《關(guān)于規(guī)范已出讓建用地土地用途變更和容積率調(diào)整的處置辦法(征求意見(jiàn)稿)》起草說(shuō)明

1、關(guān)于規(guī)范已出讓建用地土地用途變更和容積率調(diào)整的處置辦法(征求意見(jiàn)稿)起草說(shuō)明為加強(qiáng)土地用途變更和容積率調(diào)整管理，更好地盤(pán)活和推動(dòng)存量用地二次開(kāi)發(fā)利用，2015年10月9日，經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)批準(zhǔn)，我委出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范已出讓未建用地土地用地變更和容積率調(diào)整的處置辦法（試行）（深規(guī)土2015588號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“588號(hào)文”）。2017年10月9日，588號(hào)文有效期屆滿。按照我市規(guī)范性文件管理的相關(guān)要求，我委對(duì)588號(hào)文的實(shí)施情況組織開(kāi)展了調(diào)研評(píng)估，總結(jié)分析政策實(shí)施中的問(wèn)題及成因，在此基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修訂，形成了關(guān)于規(guī)范已出讓未建用地土地用途變更和容積率調(diào)整的處置辦法(征求意見(jiàn)稿)（以下簡(jiǎn)稱辦法

2、）?，F(xiàn)就修訂內(nèi)容說(shuō)明如下：一、以問(wèn)題為導(dǎo)向，維持原政策的連續(xù)性，推動(dòng)解決歷史遺留問(wèn)題。588號(hào)文為盤(pán)活已出讓未建的歷史遺留用地提供了多元化的處置措施，政策修訂應(yīng)著重完善相關(guān)的處置規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)規(guī)則的可操作性，而不宜對(duì)原有政策的適用范圍、處置原則等進(jìn)行大幅突破。本次修訂繼續(xù)采取封閉運(yùn)行模式，將其適用范圍限定在2015年10月9日前因批準(zhǔn)的土地用途與現(xiàn)行城市規(guī)劃不符而無(wú)法建設(shè)的協(xié)議出讓未建用地（第2條）。二、以共享發(fā)展為原則，適度提高土地使用權(quán)人積極性，促進(jìn)低效用地盤(pán)活。在符合上位法的前提下，適度放寬土地使用權(quán)人的利益空間，簡(jiǎn)化審批流程、提高行政效率，促進(jìn)低效用地的開(kāi)發(fā)利用。（一）完善用途變更處

3、置，促進(jìn)土地集約利用 1、完善用途變更后可繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的建筑面積的核定依據(jù)。588號(hào)文規(guī)定，已出讓未建用地經(jīng)生效法定圖則變更土地用途，原土地使用權(quán)人申請(qǐng)繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的，繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的建筑面積按照原土地使用權(quán)出讓合同約定的建筑面積核定。但原土地使用權(quán)出讓合同未約定建筑面積的，工業(yè)、物流倉(cāng)儲(chǔ)、居住以外的其他用途用地按照2.0容積率核定建筑面積。根據(jù)深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則（以下簡(jiǎn)稱深標(biāo)）分類(lèi)規(guī)則，588號(hào)文“其他用途用地”主要包括：商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、公共管理與服務(wù)設(shè)施用地、交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地等。如將上述用地統(tǒng)一按照容積率2.0核定，難以體現(xiàn)用地價(jià)值的差異。鑒于此，辦法進(jìn)一步細(xì)化“其他用途用地”

4、容積率的核定標(biāo)準(zhǔn)，明確商業(yè)服務(wù)業(yè)用地容積率按照2.0核定，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地等其他用途用地容積率按照1.0核定。2、細(xì)分剩余用地的處置。588號(hào)文規(guī)定，原土地使用權(quán)人按照變更后用途繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的，經(jīng)核定可繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的用地面積后，原宗地內(nèi)剩余用地?zé)o償收回。收回用地規(guī)模不足2000平方米，且政府收回后無(wú)法進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的，可以由原土地使用權(quán)人繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)。該條規(guī)定對(duì)“剩余用地規(guī)模不足2000平方米”是否收回沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施依據(jù)，存在一定的自由裁量權(quán)。辦法根據(jù)深標(biāo)中關(guān)于公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，參照城市更新相關(guān)政策，區(qū)分土地用途、用地面積對(duì)規(guī)劃變更土地用途后剩余用地設(shè)定了分類(lèi)處

5、置的措施。對(duì)于剩余用地規(guī)劃為居住用途，用地面積為3000平方米以下的，應(yīng)折算為保障性住房建筑面積，并按照我市保障性住房管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對(duì)剩余用地規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等其他用途且用地面積不足1000平方米的，除規(guī)劃為獨(dú)立占地的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地應(yīng)無(wú)償收回外，可以由原土地使用權(quán)人繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)。3.增加等建筑面積開(kāi)發(fā)的例外規(guī)定。已出讓未建用地經(jīng)規(guī)劃變更用途后，生效圖則規(guī)定的容積率可能低于原土地出讓合同約定的容積率，如果按照等建筑面積的原則進(jìn)行核算，用地面積就會(huì)超出原土地使用權(quán)出讓合同約定的用地規(guī)模，同時(shí)也超出生效法定圖確定的變更用途后的總建筑面積。588號(hào)文對(duì)此類(lèi)情形未作相關(guān)規(guī)定。基

6、于節(jié)約集約用地原則，辦法對(duì)此特殊情形提出相應(yīng)處理路徑，即原宗地范圍內(nèi)法定圖則確定的建筑面積低于原出讓合同約定的建筑面積的，原土地使用權(quán)人繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的建筑面積按照生效法定圖則執(zhí)行。對(duì)于原土地使用權(quán)出讓合同約定建筑面積的超出部分，不再另行安排用地（第5條）。（二）調(diào)整規(guī)劃提高容積率的貢獻(xiàn)方式，盤(pán)活存量用地588號(hào)文規(guī)定，已出讓未建用地用途不變但經(jīng)規(guī)劃調(diào)整容積率的，土地使用權(quán)人應(yīng)交回部分土地使用權(quán)或提供部分物業(yè)。無(wú)償交回土地的面積不得低于原宗地15且不低于2000平方米的用地面積。無(wú)法滿足前述條件的，應(yīng)提供部分物業(yè)，如容積率增幅在1倍及以下的，應(yīng)提供不低于增加建筑面積15%的物業(yè)；容積率增幅在1倍

7、以上的，應(yīng)提供不低于增加建筑面積20%的物業(yè)。交回土地及物業(yè)的貢獻(xiàn)比例均不含城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。實(shí)踐中，很多用地在規(guī)劃調(diào)整時(shí)已增加了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，且比例達(dá)到原宗地面積15%及以上。如該部分用地不計(jì)入貢獻(xiàn)而要求土地使用權(quán)人再另行貢獻(xiàn)，土地使用權(quán)人往往缺乏積極性而怠于申請(qǐng)?zhí)幹?。此外，我市城市更新?xiàng)目中，已規(guī)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地均計(jì)入貢獻(xiàn)，在一些申請(qǐng)法定圖則個(gè)案調(diào)整容積率的項(xiàng)目中也采取同樣做法，導(dǎo)致土地使用權(quán)人存在對(duì)比心理，完全適用該規(guī)定處置的案例很少。為了調(diào)動(dòng)土地使用權(quán)人申請(qǐng)適用辦法的積極性，盤(pán)活存量用地開(kāi)發(fā)建設(shè)，此次修訂參照城市更新等相關(guān)政策，將法定圖則已規(guī)劃

8、的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地納入貢獻(xiàn)，并根據(jù)用地面積提出不同的貢獻(xiàn)要求。同時(shí)，考慮到城市更新項(xiàng)目針對(duì)的是已建成區(qū)，項(xiàng)目實(shí)施存在拆除成本，而辦法針對(duì)的是空地，從利益平衡角度出發(fā)，此次修訂適度調(diào)整了貢獻(xiàn)比例。對(duì)于原宗地用地面積為10000平方米以上的，應(yīng)無(wú)償交回不低于原宗地20的用地面積。原宗地用地面積不足10000平方米的，應(yīng)向政府無(wú)償移交一定比例的建筑面積，貢獻(xiàn)的建筑面積采取累進(jìn)的計(jì)算方式，即：可開(kāi)發(fā)建設(shè)建筑面積的增幅在原土地使用權(quán)出讓合同約定總建筑面積1倍以下（含1倍）的部分，應(yīng)當(dāng)向政府無(wú)償提供不低于增幅20%（含20%）的物業(yè)；增幅超過(guò)原土地使用權(quán)出讓合同約定總建筑面積1倍的部分，應(yīng)當(dāng)

9、向政府無(wú)償提供不低于25%（含25%）的物業(yè)。此外，已出讓未建用地生效法定圖則確定的主導(dǎo)用途與原土地使用權(quán)出讓合同約定用途一致，原土地使用權(quán)人按照法定圖則無(wú)償移交城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地后，繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的建筑面積低于原土地使用權(quán)出讓合同約定建筑面積的，為保障土地使用權(quán)人開(kāi)發(fā)權(quán)益，有利于公共基礎(chǔ)設(shè)施收地工作，辦法明確規(guī)定此類(lèi)情形不屬于容積率調(diào)整，無(wú)需再適用相關(guān)的貢獻(xiàn)規(guī)定（第7條）。（三）優(yōu)化土地使用年期的計(jì)算時(shí)點(diǎn)588號(hào)文對(duì)土地用途變更后土地使用期限的計(jì)算，按照變更前后不同用途對(duì)應(yīng)的最高年期較長(zhǎng)者確定。同時(shí)，土地用途變更后的起始年期可以從重新簽訂土地出讓合同或補(bǔ)充協(xié)議的時(shí)點(diǎn)重新計(jì)算。該規(guī)定

10、的初衷在于給予土地使用權(quán)人一定的政策優(yōu)惠，但有可能變相延長(zhǎng)土地使用權(quán)人使用土地的時(shí)間，與土地使用期限法定性、到期申請(qǐng)延期程序性等相關(guān)法律精神不符。針對(duì)上述問(wèn)題，辦法規(guī)定土地用途變更后由土地使用權(quán)人繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的，土地用途變更后的土地使用權(quán)起始日期維持原土地使用權(quán)出讓合同約定不變（第8條）。（四）優(yōu)化地價(jià)計(jì)收方式588號(hào)文規(guī)定，土地使用權(quán)人按變更后用途繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的，以繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)部分市場(chǎng)評(píng)估價(jià)與原土地使用權(quán)出讓合同約定土地用途剩余年期價(jià)值的差值補(bǔ)繳地價(jià)。原土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途剩余年期價(jià)值，以現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)結(jié)合地價(jià)減免等因素確定。其中“地價(jià)減免等因素”既可理解為早期用地出讓時(shí)享受

11、的地價(jià)優(yōu)惠政策，又可理解為當(dāng)下用地處置中可能享受的地價(jià)優(yōu)惠政策，容易造成誤解。此外，如果原合同用地性質(zhì)為非商品性質(zhì)，是否可以在按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)繳納地價(jià)后轉(zhuǎn)為商品性質(zhì)房地產(chǎn)，588號(hào)文未明確規(guī)定。針對(duì)上述問(wèn)題，首先，588號(hào)文針對(duì)的用地多為早年協(xié)議出讓用地，地價(jià)較低且多享受政府減免優(yōu)惠政策。隨著土地價(jià)值不斷上漲，如以現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)計(jì)算剩余年期價(jià)值再扣減政策減免等優(yōu)惠，不能體現(xiàn)土地增值收益分配的合理性。因此，從可操作性和公平性等方面考慮，辦法規(guī)定原土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途剩余年期價(jià)值，按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行測(cè)算。其次，結(jié)合我市宗地地價(jià)測(cè)算等相關(guān)規(guī)定，對(duì)于已出讓未建用地變更用途后自行開(kāi)發(fā)建設(shè)或公

12、開(kāi)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)以商品性質(zhì)用地為前提條件。因此，辦法規(guī)定申請(qǐng)按照規(guī)劃用途繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，原土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)為商品性質(zhì)（第5條）。（五）增設(shè)處理流程，提高可操作性1、明確職責(zé)主體。588號(hào)文對(duì)已批未建用地的用途變更和容積率調(diào)整的審批主體和審批程序未做明確規(guī)定。因缺乏具體的操作指引，實(shí)踐中各部門(mén)做法不一，進(jìn)而影響了588號(hào)文申報(bào)處置進(jìn)程。針對(duì)該問(wèn)題，根據(jù)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例第二十二條規(guī)定，土地使用者需要改變出讓合同規(guī)定的土地用途或條件的，應(yīng)征得土地管理部門(mén)的同意。2017年，關(guān)于深化規(guī)劃國(guó)土體制機(jī)制改革的決定（深圳市人民政府令第298號(hào)）進(jìn)一步明確，市規(guī)劃國(guó)土委派出機(jī)構(gòu)依法負(fù)責(zé)

13、轄區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃、土地、房地產(chǎn)、測(cè)繪、地礦及地名的行政管理。為保持與體制的銜接順暢，簡(jiǎn)化審批流程，提高行政效率，辦法明確由市規(guī)劃土地主管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審定已出讓未建用地土地用途變更和容積率調(diào)整的處置方案，核發(fā)建設(shè)用地方案圖和建設(shè)用地規(guī)劃許可證，并簽訂土地使用權(quán)出讓合同或補(bǔ)充協(xié)議。同時(shí)，為貫徹落實(shí)批后監(jiān)管措施，588號(hào)文規(guī)定主管部門(mén)應(yīng)建立臺(tái)賬，定期向市政府和市城市規(guī)劃委員會(huì)報(bào)告?？紤]到辦法針對(duì)法定圖則已生效后的相關(guān)處置工作，不再涉及法定圖則的變更，規(guī)定只需向市政府報(bào)告（第11條）。2、細(xì)化公示環(huán)節(jié)。為規(guī)范已出讓用地規(guī)劃變更用途和調(diào)整容積率的信息公示，辦法根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、深圳城市規(guī)劃條例等相關(guān)規(guī)定

14、，進(jìn)一步明確了公示的途徑和時(shí)限，除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，主管部門(mén)擬審定的已出讓未建用地土地用途變更和容積率調(diào)整處置方案應(yīng)在部門(mén)網(wǎng)站公示征求意見(jiàn)，公示時(shí)間不得少于7個(gè)工作日，公示的時(shí)間和地點(diǎn)應(yīng)在深圳特區(qū)報(bào)或深圳商報(bào)上發(fā)布（第12條）。3、增設(shè)地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)定。588號(hào)文并未涉及地下空間的規(guī)定。由于過(guò)去我市規(guī)劃管理中地下空間不計(jì)入容積率，588號(hào)文配套規(guī)則規(guī)定增加地下建筑面積的，容積率不發(fā)生改變。實(shí)踐中，因法定圖則變更土地用途或者調(diào)整容積率，特別是原土地使用權(quán)人可繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)的用地面積較小的情況下，土地使用權(quán)人會(huì)提出對(duì)地下空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的訴求。有部門(mén)提出應(yīng)在辦法中增加具體操作的相關(guān)規(guī)定。針

15、對(duì)該問(wèn)題，經(jīng)研究 2017年深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則局部修訂（第4章密度分區(qū)與容積率）相關(guān)規(guī)定，同時(shí)考慮到我委已啟動(dòng)深圳市地下空間開(kāi)發(fā)利用暫行辦法的修訂工作，上述文件對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)均有詳細(xì)規(guī)定。因此，為保持與相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)銜接，增強(qiáng)內(nèi)容完整性，辦法對(duì)地下空間內(nèi)容做原則性規(guī)定，具體涉及地下空間建筑面積計(jì)算的，可按照深標(biāo)等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行（第10條）。4、增加銜接條款。在本辦法正式生效前，有部分屬于588號(hào)文處理范圍的已批未建用地，已按照588號(hào)文的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行申報(bào)處理，并取得規(guī)劃國(guó)土主管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)，甚至區(qū)政府的審批通過(guò)。由于2017年10月9日588號(hào)文有效期屆滿，上述用地?zé)o法繼續(xù)完成相關(guān)的處理程序。鑒于上述案例在申報(bào)審批時(shí)仍處于588號(hào)文的有效期，為了保持政策銜接，增加土地使用權(quán)人對(duì)政策的可預(yù)期性，建議在符合辦法規(guī)定的審批程序的前提下，已出讓未建用地已按照588號(hào)文的規(guī)定審定處置方案并于2017年10月9日前取得變更后建設(shè)用地方案圖的，土地使用權(quán)人可以按照原處置方案處理（第17條）。（六