淺析積分落戶政策的憲法學(xué)

1、淺析積分落戶政策的憲法學(xué)一、積分落戶下的遷徙自由改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使公民遷徙現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，由此引發(fā)了諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等諸多方面的問(wèn)題，其中最主要的是戶籍制度問(wèn)題。為解決大規(guī)模遷徙下的戶籍制度問(wèn)題，勞動(dòng)人口的輸入大省廣東省于2010年提出了“積分排名入戶”制度，率先在戶籍制度改革上破冰，隨后上海、北京、天津等地也紛紛提出積分落戶制開(kāi)展戶籍制度改革。2017年南京市發(fā)布南京市積分落戶實(shí)施辦法新規(guī)，規(guī)定從2017年2月1日起外地人“積分落戶”的戶籍新政開(kāi)始在南京正式施行，這也就是說(shuō)南京市實(shí)施已久的購(gòu)房落戶政策已被積分落戶所替代。積分落戶制與此前在河南、上海等地實(shí)行的戶籍制度改革相

2、比，在考慮當(dāng)?shù)厝丝诔休d力及人口流動(dòng)規(guī)模的基礎(chǔ)上使得遷入人口的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會(huì)福利得到保障，被認(rèn)為是破解大城市落戶難和推動(dòng)人口遷徙自由的現(xiàn)實(shí)路徑。然而想要充分實(shí)現(xiàn)戶籍改革的成功，最重要的是要在法律上明確遷徙自由權(quán)，使這一基本人權(quán)得到充分保障。二、遷徙自由權(quán)概述遷徙自由有廣義、狹義之分，廣義的遷徙自由指一國(guó)公民在符合法律規(guī)定的情形下自由離開(kāi)原居住地到國(guó)內(nèi)其他地方或國(guó)外旅行或定居以及自由返回原居住地的權(quán)利，狹義的遷徙自由則僅指公民在國(guó)籍所屬國(guó)領(lǐng)域內(nèi)自由擇業(yè)、定居、履行的權(quán)利。本文研究的主要是狹義上的遷徙自由權(quán)。遷徙自由權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)公民理應(yīng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，國(guó)際條約和國(guó)外的法律大都以不同的形式

3、對(duì)遷徙自由權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，如日本、意大利、德國(guó)等國(guó)家在其憲法中均明確了公民享有遷徙自由權(quán)，而且聯(lián)合國(guó)公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約中也明確確認(rèn)和保護(hù)公民的遷徙自由權(quán)。我國(guó)最早在1912年的中華民國(guó)臨時(shí)約法中首次明確承認(rèn)遷徙自由權(quán)，但是新中國(guó)成立后，受當(dāng)時(shí)工業(yè)發(fā)展規(guī)模小、實(shí)力弱而無(wú)法全部吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，政府欲通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”實(shí)現(xiàn)更多的資本積累，以及當(dāng)時(shí)大量農(nóng)村人口涌入城市帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題造成政府財(cái)政壓力增大的影響，我國(guó)憲法一度取消遷徙自由權(quán)，代之以嚴(yán)格限制人口流動(dòng)的戶籍制度，將公民嚴(yán)格區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。隨著市場(chǎng)的開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為賦予農(nóng)民以遷徙自由，使其獲得自由發(fā)展的權(quán)

4、利，享有與城鎮(zhèn)居民競(jìng)爭(zhēng)的可能，我國(guó)于2014年開(kāi)始實(shí)施戶籍制度改革，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制，逐步改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度。為推動(dòng)戶籍制度改革的成功，各地區(qū)相繼探索、推出積分落戶制度，使遷入人口的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會(huì)福利得到保障，但是我國(guó)法律卻始終沒(méi)有對(duì)公民應(yīng)享有的遷徙自由權(quán)予以再次確認(rèn)。三、我國(guó)憲法恢復(fù)遷徙自由權(quán)的必要性和可行性（一）我國(guó)憲法恢復(fù)遷徙自由權(quán)的必要性分析公民遷徙自由權(quán)的恢復(fù)對(duì)當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重大的意義。第一，對(duì)于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，遷徙自由權(quán)的恢復(fù)有利于市場(chǎng)人力資源的合理配置和國(guó)民素質(zhì)的提高。人力資源作為首要生產(chǎn)力和最重要的經(jīng)濟(jì)資源，是經(jīng)濟(jì)效益最大化的重要因素。市場(chǎng)經(jīng)

5、濟(jì)的內(nèi)在需求使人們?cè)趪?guó)內(nèi)各地區(qū)及國(guó)外自由擇業(yè)和選擇居住點(diǎn)，因此從憲法高度重新審視遷徙自由權(quán)更有利于保障人權(quán)和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。人口遷徙的過(guò)程還進(jìn)一步促進(jìn)了文化的交流與傳播，有利于國(guó)民素質(zhì)的提高。第二，遷徙自由權(quán)的恢復(fù)有利于實(shí)現(xiàn)公民平等。隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，遷徙自由權(quán)的重新恢復(fù)將更有利于實(shí)現(xiàn)公民間的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等基本保障的平等使用，從而真正實(shí)現(xiàn)公民平等。第三，恢復(fù)遷徙自由權(quán)可以進(jìn)一步加快我國(guó)的城市化進(jìn)程。遷徙自由帶來(lái)的人才大量集中有利于新技術(shù)、新發(fā)明的出現(xiàn)，從而推動(dòng)城市化的進(jìn)程。第四，遷徙自由權(quán)的恢復(fù)是對(duì)基本人權(quán)的保障，同時(shí)也是在履行我國(guó)的國(guó)際義務(wù)。我國(guó)于1997年10月簽署的經(jīng)

6、濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約中確立的關(guān)于工作自由權(quán)的條款是基于遷徙自由權(quán)這一權(quán)利的，1998年10月簽署的公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約第12條也明確規(guī)定公民享有遷徙自由權(quán)，我國(guó)既然已經(jīng)簽署這兩個(gè)國(guó)際公約，就應(yīng)當(dāng)明確保障公民的遷徙自由權(quán)，與國(guó)際公約保持一致。第五，實(shí)現(xiàn)遷徙自由是法治國(guó)家建設(shè)的應(yīng)有之意。法治國(guó)家追求的目標(biāo)之一就是人人平等，這就意味著政府不能以自身管理之便利而犧牲公民的基本權(quán)利，公民作為人天然具有自由遷徙以實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展的屬性，政府不可對(duì)此予以絕對(duì)的限制。（二）我國(guó)憲法恢復(fù)遷徙自由的可行性分析隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，“民工潮”現(xiàn)象下人口大規(guī)模流動(dòng)的出現(xiàn)，以及我國(guó)已簽署了兩個(gè)涉及遷徙自由的國(guó)

7、際人權(quán)公約，我國(guó)遷徙自由權(quán)入憲的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立、發(fā)展是恢復(fù)遷徙自由權(quán)的經(jīng)濟(jì)條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)后，政府嚴(yán)格限制人口自由流動(dòng)的政策已失去了存在的基礎(chǔ)。當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立保障了所有勞動(dòng)力均能平等參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，而正是這種市場(chǎng)機(jī)制的建立為人口流動(dòng)和遷徙自由的實(shí)現(xiàn)提供了制度基礎(chǔ)。因此我國(guó)憲法應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展重新確立遷徙自由權(quán)。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下人口的大規(guī)模流動(dòng)是恢復(fù)遷徙自由權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件。現(xiàn)今人口大規(guī)模流動(dòng)形勢(shì)下，繼續(xù)嚴(yán)格限制人口流動(dòng)已不切實(shí)際，我們應(yīng)該通過(guò)構(gòu)建制度來(lái)引導(dǎo)人口流動(dòng)向有利于社會(huì)發(fā)展的方向進(jìn)行，而且實(shí)踐中新科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、運(yùn)用帶來(lái)的交通和通訊的革新也使

8、人口流動(dòng)更加頻繁，因此遷徙自由權(quán)入憲迫在眉睫。最后，以人為本的憲法價(jià)值觀是恢復(fù)遷徙自由的觀念基礎(chǔ)。我國(guó)憲法修正案四明確將尊重和保障人權(quán)列入憲法保護(hù)范圍，同時(shí)我國(guó)還頒布了公民合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)入憲等一系列憲法修正案，充分體現(xiàn)了以人為本的憲法價(jià)值觀，因此遷徙自由權(quán)入憲也是憲法以人為本觀念的體現(xiàn)。四、對(duì)我國(guó)遷徙自由權(quán)實(shí)現(xiàn)的思考（一）遷徙自由的實(shí)現(xiàn)應(yīng)遵循的基本原則遷徙自由權(quán)入憲的基本前提是為了保障人權(quán)和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，因此我國(guó)在賦予公民遷徙自由權(quán)的同時(shí)應(yīng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情對(duì)遷徙自由的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行一定的限制?；诖耍覈?guó)遷徙自由權(quán)入憲應(yīng)當(dāng)遵循下列基本原則：首先是平等原則，即根據(jù)我國(guó)憲法第33條關(guān)于

9、中華人民共和國(guó)公民在法律面前人人平等的規(guī)定，我國(guó)公民在享有遷徙自由權(quán)方面也應(yīng)不受民族、種族、性別、出身等的限制而不同，每個(gè)公民都應(yīng)在遷徙自由下享有平等的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等權(quán)利。其次是要堅(jiān)持自由與秩序兼顧的原則。我們?cè)跇?gòu)建遷徙自由權(quán)入憲時(shí)始終以實(shí)現(xiàn)、保護(hù)公民的自由遷徙為目的，但我們對(duì)于遷徙自由也要給予必要的限制，要分步實(shí)施、逐步開(kāi)放，做到自由與秩序兼顧。最后是要堅(jiān)持適當(dāng)限制原則。對(duì)遷徙自由進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗朴欣趯?duì)公共秩序和公共利益的維護(hù)，同時(shí)還進(jìn)一步保障了公民個(gè)人遷徙自由的實(shí)現(xiàn)不會(huì)妨礙到他人的基本權(quán)利與自由。（二）對(duì)構(gòu)建遷徙自由權(quán)制度的構(gòu)思我國(guó)對(duì)遷徙自由的重新確認(rèn)勢(shì)在必行卻也不可能一蹴

10、而就，但最關(guān)鍵的是要在立法上對(duì)遷徙自由予以保障，這就需要在充分考量我國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上汲取外國(guó)經(jīng)驗(yàn)法則，并結(jié)合上述立法原則，通過(guò)立法、司法和社會(huì)保障使其真正確立下來(lái)。首先是要以憲法修正案的方式明確規(guī)定公民享有遷徙自由權(quán)。憲法作為公民權(quán)利的最終保障，具有維護(hù)公民權(quán)利、控制政府權(quán)力的功能。我國(guó)目前已具備確認(rèn)遷徙自由權(quán)的必要性與可行性，就不應(yīng)當(dāng)使權(quán)利只停留在應(yīng)然層面上，而應(yīng)予以其相關(guān)的法律保障。因此我國(guó)應(yīng)以憲法修正案的方式于憲法第二章中重新加入遷徙自由權(quán)。但是憲法是一種應(yīng)然權(quán)利，其具體實(shí)施還需要有相關(guān)法律的規(guī)范與調(diào)整，這就需要我們?cè)诋?dāng)前戶籍制度改革的大背景下加緊制定一部戶籍法，從而真正使遷徙自由與戶籍改革彼此協(xié)調(diào)。其次，司法上應(yīng)確立司法司法化、完善違憲審查制度來(lái)給予遷徙自由權(quán)以切實(shí)有力的司法保障。我國(guó)目前還沒(méi)有確立違憲審查機(jī)制，為避免遷徙自由權(quán)入憲以后出現(xiàn)類似于1958年戶籍登記條例使1954年憲法被架空的局面，我國(guó)應(yīng)加緊確立司法審查機(jī)制，使遷徙自由權(quán)入憲后具有真正的憲法生命力。最后，是要通過(guò)社會(huì)文化的包容性和提