公共危機公物利用及致害分析

1、公共危機公物利用及致害分析    一、公共危機中的公物利用界定公物，一般指的是處于行政主體支配之下的直接服務于公共利益的財產，主要包括公眾直接使用的財產（稱為公眾用公物或共用公物）以及供行政主體執(zhí)行公務之用的財產（稱為公務用公物，或行政用公物、行政財產）。一般探討公物利用致害問題時，大都將公物的范圍按以上標準進行劃分，單獨討論公共用公物的致害問題。探討公共危機中的公物利用致害問題將兩者揉合在一起，即不分行政用公物與公眾用公物，而是將公物作為一個整體概念進行探討。另外，隨著現代經濟的發(fā)展與科學技術的進步，出現了一批需要納入公物范疇的新型公物，如行政信息、無

2、線電波、因特網等等。由于公共危機中的公物利用致害多指傳統(tǒng)的公物利用致害，也即一般理論上的公物利用致害，故在此不討論這些新型的公物利用致害問題。依據供公眾利用的方式的不同，公物的利用通?？煞譃樽杂衫煤驮S可利用：（1）公物的自由利用，是指在不妨害他人利用的情形下，任何人無需許可都可以以符合公物公用目的的方式對公物加以利用，而且，除非法律有特別規(guī)定，應依社會一般觀念或者習慣進行利用，例如在免費公路上駕駛車輛、在免費公園里散步。（2）公物的許可利用，是指公眾對公物的利用需要得到相關管理機關的事前許可。前者如在特定路段對車輛實行的“單雙號隔日通行”限制，雖為許可使用，但仍然符合道路用于通行這一慣常目的

3、；后者如在公園舉行商品展銷活動，顯然超出公園通用目的的范圍。此外，根據使用者是否按照公務設置目的進行使用，可以將公物利用劃分為普通利用與特別利用；依據同時使用公物的人數的不同，可以將公物利用分為公共利用與獨占利用；以形成公物利用關系的法律行為的性質不同，公物利用可以劃分為公法利用與私法利用?？梢钥闯?，公物利用的劃分方式多種多樣，相關理論也較混亂，且不同劃分方式之間也存在著重合與缺陷。但給其加以限定“公共危機中的”之后，就“公共危機中的公物利用”，再按照以上的幾種方式加以分類討論，無疑會將問題復雜化。如發(fā)生地震災害危機時，人們對于道路及廣場的利用已經不是自由利用或者許可利用這些常態(tài)下討論的公物利

4、用方式所能局限的，它是一種特殊情況下的特殊利用。所以在本文中，只是就“公共危機中”的“公物利用”加以分析探討，不再依據理論上的這些分類方式對其分別加以研究。由于公共危機都是來勢兇猛，給社會造成強大沖擊，給民眾的生命和財產造成巨大損失，而在危機的巨大災難性面前，個人的力量顯得微不足道，無法與之抗衡；另一邊，政府掌握著大量的資源，享有制度安排和制度實施的合法權力，擁有層級化、組織化、專業(yè)化的政府組織體系及法律授予的合法強制權力。因此，發(fā)生公共危機后，社會的正常法律秩序、生活秩序及生產經營秩序往往都會被打亂，或者為了戰(zhàn)勝危機而被迫進入緊急狀態(tài)，這時，政府的介入是必要并且必須的，于是公共危機中的公物利

5、用就產生了。公共危機中的公物利用，并不單單指發(fā)生公共危機時的公物利用，還包括公共危機發(fā)生后，在恢復秩序階段及重建階段所發(fā)生的公物利用問題。這里，我們對“公共危機中”一詞的含義作出擴大解釋。因此，公共危機中的公物利用指的是在公共危機發(fā)生之時及危機發(fā)生后的恢復秩序階段和重建階段中，受到公共危機危害的民眾對特定范圍的公物的特殊利用。二、公共危機中的公物利用存在的問題通過對我國目前公共危機中的公物利用的舉例以及數據、材料的學習，不難看出其特點及存在的問題。我國公共危機中的公物利用現狀的特點，同時也是存在的問題主要有以下四個方面：1、公共危機中的公物利用主要涉及的還是暫住房、安置點、醫(yī)療衛(wèi)生點等建筑設施

6、的利用。目前我國公共危機中的公物利用的“公物”范圍主要是廣場、體育設施、學校、醫(yī)院或護養(yǎng)院、車站與鐵路、廣播設施等等。其中大部分是作為災民安置點，即提供暫住地點而利用；其次是作為醫(yī)療衛(wèi)生機構公用。災后，為了解決災民的居住問題，政府在啟動應急預案后，會將相關范圍內的廣場、學校、體育館等公共設施開辟為臨時安置點，提供居住。同時，附近的醫(yī)院、護養(yǎng)院等醫(yī)療服務設施均承擔災后救治及災后疫情控制的職能。2、公共危機中的公物利用管理混亂，對公物利用的緊迫性、臨時性導致利用不當、管理混亂的情況時有發(fā)生。公共危機的突發(fā)性，災后搶救、安置災民的緊迫性，人力、物力的匱乏都是導致危機公物利用管理混亂的原因。而管理的混

7、亂就容易滋生利用不當致害等問題，這是公共危機中的公物利用致害的原因之一。3、危機情況下的公物利用大都趨于飽和，甚至過度。由于公共危機破壞性強，受災范圍大都比較大，受災人數多，災情嚴重，需要搶救、安置的災民人數大，并且需要對所有受災地區(qū)的災后疾病疫情進行防治、控制工作等等。在較短的時間內，解決以上一系列問題，對人力、物力都是極大的挑戰(zhàn)。因此，受災地區(qū)附近的學校、廣場、醫(yī)院等公共設施就是災后首要投入利用的公物。在其他可供利用的公共設施協(xié)調及安排、搶建出來之前，這些有限的公物承擔著巨大的甚至過度的利用職能。很多公共設施在公物利用的過程中由于利用過度而損壞、破損或崩塌，這些都有可能導致利用人的生命、財

8、產的損害。4、一般而言，公共危機中的公物利用大都超出該公共設施的本來使用目的或者說公物設立時的目的。這是公共危機中的公物利用最顯著的特點。危機后，救治、安置災民是首要目標，將災區(qū)附近可用的公共設施開辟為災民安置點和醫(yī)療衛(wèi)生區(qū)是應急預案的重要內容。這些公共設施多為廣場、體育館、學校、醫(yī)院、療養(yǎng)院等，實現這種公物利用目的就會改變該公共設施的使用目的。由于這些公共設施都是根據其使用目的而修建的，將其用于目的外的用途時，或多或少都會減損其原來的功能，對于新的利用方式之前沒有準備和設想，更多的是造成不可預測的負荷或濫用，這是各國公共危機中公物利用所存在的普遍問題。三、公共危機中的公物利用致害分析（一）致

9、害的認定常態(tài)情況下的公物利用致害，一般須具備如下構成要件：(1)為公有公共設施。(2)公有公共設施在設置或管理上有欠缺。(3)公民、法人或其他組織的人身權或財產權等合法權益受到損害。公有公共設施本身有欠缺并不是承擔國家賠償責任的唯一要件，只有這種欠缺造成了損害時，賠償責任才有可能發(fā)生。(4)損害與公有公共設施設置或管理的欠缺有因果關系。從一般情況到特殊情況，公共危機中的公物利用致害的構成要件又有哪些呢？第一，當然也是前提條件，損害必須發(fā)生在公共危機中。前面第一部分提過，對于這里的“公共危機中”作出擴大解釋，即它既包括公共危機中，也包括公共危機后的恢復秩序階段和重建階段。例如，一件發(fā)生在常態(tài)情況

10、下的普通侵權案件雖然也會給當事人一方造成損害，但這種損害絕對不是公共危機中的公物利用致害。再如，1998年的特大洪水危機已經過去了，2000年某甲承包的魚塘中的魚苗都死了，這種損害也不是發(fā)生在公共危機中的，也不屬于我們需要探討的范圍。這樣，這個概念涵蓋的范圍就大大地擴大了，我們這個題目中所需要探討的公共危機的范圍和內容也相應變大了。其次，必須存在公物利用，沒有公物利用而發(fā)生的損害，也不是公物利用致害。它可能是公共危機本身導致的災難性后果，也可能是公共危機的連鎖反應引起的損害后果。例如在2008年年初中國南方大范圍冰雪災害中，低溫雨雪冰凍災害造成21個?。▍^(qū)、市、兵團）不同程度受災，因災死亡10

11、7人，失蹤8人，緊急轉移安置1512萬人，累計救助鐵路公路滯留人員1927萬人；農作物受災面積177億畝，絕收2530畝；森林受損面積近26億畝；倒塌房屋354萬間。以上這些損害雖然發(fā)生在冰雪災害危機中，但這些損害均出于冰雪災害的直接損失及間接損失，不存在公物利用導致的損害。由公共危機引起的連鎖反應造成的損失也不屬于公物利用致害。如發(fā)生冰雪災害后，鐵路交通被阻斷，南方的蔬菜、水果無法運往北方，導致大規(guī)模的腐爛，造成巨大損失，同時，北方因蔬菜水果供應量劇減，滿足不了消費者的需求，價格飛漲，也給廣大消費者造成不同程度的損失。以上這些損失是由危機的連鎖反應導致的損害，不是公物利用導致的損害，故不屬于

12、本文探討的范圍。再次，損害必須是由公物利用導致的，即在公物利用的過程中，由于公物的破損、毀壞、坍塌等或者公物本身存在的其他缺陷等等原因受到的損害。這一條件是公共危機中的公物利用致害的認定中最關鍵的一點，也是最難認定的一點。以地震災害為例，地震災害發(fā)生后，災民被迅速轉移，安置在某體育館內暫時居住。在居住期間中，梁架上的金屬架框突然脫落，砸傷災民某甲。這種損害就屬于公物利用致害，并且是公共危機中的公物利用致害。由公物利用導致的損害不僅僅局限于安置點房屋缺陷致害。以2003年SARS危機為例，感染了非典型性肺炎的患者甲被隔離在某醫(yī)院進行治療，在隔離期間，病房線路突然走火，將甲燒成輕傷，這種損害也是由

13、于公物利用導致的損害。（二）致害責任的歸責原則對于公物利用致害的歸責原則，學者們大都傾向于無過錯責任原則，認為公物致害侵害的是公民諸如生命、身體健康、財產等最基本的權利，理應給予重點保護，所以應借鑒國際上普遍的做法，采取嚴格的無過錯責任原則。本文探討的是“公共危機中的”公物利用致害問題，其限定詞“公共危機中的”就給公物利用設定了一個特殊的環(huán)境，在這個特殊范圍內的公物利用致害問題與常態(tài)情況下的公物利用致害問題還是不盡相同的，要從其特殊性出發(fā)來探討其歸責原則等問題。發(fā)生在公共危機中的公物利用致害，一方面公物利用人多為公共危機的受災人或在公共危機中進行救援、救治等等為減輕公共危機的破壞后果而工作的服務人員，在爆發(fā)公共危機的特殊環(huán)境中，這些人都對危機事件的防治、控制及救援等等起著重要作用；另一方面，在發(fā)生公物利用后，政府投入大量的物力、人力進行危機后的救援、安置、疫情防治及恢復正常秩序等等工作，還要籌備災民的受災補償金及發(fā)放工作，在應急預案的指導下盡最大可能減輕危機對社會造成的損害。在時間緊迫、物力、人力不足等狀況下，對于發(fā)生的公物利用致人損害的事件是沒有過錯的?，F在的問題是，實際的損害已經發(fā)生，可是在公共危機的特