精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實施的政策和實踐困境_唐麗霞

1、Vol 305 Nq 5May. 2 0 15總305期第5期2 0 15年5刀貴州社會科學(xué)(hiizhou Social Sciences精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實施的政策和實踐困境唐麗霞I羅江月2李小云I（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)北京100193,2.中國西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心四川 成都610064）摘要：我國的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制由縣級歸準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮?、八級酬?zhǔn).這一變化反映出我國扶貧政策臘準(zhǔn)粘 度不斷提髙和肺準(zhǔn)小元不斷卜-沉。從理論上來仟扶貧肺準(zhǔn)精度的增加仃助r提高扶貧資源使用效率但政 策實踐表明扶貧瞄準(zhǔn)制度受到現(xiàn)實和政策的雙亜挑戰(zhàn)，從贊閑農(nóng)戶識別的政策和技術(shù)用境、鄉(xiāng)村治理現(xiàn) 狀、貧因農(nóng)戶思想觀念的變化以及

2、扶貧政策本身的制度缺陷四個方面看，當(dāng)詢m準(zhǔn)扶貧機(jī)制面臨嚴(yán)峻的挑 戰(zhàn)，在實踐中必須考慮到特確瞄準(zhǔn)木身所產(chǎn)住的爼織、技術(shù)、人力資金和政治成木等并乩還要兼顧不同群 體對扶貧政策的態(tài)度和反應(yīng)。在提高扶貧瞄準(zhǔn)精度從而改進(jìn)扶貧效率的匸作中應(yīng)根據(jù)相關(guān)的扶貧侵算和 目標(biāo)采収不同的方法。關(guān)鍵詞：耕準(zhǔn)扶貧；扶貧瞄準(zhǔn)；瞄準(zhǔn)機(jī)制屮圖分類號:C91-0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1002-6924（2015）5-151-156DOI:103713/ki.cssci.2015.05.02471994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House. All ri

3、ghts reserved, ki.nctVol 305 Nq 5May. 2 0 1571994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, ki.nctVol 305 Nq 5May. 2 0 15竹：斤簡介：膚麗發(fā).中兇農(nóng)業(yè)人學(xué)人丈匕發(fā)燼學(xué)院副教授.冊I：.上嬰研究方向：扶貧和國際發(fā)加，羅江丿J,中國曲 部邊強(qiáng)安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心教學(xué)助理博士主要研究方向：扶貧與發(fā)展；李小云中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教 授，博匕主要研究方向：發(fā)展理論、扶貧和國際發(fā)展。一、引言從1986年開始實

4、施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略以來. 中國的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制-直在調(diào)整。1986年國家 以貧困縣為扶貧閘準(zhǔn)口標(biāo)鐵體'為時!'國一共 確定了 592個國家級貧閑縣覆蓋了全國72%以 上的農(nóng)村貧閑人I。無論從政府管理成本還是 貧閑人口的覆蓋率來考慮肖時通過縣域經(jīng)濟(jì)增 長帶動貧因人口脫貧的做法都不失為一種現(xiàn)實 選擇。玄但隨著時間推移，以縣為U標(biāo)的瞄準(zhǔn)機(jī) 制的問題日益突出例如，確定貧困縣時主觀性 因素考慮過多加大了扶貧資金的漏出戢.扶貧資 金被挪用使得扶貧資金貞止用于貧閑人I的H 標(biāo)無汛空現(xiàn)，扶貧資金使用過于分散導(dǎo)致扶貧淡 金的有效瞄準(zhǔn)性較差等。°在2010年，貧困縣只 能覆蓋63%的貧困人口

5、彳這也就總味著若繼 續(xù)以貧閑縣為脯準(zhǔn)單位有近半數(shù)貧閑人I I不能 作為扶貧政策對象政策的棄貞性誤差突出。2001年國家提出“扶貧要到村到戶” 采取 貧困村瞄準(zhǔn)機(jī)制全國一共確定了 1丄8力個貧 因村從縣級瞄準(zhǔn)變?yōu)榇寮壐瑴?zhǔn)的主耍LI的是改 善扶貧投資項口對貧困人口的復(fù)蓋同時減少對 非貧因人口的漏出2貧困村範(fàn)蓋了 83%的貧因 人口。2村級瞄準(zhǔn)能夠在一定程度上提高扶貧脯 準(zhǔn)的粘度，冇調(diào)査表明，在我國三個?。▍^(qū)確定 的乖點村中冇90%都是最貧困的村。但是指 標(biāo)式的貧閑村確定方法在制度上排擠了一些貞. 正的貧閑村進(jìn)入瞄準(zhǔn)范用。血還有研究發(fā)現(xiàn)與 縣級瞄準(zhǔn)相比村級瞄準(zhǔn)的錯誤率更高.2001年 貧困縣的瞄準(zhǔn)錯

6、誤率是25%而貧困村的瞄準(zhǔn)錯 謀率為48%/*即便村級識別是準(zhǔn)確的，也很 保證扶貧資金投向的準(zhǔn)確性。在實施了“整村推 71994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, ki.nct第5期粘冷扶貧機(jī)制實施的政策和實踐閑境155進(jìn)”的貧困村中，扶貧項目對貧困群體的覆蓋率 只有16%.而對中等戶與富裕戶的覆蓋率分別為 51 %和3 3 % 使得我國扶貧資金出現(xiàn)酬準(zhǔn)偏 離。門因此冇研究者認(rèn)為在開發(fā)扶貧和農(nóng)村低 保兩項政策同時實施的tfi'況下農(nóng)村貧閑人口仍 然不能大幅度減少其車

7、要原因便是貧閑人II數(shù) 據(jù)的偏差和瞄準(zhǔn)對象的失謀。不論貧閑縣還是 貧困村的瞄準(zhǔn)都屬于區(qū)域性的瞄準(zhǔn)貧困縣和貧 困村中4/5的人口往往都不是窮人即便瞄準(zhǔn)到 村仍然不能保證扶貧資源準(zhǔn)確到戶。工為了提 高扶貧瞄準(zhǔn)輅度改善扶貧效果.2005年國家開 始對貧閑農(nóng)戶進(jìn)行“建檔立卡”實行農(nóng)戶瞄準(zhǔn)機(jī) 制。2014年，國家提出“椿準(zhǔn)扶貧”工作機(jī)制，再 次強(qiáng)調(diào)建檔立R ”工作，耍求做到劉貧因農(nóng)戶的 精準(zhǔn)識別、幫扶、管理和考核等。至此中國已經(jīng) 建立起了貧閑縣、貧閑村和貧閑戶的三級扶貧瞄 準(zhǔn)機(jī)制。需要指出的是扶貧瞄準(zhǔn)幫度的提高伴隨著 管理成本的上升.村級瞄準(zhǔn)和貧閑戶瞄準(zhǔn)的成本 在不斷增加;并且任何扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制都面臨著信

8、 息失貞、激勵錯誤、方法無效、污名化和社會歧 視、管理成本過高等方1何的挑戰(zhàn)冇時不為的扶 貧瞄準(zhǔn)機(jī)制產(chǎn)生的危害還耍遠(yuǎn)遠(yuǎn)鬲于沒有瞄準(zhǔn) 機(jī)制。本文根據(jù)在寧夏、甘肅、廣西、江西、陜西 等五個省（區(qū)）的實地調(diào)研資料分析和討論了粘 準(zhǔn)扶貧機(jī)制在我國扶貧工作政策和實踐中而臨 的困境。二、稱準(zhǔn)扶貧機(jī)制中貧困農(nóng)戶識別的技術(shù)因境粘準(zhǔn)扶貧機(jī)制的前提是識別貧困農(nóng)戶。實 際上早在2005年國務(wù)院扶貧辦就出臺了關(guān)于 進(jìn)一步加強(qiáng)貧閑人口建檔立卡和扶貧動態(tài)監(jiān)測 工作的通知耍求在全國開始進(jìn)行貧閑戶的識 別和建檔立匸耍根據(jù)當(dāng)時的貧因標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)村貧 因人口識別出來。但曲丁扶貧資源的仃限這一 輪識別出來的貧困人口雖然進(jìn)行了建檔立R但

9、 并沒有在扶貧資源的分配上采取更多克接支持 的政策措施。2009年國務(wù)院扶貧辦和民政部開 展了最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策（簡稱 “兩項制度”）銜接試點工作試點工作的核心Z 一就是通過建檔立卡識別全國的貧閑人口。 2011年新的扶貧開發(fā)綱耍乂明確捉出“建立他 全扶貧對象識別機(jī)制做好建檔立卡工作實行 動態(tài)管理，確保扶貧對象得到冇效扶持?！?014 年貧閑農(nóng)戶的建檔立卡工作成為實施粘準(zhǔn)扶貧 的重要工作機(jī)制。從日詢的政策規(guī)定來看識別貧閑農(nóng)戶主要 采取的是“程序識別法”具體步驟包括農(nóng)戶自主 屮報、村比氏主評議、地方扶貧部門入戶調(diào)査、多 部門共同審核以及貧因農(nóng)戶張榜公示等五個程 序。調(diào)研發(fā)現(xiàn)貧閑農(nóng)戶的

10、識別主耍是在鄉(xiāng)氛兩 個層面所面臨的技術(shù)閑境主要包括：逐級指標(biāo) 分配法導(dǎo)致部分貧閑農(nóng)戶被排斥、非貧閑標(biāo)準(zhǔn)的 來納導(dǎo)致識別粘度F降以及識別標(biāo)準(zhǔn)附近的臨 界農(nóng)戶難以確認(rèn)等。（一）貧因農(nóng)戶的逐級指標(biāo)分配法導(dǎo)致部分 貧困農(nóng)戶被排斥貧閑農(nóng)戶數(shù)戢和規(guī)模是地方獲得扶貧資源 多寡的重要依據(jù)為了防止地方相關(guān)部門為了爭 取資源而多報、虛報貧閑人口數(shù)的現(xiàn)象多地 在識別貧困農(nóng)戶時都采用了口上而下、逐級分配 指標(biāo)的方法1:1 :山省里根據(jù)貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)將貧困 人口折標(biāo)總量分解到縣并個省（區(qū)）任確定本省 （區(qū)）和各個縣總的貧閑人口規(guī)模時菇本上都采 用了貧閑線的方法如寧夏用人均純收入1650 尤作為貧閑標(biāo)準(zhǔn)測出農(nóng)村總體貧閑發(fā)生

11、率為 30%：陜西省則用1600元的貧困標(biāo)褓測出農(nóng)村 總體貧困發(fā)生率為20. 2%。根據(jù)收入貧因線和 總體的貧困發(fā)生率乞?。▍^(qū)）能夠測定出縣的 貧困人口總鼠«縣再將指標(biāo)分解到備鄉(xiāng)氛由 鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配至行政村，最后再由行政村逐級向上申 報貧閑人口名單相關(guān)部門進(jìn)行審核。IN務(wù)院扶貧辦在2014年2丿發(fā)布的&扶貧開發(fā)建檔龍I】工作方案）中捉出了貧【材人I規(guī)模分解的今考辦法。從程序和政策實踐來看，村干部是識別貧困 戶的關(guān)鍵人物止如名省扶貧F部所說：“我們 在識別貧困戶時主耍還是依托村委會靠我們和 縣里根本就跑不過來?！备鞯卮甯刹吭谧R別貧困 農(nóng)戶時采取的程序和方法主要有以下幾利5 1）行 政

12、村將指標(biāo)分配到齊個村民小組由小組長確定 本組的貧閑戶名單；2）行政村將指標(biāo)分給村民小 組，小組根據(jù)村莊姓氏悄況將指標(biāo)分到各個家 族山家族來推選貧因戶；3）在農(nóng)八比較少的村 莊村干部或村民代農(nóng)直接給農(nóng)戶排序確定。通 過程序法來識別貧因農(nóng)八會&致識別出來的貧 困戶無法在經(jīng)濟(jì)困難程度方面進(jìn)行比較。因為 村組對“條件好壞”的理解不同貧困戶之間沒 有橫向可比性。此外這種方法也可能導(dǎo)致一些 貧閑戶I犬I為缺乏指標(biāo)而“漏出”。（二）非貧困標(biāo)準(zhǔn)的采納導(dǎo)致識別粘度下降在貧困脯準(zhǔn)的政策實踐屮.收入貧困線往往 只在測定縣域內(nèi)貧困人口規(guī)模時使用而在識別 貧閑人口時各地并未嚴(yán)格采用這一標(biāo)準(zhǔn)這主 耍是因為收入的測

13、定成本非常髙。實際上各地 識別貧困戶主耍是由村組干部對本村/組農(nóng)戶家 庭情況的總體把握來決定。了更名村干部介 紹道：“一看房、二看梁、三看勞力強(qiáng)不強(qiáng)、四看 家里冇沒冇讀書郎'我們通過這兒個標(biāo)準(zhǔn)來看 r I然村組里哪些人不行然后再進(jìn)行組與組之間 的比較要是這個組的貧閑戶比那個組的貧閑戶 還耍窮我們再把條件好一些的貧困戶去掉讓 人家都心服口服“。與之類似一些地方還形成 了貧困戶識別的基本標(biāo)準(zhǔn)主耍為：i）家庭沒冇 壯勞動力；2）有殘疾或患重病的家庭成員；3）家 庭成員文化程度低沒有外出打工的人；4 ）有兩 個或以上的孩子在上學(xué)?？傮w而言勞動力質(zhì)量 和家庭負(fù)擔(dān)成為貧因八識別/關(guān)鍵的指標(biāo)。此 外

14、還有一些其他的因索會彩響貧因戶的識別 主要包括：1）需要獲得農(nóng)戶支持的政策性鼓勵. 如一些鄉(xiāng)村為了搞好計劃生育工作鼓勵農(nóng)戶進(jìn) 行節(jié)育通常會給“少生快富''農(nóng)戶一個貧閑戶的 指標(biāo)；2）需&獲得農(nóng)P支持村集體的活動如有 些地區(qū)因為村集體修建公路、水庫等公共基礎(chǔ)設(shè) 施需翌占用一些農(nóng)戶的土地.為了獲得更多的 配合鄉(xiāng)村干部也會給這些農(nóng)戶一個貧閑戶的指 標(biāo)；還有一些地方會優(yōu)先考慮支持村委會工作 的農(nóng)戶如通知開會積極參加、積極主動的繳納 新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險等費川的農(nóng) 戶；3） 些扶貧政策對扶持對彖冇特殊耍求如 產(chǎn)業(yè)扶貧項I規(guī)定了只能支持發(fā)展養(yǎng)?；蝠B(yǎng)羊 戶；有些扶貧政策需要

15、農(nóng)戶起到帶頭示范作用. 將選擇發(fā)展能力比較強(qiáng)的農(nóng)戶作為貧閑戶扶持。 除此之外，一些地區(qū)還采用了道徳標(biāo)準(zhǔn)比如陜 西省某縣在貧因門的評議過程中.將因懶怡、沾 染不良嗜好致貧的人群排除在貧困人口范圉外. 貝體包括：好逸惡勞造成土地荒蕪的、打牌賭博 的、子女條件較好但不盡給養(yǎng)義務(wù)的、不誠實守 倍、刻意瞞報相關(guān)數(shù)據(jù)的家庭。采用這些非貧因 標(biāo)準(zhǔn)契介當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的實際但不可避免地帶 來了識別粘度的下降。（三）識別標(biāo)準(zhǔn)附近的“臨界農(nóng)戶”難以確認(rèn)雖然貧閑戶識別標(biāo)準(zhǔn)和原則I分明晰并且 有可操作的識別方法和程序，但是“臨界戶”問題 仍然難以避免。調(diào)研發(fā)現(xiàn)最窮因的人口 I分容 易識別出來難以界定的是一般貧困人口 即貧

16、 閑標(biāo)粧附近的臨界人口。即使嚴(yán)格按照收入標(biāo) 準(zhǔn)來識別貧閑農(nóng)戶臨界人群也很難界定。一些 地方雖然沒有采用收入指標(biāo)但是在対農(nóng)戶綜合 悄況進(jìn)行“倒排隊”時也經(jīng)常血臨農(nóng)戶總體水平 相差不大時的取舍困難-些地方只好采取“輪 流坐莊”或者平均分配扶貧資金的做法來應(yīng)對這 些沖突和矛盾。三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀給粘準(zhǔn)扶貧實施帶*的困難外出務(wù)工、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村日益 空心化已成為中國轉(zhuǎn)空時期一個難以逆轉(zhuǎn)的趨 勢。鄉(xiāng)村的空心化和鄉(xiāng)村治理粘英的流失對箱 準(zhǔn)扶貧的實施帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（一）村莊空心化趨勢讓貧困戶識別的社區(qū) 監(jiān)替機(jī)制難以實施在過去I年我國在貧閑農(nóng)戶的識別方面已 基本形成參與式的工作機(jī)制。從H前備地識別 貧

17、閑戶的做法來看，這種方法仍發(fā)揮著重耍的作 用。各地在開展貧困農(nóng)戶建檔立2工作時都明 確耍求進(jìn)行張榜公示。隨著農(nóng)村勞動力大量外出和市場經(jīng)濟(jì)觀念 的影響通過村民代表會議來識別貧閑農(nóng)戶的方 法受到挑戰(zhàn)。一些基層干部表示現(xiàn)在村民代表 會議和村民大會難以召開即便是通過民主程序 來識別貧因戶和分配扶貧資源也很難落實這 對扶貧到戶資源的分配的公平和公止帶來嚴(yán)峻 的考驗。此外大部分青壯年勞動力都已外出務(wù) 工這一方面導(dǎo)致了務(wù)種討論和監(jiān)督會議的參會 代表缺乏廣泛性和代表性；另一方面也&致了參 與討論的代表和村兩委Z間權(quán)利的不平衡村兩 委和留在村莊的粘英群休的力雖過強(qiáng)，村氓監(jiān)督 成為虛設(shè)，這為扶貧資源的鄉(xiāng)村

18、粘英捕獲和資源 分配的不合理埋下了伏筆。一些貧閑農(nóng)戶因為 長年在外地務(wù)工無法及時獲悉信息，也難以參 與貧困農(nóng)戶建檔立R必需經(jīng)過的川諸、選議與審 核程序。另外鄉(xiāng)村勞動力的外出還適成了很多 到戶的發(fā)展項ri無法落實。調(diào)研發(fā)現(xiàn)任很多村 莊雖然已經(jīng)給貧閑農(nóng)戶提供了到戶養(yǎng)殖的扶持. 但并沒有足夠的勞動力來進(jìn)行養(yǎng)殖造成到戶項 目難以落實。（二）村干部隊伍老化和農(nóng)村社會工作復(fù)雜 化之間的矛用突出從目前的政策實踐來看鄉(xiāng)村兩級是很多到 戶項h實施的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村干部和工作人員不僅 承擔(dān)著識別貧困戶、監(jiān)督扶貧資金使用的工作. 更多時帳還嬰面臨非常復(fù)雜的農(nóng)村社會和 備種突發(fā)事件這對鄉(xiāng)村工作人員的素質(zhì)提出了 非常髙的要求

19、。但現(xiàn)實中鄉(xiāng)値作為中國最茲層 的政府組織職務(wù)升遷成為絕大部分工作人員的 匸作動力能力稍好者有可能被調(diào)往縣城。在貧 因村由于集體經(jīng)濟(jì)娠本是空殼村干部可支配 的資源兒乎沒有村干部工資收入I分有限住 至不及外出務(wù)工收入并Ji隨著一系列惠民政策 的實施村兩委在禮會管理落實到農(nóng)戶這一層次 所承擔(dān)的任務(wù)越來越多如收繳備種保險的費 用、計劃生育育齡婦女的定期檢査、各種轉(zhuǎn)移支 付資金的發(fā)放、為農(nóng)戶開具各種證明、上報本村 的困難和需求以及爭取項110在鄉(xiāng)村調(diào)研的 時候不少村干部表示：“我們貧困村的村干部是 三多一少：跑的路多挨的罵多做的事多拿的 錢少”。這導(dǎo)致鄉(xiāng)村很多年輕梢英的流失大部 分貧困村的村干部年齡都較

20、大。面對耍求越來 越嚴(yán)格的到門扶貧工作鄉(xiāng)村治理能力的總體不 足是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。卩q、貧閑農(nóng)戶的思想觀念對粘確扶貧實施的彩響一些研究發(fā)現(xiàn)，無論采川什么方法貧因脯 準(zhǔn)通常難免在社會文化層面帶來兩種不良結(jié)果: 一是貧困群體的污名化導(dǎo)致貧困人口門動放棄 接收扶貧資源的機(jī)會；一是對扶貧對象的負(fù)向激 勵導(dǎo)致更多的人來爭奪有限的扶貧資源抑制 貧因人口口主脫貧的枳極性增加對外部資源的 依賴性山凋研中，不少基層干部表示，2005年 建檔立R剛開始實施由于并沒冇到戶扶持資金 的配套農(nóng)戶對于貧閑農(nóng)戶識別并無太多異議. 然而新一輪的建檔立K伴隨著各項扶貧資源的 分配貧困農(nóng)戶的識別在很多村變得非常敏感, 一些在過去“

21、輸血式”扶貧階段比較普遍的“等靠 耍”和平均分配的思想開始出現(xiàn)影響了軸準(zhǔn)扶 貧機(jī)制的實施。從各地政策實施悄況來看有的省明確規(guī)定 年度安排到村的整村推進(jìn)項日資金中，扶持到戶 或帶動到戶的項日資金比例不低于20% 并視情 況逐年捉A到戶項口資金比例；冇的省按照平均 每戶2000元來向建檔立R貧閑戶提供資金的扶 持。這些措施對于許多農(nóng)戶來說都是非常有吸 引力的。此外貧困農(nóng)戶還可享受其他福利，如 貧困農(nóng)八的危房改造補(bǔ)貼要高于其它普通農(nóng)戶 貧困農(nóng)戶的了女上大學(xué)可以ip請?zhí)乩аa(bǔ)助家庭 成員可以免交新型農(nóng)村介作醫(yī)療等費用。貧閑 農(nóng)戶的“標(biāo)簽”成為顯性的福利資源從而在一定 程度上引發(fā)了競爭造成了貧閑群體的分化

22、打 破了原有的社會結(jié)構(gòu)，一些村莊也出現(xiàn)了因為爭 戴貧因戶帽子的社區(qū)沖突。在很多貧困村由于農(nóng)戶間經(jīng)濟(jì)差距不明 顯村民要求平均分配資源的現(xiàn)象比較聲遍。然 而根據(jù)扶貧資金使用的相關(guān)規(guī)定扶貧資源只 能投向被認(rèn)定的貧閑農(nóng)戸。在一些地區(qū)扶貧資 源分配極易產(chǎn)生不満和沖突。不少扶貧系統(tǒng)干 部表示到戶政策容易引起矛炳:一是農(nóng)戶之間 的矛盾農(nóng)戶為了爭奪名額而產(chǎn)生矛ffh二是農(nóng) 戶與干部之間的矛盾“一些得不到政策扶持的 農(nóng)戶總是認(rèn)為我們干部貪污受賄認(rèn)為我們干部 偏向口己的親戚朋友，其實農(nóng)戶的貧困程度都差 不多你把名額給這一個另一個就有恿見。搞 不好會出現(xiàn)一些突發(fā)事件我們工作不好做?！痹谌霊粽咴絹碓蕉鄷r，政府的帀心

23、不斷下 沉貧閑農(nóng)戶對政策扶持的期冀也越來越大，（ 我救助的主動性有所減小。在部分農(nóng)戶看來，政 府有責(zé)任為他們解決生活中出現(xiàn)的切問題。 若沒冇好的機(jī)制來刺激農(nóng)戶的門我發(fā)展積極性. 到戶政策越多扶貧成本可能會越髙。五、扶貧政策本身的制度缺陷廿致梢準(zhǔn)扶貧機(jī)制難以實施粘準(zhǔn)扶貧需耍冇打之配套的績效不核、資金 使用和信息管理制度來作保障。然而對扶貧工 作短期效益的過崗期待對專項扶貧資金投入的 嚴(yán)苛要求都有可能增加瞄準(zhǔn)的偏離而扶貧信息 動態(tài)管理乂血臨著現(xiàn)實需求與高昂成本的才圧。 這些制度缺陷為粘準(zhǔn)扶貧機(jī)制的實施帶來了 挑戰(zhàn)。（一）當(dāng)前的政績考核體系容易導(dǎo)致扶貧資 源瞄準(zhǔn)偏離短期內(nèi)出效益”的政績訴求在一定程度

24、上 會導(dǎo)致扶貧IliVi準(zhǔn)的偏離。各級政府都熱衷于打 造扶貧工作示范點示范點不僅是對扶貧樣板工 作的展示更是展示地方領(lǐng)導(dǎo)政績的平臺。將有 限的扶貧淡源集中到示范點內(nèi)地方既可以輸出 扶貧經(jīng)驗，也増加了領(lǐng)導(dǎo)的政治資本。在許多地 區(qū)，為了讓有限的扶貧資源起到立竿見影的效 果，“經(jīng)濟(jì)條件相對佼好、發(fā)展能力較強(qiáng)”往往足 成為示范村和示范戶的前提。與一般村/戶相 比示范村/戶能夠得到更多的扶貧資源。在一 些省份其落差其至達(dá)到兒百萬元。在到戶項目中害怕項目失敗的心理也促使 很多地方村干部將條件稍好的農(nóng)戶作為扶貧對 象如某地的大棚蔬菜種植項I 村委會任確定 貧閑戶名單時考慮的是每個農(nóng)戶的土地環(huán)境、 灌溉方便程

25、度、運輸成本、種植經(jīng)驗和投資能力 等因索基本上沒有考慮其是否為貧困農(nóng)戶其 重要原因就是“村里的蔬菜大棚種植剛起步大 家都希望可以快一點見到成效沒冇人愿S承擔(dān) 失敗的風(fēng)險”。在菇層干部考核中維穩(wěn)是一個非常眾要的 指標(biāo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)維穩(wěn)已經(jīng)成為貧閑戶識別的一 人衡雖因索。很多扶貧系統(tǒng)官員農(nóng)示只耍老百 姓認(rèn)可不上訪、不鬧事即便貧困戶識別過程中 冇一些問題都是可以接受的。在這種請況下就 極有可能會出現(xiàn)“會鬧的孩子有奶吃”的借況調(diào) 研發(fā)現(xiàn)很多村莊不得不把一些貧閑戶指標(biāo)給一 些經(jīng)常到縣、鄉(xiāng)政府“跑”的非貧困農(nóng)戶。（二）規(guī)定用途的專項扶貧政策和農(nóng)戶需求 之間的差異粘準(zhǔn)扶貧到戶項目原則上應(yīng)與農(nóng)戶發(fā)展意 愿保持一致

26、，但這在政策實踐中難以實現(xiàn)。為了 防止扶貧資源被挪用、濫用各地對于到戶扶貧 資金的使用都有非常明確的規(guī)定并在很大程度 上采取實物形式來發(fā)放扶貧資源.這在一定程 度上可以避免農(nóng)戶將資金挪作他用但卻忽略了 農(nóng)戶門身的發(fā)展能力和發(fā)展需求以及市場等多 方|僑風(fēng)險因索對農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的彩響。一方面 并不是每個村莊的需求都能紂到很好的照顧。 一些縣為了發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)忽視了縣域內(nèi)部村莊 之間的差異。另一方面因戶而異的扶貧項口設(shè) 計貝冇較鳥的復(fù)雜性給相關(guān)工作人員帶來了挑 戰(zhàn)。“我們都是按照一個村統(tǒng)一做一個項H來批 的閔為這樣簡單、好操作；否則這么多的村，三 戶人搞這個兩戶人搞那個，我們的工作就不好 開展了”。此外

27、，一些扶貧項目提供的扶持資金和實施 成本之間差距太大也在一定程度產(chǎn)生了 口動排 擠窮人受益的機(jī)制或者導(dǎo)致貧困農(nóng)戶債務(wù)負(fù)払！ 加巫。以危房改造項日為例據(jù)某扶貧部門的工 作人員計算，如采嚴(yán)格按照危方改適的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí) 行建房費用約為1000元/平方米一個40-60 平方米的住房建造費用就會達(dá)到4-6萬元但 實際上除修建主房以外農(nóng)戶還會做菲本的裝 修并壘砌陽墻總投入還會更為。一些貧困戶因 此放棄了受益機(jī)會；另一些農(nóng)戶則因此返貧據(jù) 粗略估算寧史某縣60%以上的農(nóng)戶都I人危房改 造而欠債。（三）建檔立卡工作的周期性和農(nóng)戶貧閑動 態(tài)性的矛屑從各地的政策實踐來看，建檔立匸認(rèn)定的貧 困人I將任三年內(nèi)持續(xù)擁仃這一身

28、份，享受專項 扶貧資金的扶持。但在三年內(nèi)農(nóng)村貧閑人口的 結(jié)構(gòu)會發(fā)生很大的變化據(jù)寧夏一名鄉(xiāng)干部估 計每年脫貧戶約占所有貧閑戶的10%。但是. 由于沒有識別匸作安排一些新出現(xiàn)的貧困農(nóng)戶 又無法進(jìn)入貧因戶名單難以紂到扶持。貧困識 別動態(tài)性不足的問題增加了農(nóng)村禮會發(fā)生矛心 的可能性給鄉(xiāng)村干部帶來一定壓力.為了解決 動態(tài)性不足的問題國務(wù)院扶貧辦于2014年5 月印發(fā)建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實施方案沢要求 每年更新建檔立K信息但曲此增加的壓力又是 基層扶貧部門難以承受的。這種壓力一方面來源于識別成本的髙昂。 調(diào)研發(fā)現(xiàn)在宇復(fù)某鄉(xiāng)識別一個貧閑戶的平均 成本約為30尤.ifij鄉(xiāng)級只獲得8000元的工作經(jīng) 費，4名

29、鄉(xiāng)干部和各村干部耗費一個丿才將這項 工作完成"在廣西，為了進(jìn)行扶貧建檔立匸工 作各縣市派出宣傳人員9萬人次印發(fā)備種宣 傳材料305萬份各級培訓(xùn)人員27萬人次；f治 區(qū)本級投入了 2200多萬元各市縣投入了 1300 多萬元全區(qū)共投入人力16萬人次，從2012年2 月一8月一共進(jìn)行了半年時間。由此可見以年 為周期的貧閑動態(tài)識別將面臨高昂成木。另一方面這種壓力還來白扶貧資源的有限 性。調(diào)查得知已建檔立R的貧閑戶不能很快獲 得扶貧資金的扶持。以廣西為例到2012年建 檔立匸農(nóng)戶獲紂扶貧資金扶持的只有15. 32% 一些縣英至還不到1%。山于I治區(qū)毎年的貧因 人口總議都在減少若以3年為識別周期一些 貧閑人I極有可能在未獲得任何扶貧資源的悄 況下就在當(dāng)前的統(tǒng)計系統(tǒng)中“被脫貧”了，這會導(dǎo) 致貧因人口對政府的信任度降低。六、結(jié)論扶貧瞄準(zhǔn)是發(fā)展干預(yù)理論和實踐中的一個 重要組分提高扶貧瞄準(zhǔn)粘度常被當(dāng)作提島扶貧 效率的一種途徑。帶準(zhǔn)扶貧制度框架卜的“建檔 立L'貧因農(nóng)戶識別制度肚我國口詢止在實施的 貧困個體脯準(zhǔn)制度之一Jt本意在于字握貧困人 口的特征、致貧原因從而更加合理地分配和利 用扶貧資源以及監(jiān)測扶貧效果。但是梢準(zhǔn)的扶 貧瞄準(zhǔn)機(jī)制在實踐中遇到了諸多的挑戰(zhàn)，如貧困 農(nóng)戶識別技術(shù)本身的缺陷、鄉(xiāng)村治理條件的限 制、W準(zhǔn)扶貧帶來了貧困人口思想認(rèn)知的變化以 及為前