公益與效益的平衡透視大學(xué)教育基金會的資金運作機制

1、公益與效益的平衡：透視大學(xué)教育基金會的資金運作機制    在社會轉(zhuǎn)型期，隨著社會教育需求的不斷增長，大學(xué)僅依靠國家支持已是杯水車薪，逐漸生發(fā)的大學(xué)教育基金會帶來了新的活力。大學(xué)教育基金會是經(jīng)國家教育部門同意，在民政部正式登記注冊的高教領(lǐng)域中的非營利性組織。通俗地說，它就是以教育公益活動為目標，通過籌款活動募集一定的社會資金，再通過提供大學(xué)貧困生資助、科研項目資助、學(xué)?；驹O(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)的方式反饋于學(xué)校的公益組織。它的出現(xiàn)一方面凝聚了社會財富和資源，增強了社會與學(xué)校間的聯(lián)系，另一方面減輕了國家對高等教育所承擔的責任。從某種意義上說，教育基金會對教育事業(yè)

2、起著必不可少的補充作用。但與此同時，作為新興事物，教育基金會正處于起步發(fā)展階段，還存在著許多不盡如人意的地方。特別是資金運作的不規(guī)范與模糊性，不僅成為制約我國教育基金會深入發(fā)展的瓶頸，而且也影響到了相關(guān)公共政策的制定。因此，有必要對當代中國大學(xué)教育基金會資金運作機制中的資金運作內(nèi)容、運作渠道、運作方向等進行剖析和透視，以實現(xiàn)在互構(gòu)的社會中更好地促進大學(xué)教育基金會健康發(fā)展。    一、大學(xué)教育基金會資金運作的主要形式    大學(xué)教育基金會的資金來源于慈善捐贈、校友捐助、企業(yè)贊助等，對資金進行有效的管理和實現(xiàn)資金的保值

3、增值，是大學(xué)教育基金會彰顯組織機構(gòu)公正、公平的性質(zhì)與宗旨所在。大體來說，公益支出、運行成本與投資增值，成為大學(xué)教育基金會資金運作的主要形式。    （一）公益支出。公益支出的內(nèi)容主要包括公益資助項目的費用、執(zhí)行項目的成本以及基金會組織募捐的費用，不包括基金會專職工作人員的工資福利、基金會日常辦公的行政開支。1    現(xiàn)在亞太地區(qū)大多數(shù)國家確立了公益支出的最低比例(MAE)。確立MAE的理由是基金會等公益組織利用社會資源、享受國家稅收優(yōu)惠、以社會公益為己任，因此，應(yīng)當為社會作貢獻。否則，似有用公益謀私利之嫌。對MAE

4、的具體比例確定，各國的作法不盡相同，但主要考慮幾個因素的平衡：1.要滿足社會公眾對基金會公益性的合理期待。2.不要限制基金會的能力和發(fā)展。3.充分考慮不同基金會的差別。比如美國要求私立基金會的MAE，不得低于上一年基金余額的5%，否則將會喪失免稅資格。亞洲國家如韓國、我國臺灣地區(qū)等，一般將基金會上一年的收入作為基數(shù)來確定MAE，比例多在60-70%左右。2在我國2004年3月頒布的基金會管理條例第二十九條中就明確規(guī)定了基金會年公益支出的最低比例：“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的

5、8%?！睘榱吮Ｕ瞎嬷С霰壤玫綀?zhí)行，條例在法律責任中規(guī)定了撤銷登記、責令補交違法行為存續(xù)期間享受的稅收優(yōu)惠等處罰。    通過制度規(guī)定我國基金會公益支出的最大目的，就是為了制約基金會“斂錢”、“不花錢”或者“亂花錢”。許多基金會為了證明其工作的正當性，都申明他們處于一種消費壓力中，因為他們有責任在年度內(nèi)花掉一定數(shù)目的資金。也正是因為公益支出的明確規(guī)定，促使基金會不斷開展和規(guī)劃與其宗旨和目的相關(guān)的公益項目，以項目來完成公益支出。    （二）運行成本。對于大學(xué)教育基金會來說，它作為非營利性組織，不能以盈利為目的，是

6、不能拿募捐的錢“辦自己的事”的。但不允許“謀私”并不等于不發(fā)生費用，也不能代表無償服務(wù)。因為對于公益性機構(gòu)來說，不僅每一項活動的開展，從策劃到實施都需要大量的資金，在項目開展中還需要投入人力、物力等行政開支，也就是“運行成本”。    在我國，政府以及社會對公益性機構(gòu)的運行成本一直是嚴格進行限制。國務(wù)院1988年頒布施行的基金會管理辦法第九條規(guī)定，“基金會工作人員的工資和辦公費用，在基金利息等收入中開支。”按照這一規(guī)定，公益機構(gòu)的行政管理成本只能從“利息等收入”中提取，而不準從捐款中直接列支。這意味著，如果某個公益機構(gòu)的“利息等收入”沒有達到一定額度，該

7、機構(gòu)就不可避免地陷入財務(wù)困境。2004年基金會管理條例除了在公益支出中規(guī)定了項目成本的開支外，還規(guī)定基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。對于這一數(shù)字，官方的說法是“旨在提高基金會資金效益，促使基金會精簡機構(gòu)和人員，提高辦事效率。這也是針對部分基金會只養(yǎng)人不辦事的情況而作出的”。3    （三）投資增值。作為公益組織，大學(xué)教育基金會不是不能掙錢，而是不能分錢。公益機構(gòu)通過投資實現(xiàn)基金保值增值，是眾所周知的國際慣例。許多國家的公益機構(gòu)都擁有自己的投資項目，比如諾貝爾基金會，其成功運作除了諾貝爾本人在1896年逝世時捐獻的3100多

8、萬瑞典克朗中的2800萬用作獎金基金之外，4更要歸功于諾貝爾基金會的理財有方?；饡刚埩艘慌鹑?、房地產(chǎn)專家，自1958年以來，不僅在證券和有擔保的貸款方面投資，還可自由地在不動產(chǎn)或股票方面投資，1993年基金的總資產(chǎn)，增到2億多美元。目前，該基金會更大膽地投資于世界各主要債券和股票市場，收入也不斷攀升。近年來，它的獎金和運營支出幾乎全部來自股息和紅利的收入，而基金會的總資產(chǎn)也達到了22億瑞典克朗。    在我國，國家對基金會的投資增值有相應(yīng)的規(guī)定。國務(wù)院基金會管理辦法第七條規(guī)定：“基金會可以將資金存入金融機構(gòu)收取利息，也可以購買債券、股票，但購買某個

9、企業(yè)的股票額不得超過該企業(yè)股票總額的20%?！敝腥A人民共和國公益事業(yè)捐贈法第十七條第二款規(guī)定：“公益性社會團體應(yīng)當嚴格遵守國家的有關(guān)規(guī)定，按照合法、安全、有效的原則，積極實現(xiàn)捐贈財產(chǎn)的保值增值?！被饡芾項l例也取消了以往對基金會開展投資和經(jīng)營活動的諸多限制，今后基金會可自主進行投資；登記管理機關(guān)對基金會是否進入證券市場，既不鼓勵也不遏制。換而言之，按照規(guī)定，只要不違反章程并經(jīng)過內(nèi)部程序決策，公益機構(gòu)可以進行自認為適宜的任何形式的經(jīng)營和投資活動，比如買賣股票、房地產(chǎn)投資等。    二、大學(xué)教育基金會資金運作的現(xiàn)狀與問題   

10、 雖然當代大學(xué)教育發(fā)展基金會發(fā)展勢頭較好，在資金運作方面取得了一定的成就，使得基金會的功能與宗旨得到了社會及國家的認可，在社會的發(fā)展中占據(jù)了一席之地。5但是在新時期的風險社會中，它仍然存在著一些漏洞，需要我們?nèi)ド钊胗^察和了解。    （一）收入結(jié)構(gòu)不合理    大學(xué)教育基金會的收入主要來源于校友捐贈、政府資助、社會資助。收入結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)在以下幾方面：第一，政府部門對基金會的支持主要表現(xiàn)為財政撥款和補貼，而不是以項目導(dǎo)向的經(jīng)費支持，其結(jié)果是基金會缺乏競爭機制；第二，基金會來自于企業(yè)的資金支持比例較低，這從

11、一個側(cè)面說明了基金會與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系還有待于進一步完善；第三，我國基金會的營業(yè)性收入比例太低，僅占總收入的6%左右。事實上，作為非營利機構(gòu)并不等于不能盈利，只是收入所得不得進行成員分紅，必須用于公益事業(yè)。如1993年美國慈善性非營利性組織的收入來源中，服務(wù)收入的比重占71.3%，政府捐贈僅占8.2%，私人捐贈占9.9%6；第四，收入結(jié)構(gòu)過于單一化，主要來源于校友捐贈。單一化的原因有很多：其一，我國是個發(fā)展中國家，用于支持公益活動的社會財富還不夠充足。其二，我國民眾對慈善活動的概念和價值仍缺乏明確的了解。其三，有關(guān)法規(guī)不利于基金會的發(fā)展。在缺乏法規(guī)依據(jù)的前提下，基金會不能擅自籌集款項，所以很

12、難有大的發(fā)展。因此，教育基金會只能在不增加運作成本的情況下進行籌款活動，這使得他們不太容易接觸到社會上的潛在捐款者，在沒有多余支出的情況下，教育基金會很難吸引有能力的專業(yè)工作人員。財務(wù)管理方面的失誤甚至也會危及其生存，混亂的內(nèi)部管理同樣會直接導(dǎo)致教育基金會難以吸引國內(nèi)外的捐款。    資金結(jié)構(gòu)的不合理給基金會的發(fā)展帶來了很大的問題，特別是大部分資金都是定向性資金，阻礙了高校教育基金會的靈活發(fā)展；有的高?；饡踔林荒芤揽啃Ｓ褋砭S持生存，甚至有的高校在聯(lián)系校友出資方面都十分困難，這種籌資渠道的單一化也容易造成資金在分配方面的困難。  &

13、#160; （二）公益支出規(guī)模不大    資金的支出規(guī)?？梢院芎玫胤从吵龌饡\作過程中資金的使用和管理情況。在實地調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)我國的基金會支出的規(guī)模都不太大，基金會真正用于活動或項目的經(jīng)費相對較低，不到總支出的一半。許多基金會負責人都表示，目前的資金收入情況不穩(wěn)定，處于慎重原因不能過大地擴大支出規(guī)模。這從一個側(cè)面反映了我國基金會經(jīng)費短缺的現(xiàn)狀，還難以提供更多的社會服務(wù)，滿足社會更多的需求。而開展項目與活動是基金會的宗旨，沒有項目活動就無法實現(xiàn)基金會的公益服務(wù)職能。    （三）運作成本低

14、0;   目前，過于苛刻的條件使我國大多數(shù)基金會處于“低成本”或“零成本”運作的狀態(tài)，大大影響了對公益活動的開展和推廣。國際慣行的法律并不禁止公益機構(gòu)在捐款中列支工作成本。在一些國外機構(gòu)看來，基金會如果沒有足夠的基金運作成本，根本就無法保證資金的安全使用。公益機構(gòu)從捐款中直接列支項目運行費用和行政管理經(jīng)費，是美國公益機構(gòu)的一種通行做法。但這并不意味著美國公益機構(gòu)可以任意開支，相反，機構(gòu)運行成本同樣是他們非常關(guān)注的，甚至成為評價一個機構(gòu)的關(guān)鍵指標。為提高聲譽，每個機構(gòu)都必須盡力降低成本。美國Worth雜志曾評選出美國100家“最好的”慈善機構(gòu)。所謂最好，是以“是否高

15、效地使用捐款”為依據(jù)的，也就是說是否以最低的成本最大限度地使用了捐款人的捐款。這些“最有效率的”公益機構(gòu)平均籌款成本(7%)和行政成本(7%)之和占總捐款額的14%，加上未單獨計算的項目管理成本，一般估計美國公益機構(gòu)的工作成本應(yīng)當在20%左右。而在我國這個數(shù)字卻是0，因為老百姓通常想的是“捐出100元，巴不得有10l元花在失學(xué)孩子身上”。7    公益機構(gòu)運行成本是客觀存在的。那么，在我國既沒有志愿者文化傳統(tǒng)、法律條文又不允許在捐款中列支工作成本的情況下，公益機構(gòu)實際又是如何運行的呢？以希望工程為例。希望工程在其創(chuàng)造的“1+1”模式中規(guī)定：捐贈人捐款40

16、0元人民幣并指定救助一名失學(xué)兒童完成小學(xué)學(xué)業(yè)，青基會將捐款全部用于受助者，即所謂“零成本運行”。而實際上，捐款發(fā)放需要開具一張發(fā)票，然后裝信封貼上郵票寄出，這就是1.38元的直接成本。隨著希望工程越做越大，宣傳籌資、項目評估、行政開支、人員工資等運行成本也越來越多，那么，是什么在支持著這個活動運行呢？青基會的機構(gòu)和項目運行所需費用，都是通過基金增值和專項捐款來解決。公布的相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)表明，從1989年至2001年的12年中，青基會沒有在捐款中列支任何行政費用和項目管理費用，他們通過基金增值和專項捐款，獲得經(jīng)費收入近8千萬元，其中增值收入大約7千萬元。專項捐款6百多萬元，不到經(jīng)費收入的8%。而這

17、兩種解決辦法也并不是完美的。募集項目捐款之外專門用于項目運行的經(jīng)費，這在捐受雙方彼此并不完全信任的脆弱的捐贈狀態(tài)下，是很難的?；鹪鲋导赐ㄟ^投資增值獲得項目管理和機構(gòu)本身運行費用，這種做法又存在必然的商業(yè)風險和嚴重的道德風險。毫無疑問，運行成本問題已經(jīng)成為制約中國公益事業(yè)發(fā)展的一道門檻。    （四）投資高風險化    我國法規(guī)政策要求基金會按照“合法、安全、有效”的原則進行保值增值工作，禁止從事營利性經(jīng)營活動，明確允許收入存入金融機構(gòu)收取利息和購買債券、股票等有價證券。投資對于基金會來說，安全是第一位，原則上基金

18、會的投資不應(yīng)過于追求高回報，而為了機構(gòu)的生存、運轉(zhuǎn)和發(fā)展，基金會的投資又需要獲得較好的回報。因為基金會機構(gòu)運轉(zhuǎn)和發(fā)展的經(jīng)費單靠3%8%的管理費用是不夠的，都得從捐款的增值收入中開支，這對于基金會來說是一個很大的壓力。所以，基金會的投資需要有較高回報。    世界上任何投資都是有風險的，而且利潤越大、風險越高。因此，基金會的資金應(yīng)該在盡量保證安全性和流動性的前提下尋求較高的收益。但說著簡單，做起來很難。自1984年以來，各大學(xué)將獲得的捐贈用于投資的收益在2001年第一次出現(xiàn)縮水。根據(jù)對610所大學(xué)進行的年度調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，2/3的捐贈的價值下降了，平均下降

19、3.6%。2001年美國股市再現(xiàn)熊市，許多主要股票均大量跌價，投資于股市的各大學(xué)捐款紛紛貶值，捐贈資產(chǎn)在10億美元以上的大學(xué)的損失最小，回報率為-1.6%；捐贈資產(chǎn)在5億10億美元之間的大學(xué)損失最大，平均損失5.2%。捐贈投資收益率的減小，導(dǎo)致大學(xué)基金會的財政吃緊，許多基金會不得不重新調(diào)整預(yù)算，緊縮開支。    希望工程的“負面報道”從側(cè)面提醒我國公益基金會在資金投資上需要進一步成熟與完善。8事實上，目前在基金會決策機制和管理能力、投資市場的規(guī)范程度以及理財服務(wù)機構(gòu)的誠信程度等方面，均存在諸多蘊含有巨大風險的因素。有的投資項目顆粒無收，有的借款成為了壞賬

20、，究其原因，排除有關(guān)基金會存在的尋租腐敗等問題外，有關(guān)負責人和管理層人員不具備投資知識、不熟悉投資技術(shù)，沒有建立風險管理機制是不爭的事實。公益機構(gòu)投資理應(yīng)將安全和流動放在首位，在保證安全和流動的前提下尋求較高的收益。與此同時，需要加強和規(guī)范并有社會監(jiān)督的行業(yè)自律。    （五）管理費意義曲解化    在實地調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，有的基金會負責人談到管理費用十分謹慎，甚至不愿意闡述這個方面的運作方式。R大學(xué)基金會負責人在談及管理費用時嚴肅地強調(diào)說：我們絕對沒有收取任何管理費用，我們都是義務(wù)在這里工作，一分錢都沒有收的。

21、我們是學(xué)校編制，按照學(xué)校的工資標準領(lǐng)工資。9    這種看法實際上是對基金會工作中管理費用的誤解。這種誤解主要來源于主客觀兩方面：主觀原因體現(xiàn)在基金會管理者自身價值觀對管理費用的誤解以及捐贈者對管理費用的誤解，而這些誤解都是由于我國特有的文化價值觀決定的；客觀原因指編制管理對管理費用的忽略。目前，我國高?；饡l(fā)展水平尚低，雖然在法律上可以稱為獨立法人，但是在實際操作過程中普遍被作為依附學(xué)校的一個部門而存在?；饡拇蟛糠秩藛T是校內(nèi)編制，基金會主要負責人都是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)一身多職擔任的，基金會管理人員的工資按照學(xué)校編制發(fā)放工資，等于說基金會沒有給其工作人員發(fā)放

22、工資，工作人員都是在自己所在的學(xué)校拿工資。    與此同時，當前社會不少捐贈者對管理費用的收取也不理解，他們普遍認為將錢捐給基金會是應(yīng)該用到慈善事業(yè)上的，而不是給基金會工作人員發(fā)工資，這使得基金會在收取管理費用時存在更大的困難。按照國務(wù)院頒發(fā)的基金會管理辦法有關(guān)規(guī)定，基金管理委員會每年可以從經(jīng)費中提取適量的管理費，用于專家評審、基金管理等公務(wù)。提取數(shù)額不得超過上一年使用經(jīng)費總額的3%8%，但可積累使用。根據(jù)這一規(guī)定，收取適當?shù)墓芾碣M用并不會改變基金會慈善事業(yè)的性質(zhì)。但是，部分基金會負責人將基金會工作過于高尚化、神圣化，將收取管理費用誤解為是借著慈善事業(yè)謀

23、取私利的“丑事”。    （六）資金分配規(guī)則的空置    基金會工作是一種特殊的工作，對于如何進行資金管理和分配工作，主要只在各高校的基金會年度報告上有所描述。目前，我國的高校基金會管理更多是流于形式，年度報告做得十分簡單，很少有教育基金會可以出示一份完整詳細的年度報告，有的甚至根本沒有制作年度報告?；饡芾磙k法也只是簡單地涉及到資金管理不能逾越的界限，對于在資金管理過程中的資金分配內(nèi)容、原則與方法均沒有涉及。資金分配的過程完全由基金會自行處理和解決。很明顯，這種規(guī)則體系的真空會對高校教育基金會未來的發(fā)展產(chǎn)生不良的影響，甚至，這種規(guī)則空置的現(xiàn)象很可能會是教育基金會發(fā)展產(chǎn)生畸形的重要因素