試論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的行政管理體制改革

1、試論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的行政管理體制改革         摘要重慶市自直轄以來(lái)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在探索行政管理結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)行等方面率先行動(dòng)、敢于創(chuàng)新，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但理性地看，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求相比，當(dāng)前的行政管理體制仍存在較大差距，為此，應(yīng)進(jìn)一步深化改革，具體包括：優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，降低行政成本；轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境；完善運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵詞重慶，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，行政管理體制，政府結(jié)構(gòu)，政府職能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革和發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，使命光榮，責(zé)任重大。而行政管理體制改革是深化改革和擴(kuò)大

2、開(kāi)放的關(guān)鍵，是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重要內(nèi)容和主要?jiǎng)恿Α?997年，重慶直轄市的設(shè)立就內(nèi)含著中央在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題上的先期預(yù)設(shè)性和對(duì)重慶直轄后的殷切期望。直轄以來(lái)，重慶市在探索行政管理結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)行等方面率先行動(dòng)、敢于創(chuàng)新、大膽試驗(yàn)，積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，成效明顯。但是，毋庸諱言，重慶市的行政管理體制仍存在一定的問(wèn)題，嚴(yán)重制約著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，直接影響著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程和水平，為此，需要繼續(xù)深化行政管理體制改革，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供優(yōu)良的行政環(huán)境。一、進(jìn)一步優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，降低行政成本直轄以后，重慶市先后進(jìn)行了兩次大的行政體制調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了市對(duì)40個(gè)區(qū)縣的直接管理，形成了“市區(qū)縣鄉(xiāng)

3、鎮(zhèn)”三級(jí)和“市區(qū)”兩級(jí)直轄市行政管理體制架構(gòu)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了體制基礎(chǔ)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，重慶市先后實(shí)施了四次市級(jí)機(jī)構(gòu)改革，兩次區(qū)縣機(jī)構(gòu)改革和兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。為了進(jìn)一步優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，重慶市較早探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制。早在2000年，重慶市委、市政府整合全市城鄉(xiāng)公共客貨運(yùn)輸管理和公路、水路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理職能，組建重慶交通委員會(huì)。2005年，組建重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)，形成了“大交通”行政管理格局。隨后，先后設(shè)立了“大執(zhí)法”、“大文化”、“大水務(wù)”、“大開(kāi)發(fā)區(qū)”和“大農(nóng)業(yè)”等市級(jí)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)幾年的不懈改革，重慶市在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位方面有了較大的變化，但仍然存在著部門(mén)

4、之間職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、關(guān)系不順等問(wèn)題，特別是在涉及部門(mén)之間的利益分配上，一些整體利益被人為分割成許多相對(duì)獨(dú)立而又較為分散的局部利益，致使一些部門(mén)不可避免地產(chǎn)生過(guò)分追求自身利益的現(xiàn)象。大部制改革過(guò)程中，由于存在權(quán)力整合難、人員分流難、機(jī)制磨合難和運(yùn)行監(jiān)督難的“四道難題”，使得被多方寄予厚望的大部制改革難以在解決政府組織結(jié)構(gòu)科學(xué)性戰(zhàn)役中畢其功于一役。如果這些“難題”不被攻破，那么以往的政府部門(mén)與部門(mén)之間的職能交叉重疊、互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象在大部制下將不可避免地演變成大部門(mén)內(nèi)設(shè)處室之間的職能交叉重疊、互相推諉責(zé)任。這些問(wèn)題對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有一定阻礙，因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置還有待于進(jìn)一步優(yōu)化。第一，在橫向部門(mén)方

5、面，應(yīng)根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，按照部門(mén)編制管理?xiàng)l例對(duì)部門(mén)進(jìn)行撤并，對(duì)職能進(jìn)行整合，消除現(xiàn)行管理體制中存在的同一職能城鄉(xiāng)分屬不同部門(mén)的情況。一是堅(jiān)定推進(jìn)大部制改革。要澄清一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，如：大部必然比以前的部門(mén)“大”、把大部制改革等同于機(jī)構(gòu)重組、大部制改革應(yīng)一步到位、部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)整齊劃一和地方應(yīng)與上級(jí)完全對(duì)接等。要以全局的觀念，從戰(zhàn)略的高度，用宏觀的視野，統(tǒng)籌兼顧各方，劃分、歸并和整合部門(mén)或機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有職能，明確劃分部門(mén)和機(jī)構(gòu)的權(quán)限；要建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，厘清部門(mén)內(nèi)部的職責(zé)。改革既要大刀闊斧，又要心細(xì)如絲，做到平穩(wěn)過(guò)渡，無(wú)縫銜接。二是進(jìn)一步減少專(zhuān)業(yè)性經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，有些綜合管理職能可按照大

6、范疇進(jìn)行整合；有些主要是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能的，可考慮改制為企業(yè)；有些主要是社會(huì)服務(wù)功能的，可考慮強(qiáng)化其社會(huì)服務(wù)、中介職能。第二，在縱向?qū)蛹?jí)方面，黨的十一五規(guī)劃建議和十二五規(guī)劃建議中都明確提出減少縱向行政層級(jí)方面的要求。重慶自直轄以來(lái)，建立了“市區(qū)縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級(jí)和“市區(qū)”兩級(jí)直轄市行政管理體制架構(gòu)，行政成本在西部乃至在全國(guó)都是最低的，但仍有改革優(yōu)化的發(fā)展空間。為此，要以鞏固最低行政成本體制優(yōu)勢(shì)為目標(biāo)，漸行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改區(qū)縣的派出機(jī)構(gòu)，到2020年基本實(shí)現(xiàn)兩級(jí)(市區(qū)縣)政府、三級(jí)(市區(qū)縣街道辦區(qū)公所)管理、四級(jí)(市區(qū)縣街道辦/區(qū)公所社區(qū))網(wǎng)絡(luò)，節(jié)約行政成本，將更多的財(cái)政收入投入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中去。二、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變

7、政府職能，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境重慶市在改革中，在行政體制外部，著力推進(jìn)政企、政資、政事、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)；在行政體制內(nèi)部，市進(jìn)一步下放權(quán)力給區(qū)縣，區(qū)縣相應(yīng)地進(jìn)一步下放權(quán)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。直轄之初，重慶市就確立了“抓住一頭、放開(kāi)一片”的工作思路，即一方面抓好城市一塊的發(fā)展，以增強(qiáng)城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)力，另一方面放手加快區(qū)縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)壯大縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)擴(kuò)散和延伸城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為此，重慶市先后推出了一系列有利于區(qū)縣發(fā)展的改革措施，積極探索服務(wù)型政府建設(shè)。2003年1月，重慶市提出建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)，同年8月，出臺(tái)了重慶市人民政府關(guān)于建設(shè)公共服務(wù)型政府的工作意見(jiàn)，提出“一年重點(diǎn)突破，三年基本到位，五年完

8、善規(guī)范”的時(shí)間表和目標(biāo)任務(wù)。2007年以來(lái)，被批準(zhǔn)為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市進(jìn)一步提出把建設(shè)服務(wù)型政府作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的制度保障，使其內(nèi)涵進(jìn)一步深化，外延進(jìn)一步拓展，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的政務(wù)環(huán)境。但是，到目前，重慶市政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?。雖然政府職能轉(zhuǎn)變已提多年，建設(shè)服務(wù)型政府也有七年之余，但只要稍加注意就可發(fā)現(xiàn)，與全國(guó)很多地方一樣，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具體事務(wù)的日常管理比較多、比較微觀，在履行職能中還不同程度地存在著“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象。上下級(jí)政府之間、不同部門(mén)之間存在事權(quán)不清、責(zé)任不明和關(guān)系不順等問(wèn)題。特別是在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面，尚未有效整合上下級(jí)政府及其職

9、能部門(mén)的力量，導(dǎo)致“上面管得了的卻看不見(jiàn)，下面看得見(jiàn)的但管不了”。在開(kāi)展服務(wù)型政府建設(shè)方面也顯得比較急躁和冒進(jìn)，比如提出只花三年至五年時(shí)間服務(wù)型政府建設(shè)就要實(shí)現(xiàn)“基本到位，完善規(guī)范”，顯然是對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，過(guò)于樂(lè)觀。行政管理學(xué)原理告訴我們，在行政管理體制中，結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)行是有機(jī)結(jié)合的重要組成要素。三者中，功能(即政府職能)是邏輯起點(diǎn)，決定結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，最終體現(xiàn)為效能。政府職能是行政管理的基本問(wèn)題，是政府一切活動(dòng)的邏輯與現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。政府權(quán)力來(lái)自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來(lái)的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。厘清

10、與界定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)語(yǔ)境下的政府職能，就是要把農(nóng)          村和城市作為有機(jī)整體來(lái)統(tǒng)籌考慮職能配置，同時(shí)理清政府橫向部門(mén)之間與縱向?qū)蛹?jí)之間的權(quán)責(zé)邊界，突破部門(mén)利益與區(qū)域利益格局，構(gòu)建“權(quán)力明晰化、職責(zé)無(wú)縫化、管理一體化”政府職責(zé)體系。具體來(lái)說(shuō)，就是要著力扭轉(zhuǎn)以往政府職能配置中的“城市偏向”，加速改變以行業(yè)、產(chǎn)業(yè)管理為基礎(chǔ)的職能配置模式，把農(nóng)村和城市作為有機(jī)整體統(tǒng)籌考慮，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、交通、能源、就業(yè)、社保、公共衛(wèi)生等方面應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化。一要加大對(duì)各級(jí)政府部門(mén)的職能整合。凡是涉及兩個(gè)以上部門(mén)職責(zé)相同或相近的，按照

11、城鄉(xiāng)一體化的要求，都可以采取部門(mén)合并或委托授權(quán)的方式，集中到一個(gè)部門(mén)，確保一件事由一個(gè)部門(mén)進(jìn)行管理。確需跨部門(mén)的事項(xiàng)，要明確牽頭部門(mén)，分清主次責(zé)任。二要根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，以理順條塊關(guān)系為切入點(diǎn)，科學(xué)界定市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位與職能配置，充分激發(fā)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極性。將決策、規(guī)劃和調(diào)控三大權(quán)限進(jìn)一步上收，將社會(huì)管理和公共服務(wù)兩大職能進(jìn)一步下放。市政府的職能重心可定位為“決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”，主要負(fù)責(zé)制定法規(guī)政策、全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和調(diào)節(jié)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督區(qū)縣，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一規(guī)劃，全市一盤(pán)棋；區(qū)縣政府的職能重心可定位為“執(zhí)行上級(jí)決策”，統(tǒng)攬本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社

12、會(huì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層政權(quán)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)三農(nóng)的服務(wù)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移、維權(quán)、回引創(chuàng)業(yè)等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重心可定位為“執(zhí)行落實(shí)政策、社會(huì)綜合治理、提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”，主要負(fù)責(zé)推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民穩(wěn)步增收，及時(shí)解決關(guān)系農(nóng)民切身利益的問(wèn)題，維護(hù)基層穩(wěn)定。三、進(jìn)一步完善運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)從全國(guó)范圍來(lái)講，重慶市較早探索決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，這突出地表現(xiàn)為推行政務(wù)公開(kāi)。1997年重慶市推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)，以后向區(qū)縣和市級(jí)部門(mén)延伸。2002年底，全市全面推行政務(wù)公開(kāi)，40個(gè)區(qū)縣的行政審批服務(wù)大廳實(shí)行陽(yáng)光操作；2004年推

13、出“創(chuàng)建法治政府四項(xiàng)制度”，即重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法、重慶市政務(wù)信息公開(kāi)暫行辦法、重慶市行政決策聽(tīng)證暫行辦法以及重慶市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件審查登記辦法；2005年，重慶市政府從地方政府運(yùn)行的三大主體職能(政府決策、許可審批、處罰強(qiáng)制)人手，出臺(tái)了重慶市政府重大決策程序規(guī)定、重慶市建設(shè)領(lǐng)域行政審批制度改革試點(diǎn)方案和重慶市人民政府關(guān)于堅(jiān)持以人為本創(chuàng)新和規(guī)范行政執(zhí)法的決定三部政府規(guī)章；2006年，市政府著手制定完善直轄市行政體制“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)方案”，即市級(jí)行政機(jī)關(guān)整合執(zhí)法資源實(shí)施執(zhí)法聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)方案、區(qū)縣行政機(jī)關(guān)完善行政管理培育區(qū)域性中心城市實(shí)施方案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)改革執(zhí)法監(jiān)管強(qiáng)化公共服務(wù)試點(diǎn)方案，

14、2007年全面展開(kāi)實(shí)施。但是，改革后的政府運(yùn)行機(jī)制尚不完善。決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象仍較突出，同一部門(mén)既是決策者，同時(shí)又是執(zhí)行者，決策部門(mén)普遍受到執(zhí)行利益的干擾；短期決策執(zhí)行能力較強(qiáng)，而前瞻性、戰(zhàn)略性的重大決策規(guī)劃能力較弱；監(jiān)督機(jī)關(guān)地位不獨(dú)立，監(jiān)督流于形式；行政問(wèn)責(zé)中缺乏異體問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)客體模糊且范圍較狹窄，問(wèn)責(zé)范圍及內(nèi)容不明確，粗線條的內(nèi)容設(shè)計(jì)使得一些規(guī)定在實(shí)際操作中難以把握，問(wèn)責(zé)程序中的一些具體環(huán)節(jié)銜接不夠科學(xué)，責(zé)任認(rèn)定中存在一定的隨意性，問(wèn)責(zé)結(jié)果難以令相關(guān)人員或民眾心悅誠(chéng)服，責(zé)任處理方式缺乏層次感，處理方式與問(wèn)責(zé)內(nèi)容聯(lián)系不緊密，這些問(wèn)題導(dǎo)致“問(wèn)責(zé)秀”、“假問(wèn)責(zé)”時(shí)有發(fā)生，造成了

15、一定的負(fù)面影響。如果說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的重要基礎(chǔ)，那么，政府的調(diào)控能力則是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的重要保障。換句話說(shuō)，政府應(yīng)該在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中發(fā)揮重要作用。這并不是要用政府代替市場(chǎng)，而是要發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系和建立相關(guān)制度方面的作用。為了更好地履行這些職責(zé)，政府需要不斷完善運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)。其中，最為關(guān)鍵的是構(gòu)建政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)并實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”分立?！叭龣?quán)”分立要求將政府的職能分為決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能，將履行這三種職能的政府部門(mén)分為決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)，也就是說(shuō)要實(shí)現(xiàn)職能分開(kāi)，部門(mén)分立。決策部門(mén)只有決策權(quán)而沒(méi)有執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行部門(mén)只有執(zhí)行權(quán)沒(méi)有決策權(quán)，監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門(mén)直屬市長(zhǎng)管轄。制定決策時(shí)要在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，由宏觀管理部門(mén)擬訂方案，好中選優(yōu)，科學(xué)決策；決策實(shí)施中則由具體管理部門(mén)行使執(zhí)行權(quán)，快速有力，講求效率；決策實(shí)施的效果則由行政監(jiān)察和審計(jì)部門(mén)評(píng)估，實(shí)施監(jiān)督權(quán)。三個(gè)系統(tǒng)的權(quán)力要配置合理，嚴(yán)格劃分不同權(quán)力的使用邊界，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力使用的規(guī)范和限制，形成行政內(nèi)部的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前，重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展語(yǔ)境下的行政管理體制改革已經(jīng)步入深水區(qū)，加之行政管理體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，難度極大，需要在今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期里不斷探索與持久推進(jìn)。只要我們緊緊圍繞深化行政管理體