淺析積分落戶政策的憲法學

1、淺析積分落戶政策的憲法學一、積分落戶下的遷徙自由改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展促使公民遷徙現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，由此引發(fā)了諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等諸多方面的問題，其中最主要的是戶籍制度問題。為解決大規(guī)模遷徙下的戶籍制度問題，勞動人口的輸入大省廣東省于2010年提出了“積分排名入戶”制度，率先在戶籍制度改革上破冰，隨后上海、北京、天津等地也紛紛提出積分落戶制開展戶籍制度改革。2017年南京市發(fā)布南京市積分落戶實施辦法新規(guī)，規(guī)定從2017年2月1日起外地人“積分落戶”的戶籍新政開始在南京正式施行，這也就是說南京市實施已久的購房落戶政策已被積分落戶所替代。積分落戶制與此前在河南、上海等地實行的戶籍制度改革相

2、比，在考慮當?shù)厝丝诔休d力及人口流動規(guī)模的基礎(chǔ)上使得遷入人口的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會福利得到保障，被認為是破解大城市落戶難和推動人口遷徙自由的現(xiàn)實路徑。然而想要充分實現(xiàn)戶籍改革的成功，最重要的是要在法律上明確遷徙自由權(quán)，使這一基本人權(quán)得到充分保障。二、遷徙自由權(quán)概述遷徙自由有廣義、狹義之分，廣義的遷徙自由指一國公民在符合法律規(guī)定的情形下自由離開原居住地到國內(nèi)其他地方或國外旅行或定居以及自由返回原居住地的權(quán)利，狹義的遷徙自由則僅指公民在國籍所屬國領(lǐng)域內(nèi)自由擇業(yè)、定居、履行的權(quán)利。本文研究的主要是狹義上的遷徙自由權(quán)。遷徙自由權(quán)是現(xiàn)代社會公民理應享有的一項基本權(quán)利，國際條約和國外的法律大都以不同的形式

3、對遷徙自由權(quán)進行了規(guī)定，如日本、意大利、德國等國家在其憲法中均明確了公民享有遷徙自由權(quán)，而且聯(lián)合國公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約中也明確確認和保護公民的遷徙自由權(quán)。我國最早在1912年的中華民國臨時約法中首次明確承認遷徙自由權(quán)，但是新中國成立后，受當時工業(yè)發(fā)展規(guī)模小、實力弱而無法全部吸納農(nóng)村剩余勞動力，政府欲通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”實現(xiàn)更多的資本積累，以及當時大量農(nóng)村人口涌入城市帶來的社會問題造成政府財政壓力增大的影響，我國憲法一度取消遷徙自由權(quán)，代之以嚴格限制人口流動的戶籍制度，將公民嚴格區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。隨著市場的開放與經(jīng)濟的發(fā)展，為賦予農(nóng)民以遷徙自由，使其獲得自由發(fā)展的權(quán)

4、利，享有與城鎮(zhèn)居民競爭的可能，我國于2014年開始實施戶籍制度改革，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制，逐步改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度。為推動戶籍制度改革的成功，各地區(qū)相繼探索、推出積分落戶制度，使遷入人口的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會福利得到保障，但是我國法律卻始終沒有對公民應享有的遷徙自由權(quán)予以再次確認。三、我國憲法恢復遷徙自由權(quán)的必要性和可行性（一）我國憲法恢復遷徙自由權(quán)的必要性分析公民遷徙自由權(quán)的恢復對當今市場經(jīng)濟的發(fā)展有重大的意義。第一，對于現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展而言，遷徙自由權(quán)的恢復有利于市場人力資源的合理配置和國民素質(zhì)的提高。人力資源作為首要生產(chǎn)力和最重要的經(jīng)濟資源，是經(jīng)濟效益最大化的重要因素。市場經(jīng)

5、濟的內(nèi)在需求使人們在國內(nèi)各地區(qū)及國外自由擇業(yè)和選擇居住點，因此從憲法高度重新審視遷徙自由權(quán)更有利于保障人權(quán)和適應市場經(jīng)濟的發(fā)展。人口遷徙的過程還進一步促進了文化的交流與傳播，有利于國民素質(zhì)的提高。第二，遷徙自由權(quán)的恢復有利于實現(xiàn)公民平等。隨著戶籍制度改革的推進，遷徙自由權(quán)的重新恢復將更有利于實現(xiàn)公民間的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等基本保障的平等使用，從而真正實現(xiàn)公民平等。第三，恢復遷徙自由權(quán)可以進一步加快我國的城市化進程。遷徙自由帶來的人才大量集中有利于新技術(shù)、新發(fā)明的出現(xiàn)，從而推動城市化的進程。第四，遷徙自由權(quán)的恢復是對基本人權(quán)的保障，同時也是在履行我國的國際義務(wù)。我國于1997年10月簽署的經(jīng)

6、濟、社會和文化權(quán)利國際公約中確立的關(guān)于工作自由權(quán)的條款是基于遷徙自由權(quán)這一權(quán)利的，1998年10月簽署的公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約第12條也明確規(guī)定公民享有遷徙自由權(quán)，我國既然已經(jīng)簽署這兩個國際公約，就應當明確保障公民的遷徙自由權(quán)，與國際公約保持一致。第五，實現(xiàn)遷徙自由是法治國家建設(shè)的應有之意。法治國家追求的目標之一就是人人平等，這就意味著政府不能以自身管理之便利而犧牲公民的基本權(quán)利，公民作為人天然具有自由遷徙以實現(xiàn)個人發(fā)展的屬性，政府不可對此予以絕對的限制。（二）我國憲法恢復遷徙自由的可行性分析隨著我國市場經(jīng)濟的確立，“民工潮”現(xiàn)象下人口大規(guī)模流動的出現(xiàn)，以及我國已簽署了兩個涉及遷徙自由的國

7、際人權(quán)公約，我國遷徙自由權(quán)入憲的時機已經(jīng)成熟。首先，社會主義市場經(jīng)濟的確立、發(fā)展是恢復遷徙自由權(quán)的經(jīng)濟條件。市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟后，政府嚴格限制人口自由流動的政策已失去了存在的基礎(chǔ)。當前社會主義市場經(jīng)濟體制的建立保障了所有勞動力均能平等參與社會競爭，而正是這種市場機制的建立為人口流動和遷徙自由的實現(xiàn)提供了制度基礎(chǔ)。因此我國憲法應順應市場發(fā)展重新確立遷徙自由權(quán)。其次，市場經(jīng)濟下人口的大規(guī)模流動是恢復遷徙自由權(quán)的現(xiàn)實條件?，F(xiàn)今人口大規(guī)模流動形勢下，繼續(xù)嚴格限制人口流動已不切實際，我們應該通過構(gòu)建制度來引導人口流動向有利于社會發(fā)展的方向進行，而且實踐中新科學技術(shù)的發(fā)展、運用帶來的交通和通訊的革新也使

8、人口流動更加頻繁，因此遷徙自由權(quán)入憲迫在眉睫。最后，以人為本的憲法價值觀是恢復遷徙自由的觀念基礎(chǔ)。我國憲法修正案四明確將尊重和保障人權(quán)列入憲法保護范圍，同時我國還頒布了公民合法私有財產(chǎn)權(quán)保護入憲等一系列憲法修正案，充分體現(xiàn)了以人為本的憲法價值觀，因此遷徙自由權(quán)入憲也是憲法以人為本觀念的體現(xiàn)。四、對我國遷徙自由權(quán)實現(xiàn)的思考（一）遷徙自由的實現(xiàn)應遵循的基本原則遷徙自由權(quán)入憲的基本前提是為了保障人權(quán)和適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，因此我國在賦予公民遷徙自由權(quán)的同時應根據(jù)我國國情對遷徙自由的實現(xiàn)進行一定的限制。基于此，我國遷徙自由權(quán)入憲應當遵循下列基本原則：首先是平等原則，即根據(jù)我國憲法第33條關(guān)于

9、中華人民共和國公民在法律面前人人平等的規(guī)定，我國公民在享有遷徙自由權(quán)方面也應不受民族、種族、性別、出身等的限制而不同，每個公民都應在遷徙自由下享有平等的勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療保險等權(quán)利。其次是要堅持自由與秩序兼顧的原則。我們在構(gòu)建遷徙自由權(quán)入憲時始終以實現(xiàn)、保護公民的自由遷徙為目的，但我們對于遷徙自由也要給予必要的限制，要分步實施、逐步開放，做到自由與秩序兼顧。最后是要堅持適當限制原則。對遷徙自由進行適當?shù)南拗朴欣趯仓刃蚝凸怖娴木S護，同時還進一步保障了公民個人遷徙自由的實現(xiàn)不會妨礙到他人的基本權(quán)利與自由。（二）對構(gòu)建遷徙自由權(quán)制度的構(gòu)思我國對遷徙自由的重新確認勢在必行卻也不可能一蹴

10、而就，但最關(guān)鍵的是要在立法上對遷徙自由予以保障，這就需要在充分考量我國歷史與現(xiàn)實的基礎(chǔ)上汲取外國經(jīng)驗法則，并結(jié)合上述立法原則，通過立法、司法和社會保障使其真正確立下來。首先是要以憲法修正案的方式明確規(guī)定公民享有遷徙自由權(quán)。憲法作為公民權(quán)利的最終保障，具有維護公民權(quán)利、控制政府權(quán)力的功能。我國目前已具備確認遷徙自由權(quán)的必要性與可行性，就不應當使權(quán)利只停留在應然層面上，而應予以其相關(guān)的法律保障。因此我國應以憲法修正案的方式于憲法第二章中重新加入遷徙自由權(quán)。但是憲法是一種應然權(quán)利，其具體實施還需要有相關(guān)法律的規(guī)范與調(diào)整，這就需要我們在當前戶籍制度改革的大背景下加緊制定一部戶籍法，從而真正使遷徙自由與戶籍改革彼此協(xié)調(diào)。其次，司法上應確立司法司法化、完善違憲審查制度來給予遷徙自由權(quán)以切實有力的司法保障。我國目前還沒有確立違憲審查機制，為避免遷徙自由權(quán)入憲以后出現(xiàn)類似于1958年戶籍登記條例使1954年憲法被架空的局面，我國應加緊確立司法審查機制，使遷徙自由權(quán)入憲后具有真正的憲法生命力。最后，是要通過社會文化的包容性和提