西部大開發(fā)背景下生態(tài)補償法治-

1、西部大開發(fā)背景下生態(tài)補償法治機制構(gòu)建【內(nèi)容摘要】西部大開發(fā)中建立生態(tài)補償機制是有效保護生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。在依法治國的時代背景下,構(gòu)建生態(tài)補償法治機制應是建立生態(tài)補償機制的首善之區(qū)。政府法制機構(gòu)作為政府立法和全面推進依法行政的主管部門,應在立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督層面為生態(tài)補償法治機制的構(gòu)建出好謀,劃好策,把好關(guān),行好政?！娟P(guān)鍵詞】西部開發(fā)生態(tài)補償法治機制西部地區(qū)居長江、黃河、珠江等流域上游,是國家生態(tài)屏障所在。西部大開發(fā)10年來,西部地區(qū)發(fā)展快、城鄉(xiāng)面貌變化大、人民群眾受惠多、生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)也得到顯著加強,特別是作為我國構(gòu)建生態(tài)補償機制試點的“退耕還林”、“退牧還草”

2、政策取得了良好的生態(tài)效益、社會效益和一定的經(jīng)濟效益。但是西部地區(qū)既是我國資源豐富地區(qū),也是我國生態(tài)脆弱地區(qū),生態(tài)環(huán)境的保護絕非一日之功,特別在目前全球氣候異常,自然災害頻發(fā)的情況下,西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境持續(xù)保護就顯得尤為重要。在深入實施西部大開發(fā)的背景下,隨著西部礦產(chǎn)資源的“大開挖”、生態(tài)功能區(qū)重建、流域和水源地保護、西氣東輸、西電東送等項目的實施,西部生態(tài)在為全國生態(tài)環(huán)境提供保障的同時,受經(jīng)濟實力提升、民生發(fā)展等壓力迫切需要得到補償。而生態(tài)補償是建立在環(huán)境資源價值理論、環(huán)境經(jīng)濟學與循環(huán)經(jīng)濟理論、生態(tài)學理論基礎(chǔ)上的一種合理的機制,在經(jīng)濟發(fā)展相對落后的西部地區(qū)不失為解決生態(tài)環(huán)境保護問題的有效舉措之

3、一。西部大開發(fā)10年,也是我國生態(tài)補償政策試點的10年。10年來西部地區(qū)以基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)為主,成效顯著。盡管有生態(tài)補償試點政策的支撐,但是經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后。在無法可依的情況下,西部各地相繼探索、出臺的生態(tài)補償政策,如退耕還林、退牧還草,礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金以及礦山生態(tài)補償基金、水流域環(huán)境保護專項資金等政策由于資金來源無保障,實施程序無保障、實施標準無保障,長久實施無保障,在實踐中隨意性大大,已經(jīng)走形變樣,有些政策已經(jīng)與建立生態(tài)補償機制的初衷相悖,亟待規(guī)范。筆者以為,在中央大力推進依法治國,依法行政的時代背景下,在生態(tài)補償機制構(gòu)建過程中,無論采取行政的、經(jīng)濟的、技術(shù)的還是法律

4、的手段,最終都必須以法治作保障,首先構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補償法治機制。一、環(huán)境法治是西部大開發(fā)的內(nèi)在需求西部大開發(fā)之初,時任中共中央總書記江澤民同志在陜西視察時,就提出了“再造一個山川秀美的大西北”的偉大號召。在西部大開發(fā)過程中,黨中央、國務院始終要求要注重生態(tài)環(huán)境保護,著力建設(shè)美好家園和國家生態(tài)安全屏障,要以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護為基礎(chǔ),堅持開發(fā)和保護相互促進,全面增強可持續(xù)發(fā)展能力,在西部加快實施有利于保護環(huán)境的生態(tài)補償政策,逐步提高國家級公益林生態(tài)效益補償標準,增加對上游地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付等。這些戰(zhàn)略要求已經(jīng)明確生態(tài)環(huán)境保護就是西部大開發(fā)的應有之義,是大開發(fā)的內(nèi)在需求。在西部大開發(fā)中

5、保護生態(tài)環(huán)境,更需要政治、法律、經(jīng)濟等各方面的綜合促進和完善,尤其要不斷加強西部的環(huán)境法治,用強有力的法治手段約束掠奪性破壞性的開發(fā)模式和粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式,在保護和改善西部生態(tài)環(huán)境的過程中,為大開發(fā)和西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)安全保障。生態(tài)補償機制作為西部大開發(fā)中才開始踐行的生態(tài)環(huán)境保護的重要政策,要在保障大開發(fā)的實踐中取得應有的成效,法治化是必然要求,也是必然的選擇。二、西部地區(qū)目前生態(tài)補償法治機制的現(xiàn)狀西部大開發(fā)中,為探索建立生態(tài)補償法治機制,在法律法規(guī)尚未出臺的情況下,一些地區(qū)研究制定了一些地方政策并著手實施,取得了一定成效。如陜西省征收渭河地表水生態(tài)環(huán)境補償金,并于今年首次根據(jù)檢測結(jié)

6、果對西安、寶雞和咸陽進行征收。但是,生態(tài)補償涉及利益關(guān)系復雜,目前對生態(tài)補償法律原理性探討比較多,針對具體地區(qū)的實踐探索較少,尤其是缺乏經(jīng)過實踐檢驗的生態(tài)補償法治機制的構(gòu)建。(一可持續(xù)發(fā)展理念在立法中的缺失,導致生態(tài)環(huán)境補償機制在環(huán)境立法中的不當缺失,西部地區(qū)地方立法面臨依據(jù)不足的窘境傳統(tǒng)的憲法和環(huán)境法都是在“非可持續(xù)發(fā)展”的理念指導下建立起來的,這種理念反映在環(huán)境法學理論上,就是作為環(huán)境要素的資源能源屬于公共財產(chǎn),國家所有,可以按照先占的原則任意加以使用,向自然界索取和向空中排放一樣都是合法的。在這樣一種發(fā)展理念下,我國的生態(tài)補償機制的法治化就缺乏了有力的法理支撐,存在價值取向的誤區(qū)。同時作

7、為生態(tài)環(huán)境保護的基本法環(huán)境保護法和相關(guān)單行法對生態(tài)補償相關(guān)規(guī)定明顯滯后于生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實需要,難以適應西部大開發(fā)背景下大力實施生態(tài)補償政策的需要,極大地挫傷了西部地區(qū)民眾生態(tài)環(huán)境保護積極性與后勁力。也由于多年來西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的滯后,在以經(jīng)濟實力博弈論成敗的背景下,導致在國家環(huán)境立法中話語權(quán)缺失,在以資源優(yōu)勢為其他地區(qū)發(fā)展做出貢獻的同時,沒能夠成功運用法律手段去爭取犧牲地區(qū)環(huán)境應該得到的利益補償。在國家生態(tài)補償法律法規(guī)缺位的情況下,地方立法也就面臨了于法無據(jù)的窘境。(二立法速度遠遠落后于生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展速度,許多新領(lǐng)域、新類型補償政策得不到法律的支持相比較其他地區(qū)而言,由于歷史的原因,西

8、部地區(qū)開發(fā)相對較晚,經(jīng)發(fā)展相滯后,但是地域?qū)拸V,煤炭、石油、天然氣、礦產(chǎn)等能源資源豐富。多年來,為國家其他地區(qū)的發(fā)展提供了大量的供給。大開發(fā)之初,為了防止出現(xiàn)不顧生態(tài)后果和效益的“大開挖”,除國家對西部地區(qū)給予了財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)林效益補償金等支持外,西部地區(qū)也根據(jù)實際出臺了一些生態(tài)補償政策,實踐證明也是行之有效的。如陜西省開征了煤炭、石油和天然氣資源開采水土流失補償費,四川省花萼山國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償試點等。國家和西部地區(qū)的生態(tài)補償政策的出臺雖然取得了一定的成效,但是由于法律的缺位,特別是在國家立法滯后的情況下,又加上西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境補償本土立法的虛偽位以待,導致補償基金的來源,支付或征

9、收程序、標準操作性不強、隨意性大,在執(zhí)行中視利益群體的博弈力量大打折扣,弱勢群體老百姓的利益在生態(tài)補償政策中難以保障,影響了補償政策的權(quán)威性,降低了公信力,使政策實施之初就處于難以為繼的尷尬境地,使補償政策在實施之初就面臨“破產(chǎn)”的危險。(三生態(tài)環(huán)境補償政策政出多門,執(zhí)行中各自為政,層層盤剝,擠占挪用,影響補償政策功能的正常發(fā)揮,給生態(tài)補償法治機制的構(gòu)建埋下了“執(zhí)法不力”的隱患西部大開發(fā)之初,國務院出臺了如生態(tài)林環(huán)境效益補償、西電東送補償、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)補償?shù)榷囗椛鷳B(tài)補償政策。但是具體實施程序、實施標準、實施范圍和財政轉(zhuǎn)移支付職權(quán)卻下放到不同的部委行使,由于政出多門,不同時段,執(zhí)行標準和程序不

10、盡相同。從部委到村委的支付程序,也導致補償資金雁過拔毛,層層盤剝,使得補償政策的功能發(fā)揮大打折扣;還有的征收政策厚此薄彼,?？畈荒軐Ｓ?。這些“非法”執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生,已經(jīng)嚴重影響了政策的公平、公開和公開,使西部地區(qū)民眾對生態(tài)補償機制的構(gòu)建失去了信心和熱情,也給今后構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境補償法治機制的“執(zhí)法難以有力”埋下了隱患。(四監(jiān)督機制不健全,生態(tài)補償政策實施中資金支付和征收等環(huán)節(jié)監(jiān)督不夠,導致補償金使用和征收效率不高由于目前西部開發(fā)中生態(tài)補償在政策層面徘徊,未納入法制的軌道,理論和實踐中對補償政策的執(zhí)行行為未能進行有效規(guī)范核監(jiān)督。由于缺少上位法,對抽象政策開展規(guī)范性文件監(jiān)督管理于法無據(jù);由于執(zhí)行行為

11、欠缺“執(zhí)法行為”的相關(guān)要件,在實踐中未能納入行政復議和司法監(jiān)督的渠道。在財政監(jiān)督渠道內(nèi),多年來審計監(jiān)督對該領(lǐng)域財政基金的使用和征收發(fā)揮了重要作用,但是囿于內(nèi)部監(jiān)督和審計機構(gòu)人、財、物的局限,作用越來越有限,從媒體的報道來看,補償金時有“出軌”現(xiàn)象,游離于樓堂館所、高級交通工具、高檔住宅之間,影響了財政補償資金的使用和征收效率。三、西部地區(qū)生態(tài)補償法治機制的構(gòu)建建立生態(tài)補償機制是西部大開發(fā)中保護生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在要求,而構(gòu)建生態(tài)補償法治機制更是建立生態(tài)補償機制的首善之區(qū)。全面貫徹落實依法治國和依法行政的基本方略,也要求環(huán)境法治,按照生態(tài)安全原則、生態(tài)風險預防原則、開發(fā)者保護受益者補償原則及直接補償和

12、間接補償相結(jié)合等原則構(gòu)建我國西部地區(qū)生態(tài)補償法治機制是當前西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境整治、維護人與自然和諧共處制度建設(shè)的重要舉措。政府法制機構(gòu)作為政府立法和全面推進依法行政的主管部門,在構(gòu)建生態(tài)補償機制中,從立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督層面應該有所作為。(一努力確立生態(tài)補償機制在憲法和環(huán)境基本法中的地位現(xiàn)行憲法第九條、第十條和第十三條對生態(tài)補償作出了提示性的設(shè)計,未能從機制層面作出明確的確立。環(huán)境保護法對生態(tài)補償連原則性的規(guī)定都很難發(fā)現(xiàn),導致生態(tài)補償機制在基本法層面的地位缺失。為保證西部大開發(fā)中生態(tài)補償政策的正當性,也為下位立法提供上位依據(jù),西部地區(qū)的立法機構(gòu),包括行政立法機構(gòu)和政策執(zhí)行機構(gòu)要積極作為,大膽實踐

13、,不斷向中央立法機構(gòu)建言獻策,爭取在憲法和環(huán)境保護基本法修改時確立生態(tài)補償機制的法律地位。(二不斷加強生態(tài)環(huán)補償單行立法工作進行生態(tài)補償單行立法勢在必行,國務院已經(jīng)組成專家組,開始生態(tài)補償條例立法前期調(diào)研工作。但是在地區(qū)利益博弈失衡的背景下,條例的出臺注定將是一個長期的過程。西部地區(qū)應該擯棄“等、靠”的思想,積極主動去要,特別是立法機構(gòu)要為條例的早日出臺多調(diào)研,多收集、多提供素材。根據(jù)立法法的規(guī)定,地方立法的條件是:“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)?！蔽鞑康貐^(qū)具有豐富的環(huán)境本土實踐理念、風俗習慣、宗教信仰等本土資源,在正確處理地

14、方環(huán)境立法和上位法關(guān)系的基礎(chǔ)上,要注重突出西部地方特色,注重生態(tài)習慣法資源與村規(guī)民約的整理與制度現(xiàn)代性價值的發(fā)掘,吸納其合理成份,增強地方環(huán)境立法生命力與適應性,將環(huán)境法治意識真正內(nèi)化到西部地區(qū)民眾的感情與行動中去。因而可考慮設(shè)置西部 地區(qū)生態(tài)補償實施條例 ，充分關(guān)照西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略價值， 站在維護國家安全的高度，在條例中對西部生態(tài)補償?shù)脑瓌t、對象、 范圍、形式、標準及法律責任等作詳細的地方通約性規(guī)定，在法的創(chuàng) 制層面上做到國家法與西部地區(qū)習慣法的良性互動與對接。 （三）高起點規(guī)劃生態(tài)補償執(zhí)法工作，加強執(zhí)法監(jiān)督 高起點規(guī)劃生態(tài)補償執(zhí)法工作， 生態(tài)補償是行政機關(guān)行使行政權(quán)力， 對國家所有公

15、共財產(chǎn)的再分 配，在立法完善的情況下，高起點規(guī)劃生態(tài)補償執(zhí)法工作將是構(gòu)建生 態(tài)補償法治機制的重要環(huán)節(jié)。 政府法制機構(gòu)作為各級政府規(guī)范部門和 下級政府執(zhí)法工作的主要機構(gòu)，要從理論研究著手，開展全方位的監(jiān) 督。組織政府法制系統(tǒng)精兵強將對與生態(tài)補償相關(guān)的征收、給付等行 為進行研究， 明析行為的性質(zhì)， 盡可能納入行政行為的范疇， 從程序、 標準、范圍、條件、文書等方面進行規(guī)范，在該領(lǐng)域開展規(guī)范自由裁 量權(quán)工作，將自由裁量權(quán)約束到最佳程度。同時將生態(tài)補償中的相關(guān) 行政行為納入行政復議和行政執(zhí)法監(jiān)督范圍，開展內(nèi)部層級監(jiān)督。生 態(tài)補償執(zhí)行情況納入上級機關(guān)對下級機關(guān)依法行政考核范圍， 對違反 規(guī)定實施補償，導致國家和公共財產(chǎn)流失的，依法追究違法行政的責 任。 環(huán)境法治是一項系統(tǒng)工程，生態(tài)補償法治機制的建立也絕不是行 政立法和行政執(zhí)法一個方面的事情，在市場經(jīng)濟的背景下，還需要更 多市場主體的參與，也還需要司法的介入，總之，必須在法治的框架 內(nèi)