解析黑龍江鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制革新

1、解析黑龍江鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制革新從歷史上看，鎮(zhèn)是一個特殊的行政單位，較早時期，國家主要在軍事地位重要的地方設(shè)鎮(zhèn)。明清以后，出現(xiàn)了一些工商業(yè)發(fā)達的鎮(zhèn)。鎮(zhèn)，作為國家設(shè)立的行政單位，主要是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和工商業(yè)的產(chǎn)物。換言之，鄉(xiāng)主要是以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的，鎮(zhèn)，主要以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)。在20世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制基本上適應(yīng)并促進著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。但是，在農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)生變化的過程中，國家治理農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制卻沒有發(fā)生相應(yīng)的變革，反而與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的的目標發(fā)生了嚴重的沖突。所以，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革已勢在必行。一、現(xiàn)階段黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的主要問題黑龍江省是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)省，工商業(yè)不

2、發(fā)達，多數(shù)工商業(yè)主要集中于大中城市，所以鎮(zhèn)的非農(nóng)基礎(chǔ)并不突出，其劃分主要依據(jù)的是人口。在這一背景下，黑龍江省464個鎮(zhèn)和400個鄉(xiāng)基本上沒有產(chǎn)業(yè)方面的區(qū)別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行的是同一治理體制。隨著外部條件和農(nóng)村社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制已不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展，且日益成為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的負擔。存在的主要問題有以下幾方面：（一）機構(gòu)臃腫，冗員充塞由于我國實行的是中央到地方自上而下集中領(lǐng)導的治理模式,所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置便遵循著對口的模式相應(yīng)的建立機構(gòu)。例如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無立法功能且職能有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)幾乎沒有作用的對象，但上級有這一機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也必須設(shè)立。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)有民政、司法、教育、計生、林

3、政等機構(gòu)和站所，基本上是一人一事，一事一職。（2） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)型管理體制日益脫離農(nóng)村社會鄉(xiāng)和鎮(zhèn)作為縣的下屬機構(gòu)，其主要功能是完成上級交給的各種任務(wù)。其主要工作是將上級的各種任務(wù)落實到管轄范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家體系的一級組織，對一定區(qū)域的事務(wù)負責，出于地方政績的驅(qū)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要從事許多能夠顯示地方政績的事務(wù)。這些事務(wù)主要是貫徹上級精神，往往與本地實際和需要互相脫節(jié)。為完成這些工作任務(wù)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)具有強烈的官僚化”傾向。其工作方法主要是開會，向下布置任務(wù)，將村作為自己的下屬機構(gòu)對待。大量行政性工作交由村組織辦理，由此使村組織日益行政化，與村民自治性質(zhì)相去甚遠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員本是直接面對民眾的官，也與其

4、上級一樣成為管官的官，并日益與農(nóng)村社會脫節(jié)。（3） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，干群矛盾突出黑龍江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多以農(nóng)業(yè)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達，財政來源渠道非常有限，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政非常困難。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量超編人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的運行成本越來越高，如購置小汽車、配置通訊器材、興建辦公樓等；上級下派的任務(wù)越來越多，而這些任務(wù)大多只有目標而沒有財政支持；需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責的事越來越多，如公辦教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成各種任務(wù)，支出相應(yīng)的管理成本，必然向農(nóng)民伸手，以各種名目增加農(nóng)民負擔。有的為了解決財政緊缺問題，甚至以收罰款作為機構(gòu)和人員的收人來源。由此引發(fā)的亂收亂支現(xiàn)象非常嚴重，農(nóng)民負擔日益沉重，干群關(guān)系緊張，干部

5、作風腐敗問題更是難以解決。二、黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的對策鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基本思路應(yīng)該是：從體制上進行改，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為由縣級派出機構(gòu)組成的鄉(xiāng)公所；轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)建服務(wù)于廣大農(nóng)村社會的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織。（一）撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)1?澈消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。改鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)為縣級政府的派出機構(gòu)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政權(quán)變成為一級行政組織。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立辦事處作為縣級政府的派出機構(gòu)，其建制相當于城市區(qū)級政府下屬的街道辦事處。其機構(gòu)設(shè)置與人員配置遵循精干、高效、綜合”的原則，并根據(jù)社會發(fā)展需要設(shè)立新部門，負責人由上級委派，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部定位于農(nóng)民的辦事者，為民辦事并直接接受農(nóng)民的評議和監(jiān)督。由于縣級政府作為完善的地方政權(quán)

6、主要行使決策權(quán)，與各種政治、行政組織發(fā)生聯(lián)系，指導下級機關(guān)，并承擔相應(yīng)的法定責任，擁有相應(yīng)的財政能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級以下的基層行政組織，主要行使撕7縣級決策和命令的辦事權(quán)，直接面向社會和個人，辦理具體事務(wù)，承擔相應(yīng)的責任，并從上級獲得相應(yīng)的行政能力。通過改革，可以按照權(quán)、責、能一致的原則，理順縣級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的關(guān)系，更好的發(fā)揮各級政權(quán)和基層組織的功能，從而建立縱向集權(quán)，行政一插到底，橫向分權(quán)，加強村民自治的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。2.精簡機構(gòu)和人員。目前，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)模和機構(gòu)數(shù)量基本上是八塊牌子，六大辦公室，十幾個事業(yè)單位”的格局。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再是一級政權(quán)，而是縣級的派出機構(gòu)，因此不必設(shè)立與上級政府一

7、樣的對等對口的機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)實際需要撤消、合并和設(shè)立機構(gòu)和組織。例如，作為一級主要執(zhí)行上級政府決策的基層行政組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必設(shè)立人大和政協(xié)組織，這方面的職能應(yīng)該通過上級人大和政協(xié)履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以把涉農(nóng)部門農(nóng)藥、農(nóng)機、化肥、植保水利等進行歸類，設(shè)立相應(yīng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)中心”之類的中介機構(gòu)，并逐步與政府行政脫鉤。就目前設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種站所，一部分機構(gòu)應(yīng)該撤消，另一部分可以轉(zhuǎn)為服務(wù)性機構(gòu)，實行政社分開，由此避免官僚化。溫家寶總理在人大記者招待會上提出農(nóng)村社會稅費改革的實質(zhì)，是要改革農(nóng)村不適宜生產(chǎn)力發(fā)展的上層建筑的某些環(huán)節(jié)，最重要的是精簡機構(gòu)和人員。進行機構(gòu)改革，不精簡人員，農(nóng)民的負擔就不能徹底得到解決，

8、而且還可能出現(xiàn)積累莫返之害”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)堅決清理清退不在編人員，分流富余人員，在嚴格規(guī)定不得突破編制數(shù)量的同時，下功夫深化人事制度改革，通過推行市場配置、競爭上崗、雙向選擇、能上能下的政策，真正建立一套科學嚴格的干部管理體制，形成更為靈活的優(yōu)勝劣汰的競爭機制，從制度上確定嚴格的用人約束機制。建立財政供給比例控制，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織機構(gòu)的規(guī)模。過去，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)曾進行多次機構(gòu)改革都陷人黃宗羲定律”，癥結(jié)之一就在以往機構(gòu)改革很少考慮機構(gòu)規(guī)模與財政供給能力之間的關(guān)系。3?取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收人大致分三部分：上級的轉(zhuǎn)移支付收人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌、行政收費和罰款收人。2004年黑龍江省

9、全面取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收人的主要來源被切斷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費、亂攤派引發(fā)干群矛盾激化，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不是一級基層政權(quán)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的存在已無必要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣級政府編制預(yù)算，由縣級財政開支，農(nóng)村教育、衛(wèi)生等農(nóng)村公共事業(yè)也主要由縣級統(tǒng)籌負責。（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織職能但作為縣的派出機構(gòu)組成的一級行政組織，必須以服務(wù)于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)業(yè)，服務(wù)于農(nóng)民為其主要職能。1?鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能應(yīng)立足于服務(wù)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該把自己的主要精力和工作重點放在引導農(nóng)民順利實現(xiàn)由自然經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡，幫助農(nóng)民適應(yīng)市場的需要，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極培育和完善市場體系，搞好信息服務(wù)和市場監(jiān)督，為農(nóng)民的生產(chǎn)和經(jīng)營提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的系列化服

10、務(wù)，充分發(fā)揮指導、協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導除應(yīng)積極跑項目爭資金外，還應(yīng)將任務(wù)分解到各村、各企業(yè)，并落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各辦公室工作人員，也同樣地和行政人員的獎金相聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員應(yīng)該為當?shù)剞r(nóng)民在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展項目、發(fā)展方向、發(fā)展措施等方面出謀劃策，并在農(nóng)副產(chǎn)品的產(chǎn)供銷上做具體工作。這種直接介人農(nóng)戶的經(jīng)濟行為對幫助農(nóng)民參與市場經(jīng)濟，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有特定的意義。2?開拓扶助本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外流人員的政務(wù)。我們必須認識到，在市場經(jīng)濟時代，農(nóng)村小生產(chǎn)的衰落是不可避免的。用國家財政轉(zhuǎn)移支付來補貼農(nóng)民，讓城里人補貼農(nóng)民，只能是杯水車薪，遠不足使農(nóng)村人脫離市場競爭的苦海。黑龍江省有2006萬農(nóng)村人口，其中有

11、萬農(nóng)村勞動力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村的主要任務(wù)是盡量減輕農(nóng)民在轉(zhuǎn)型期間的苦難，帶領(lǐng)他們安全的脫離耕地，脫離農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要解決進城農(nóng)民吃穿住行等一系列問題，解決他們的后顧之憂。三、黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中應(yīng)注意的問題1?撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)與當?shù)氐膶嶋H情況相結(jié)合。雖然我省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，但也有一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，交通便利，經(jīng)濟發(fā)展前景廣闊，對于這樣的商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)我們不能搞一刀切，應(yīng)該結(jié)合實際情況，合并一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴大這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模，并將此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成副縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以此促進我省農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。2?人員精簡與公務(wù)員管理制度的推行相結(jié)合。按照公開、公平、公正的原則，大力推行競爭上崗，決定現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的去留。對選拔留用干部實行規(guī)范化的公務(wù)員管理制度，引人新陳代謝機制、競爭激