村民自治與大學生村官成長機制研究

1、村民自治與大學生村官成長機制研究    ：村民自治背景下的大學生村官培養(yǎng)模式包括中央組織部門主導和地方組織部門主導兩種，前者已上升為黨和國家的一項重要決策，而后者則停留在地方政府的零星探索狀態(tài)。兩種模式具有許多共同點，如村民自治干部危機背景，培養(yǎng)對象投身鄉(xiāng)村治理積極性不高，培養(yǎng)取向重知識輕思想政治素質(zhì)等；也具有明顯的不同，如培養(yǎng)的主管部門不同，受重視程度不同，影響變量不同，培養(yǎng)效果不同，與村民自治兼容程度不同等。二者在實踐中積累了很多有益的做法，但也存在許多問題?？傮w來看，大學生村官與村民自治制度存在嚴重脫節(jié)，亟待在三個方面實現(xiàn)制度化：建立統(tǒng)一的大學生村

2、官培養(yǎng)工作體系，加強大學生與村莊治理的融合，促進大學生村官與村民自治的制度銜接。關(guān)鍵詞：村民自治；大學生村官；后備干部中圖分類號：D69379 文獻標識碼：A 文章編號：（12）4004406一、問題提出人民公社體制解體以后，我國農(nóng)村基層治理形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，國家行政性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在村一級設(shè)立村民委員會，實行村民自治。村民自治最早由1982年中華人民共和國憲法確定，1987年中華人民共和國村民委員會組織法（試行稿）頒布實施，1998年修訂后的中華人民共和國村民委員會組織法（后文中均簡稱村民委員會組織法）正式頒布實施。自此，村民自治進入實質(zhì)性的發(fā)展階段，“海選”在村委會選舉中

3、被普遍采用，選票成為村干部產(chǎn)生的唯一合法性來源，村委會選舉成為村民自治的核心內(nèi)容。我們在長期的村委會選舉觀察中發(fā)現(xiàn)，在市場化的背景下，農(nóng)村精英流出村莊，村干部老齡化現(xiàn)象嚴重，后繼無人。當前農(nóng)村適合當干部的人越來越少，很多當選干部實際上并不是村干部的合適人選，村委會選舉只能是“矬子里拔將軍”，在有些地方的農(nóng)村甚至無人可選。這些因素最終導致村級干部隊伍文化結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)嚴重不合理，甚至出現(xiàn)惡人、賴人當選的現(xiàn)象，嚴重損害了村民自治。我們認為，村委會選舉只是基層治理的一個方面，村級干部隊伍建設(shè)也理應(yīng)是村民自治的重要內(nèi)容。為了加強村級組織建設(shè)，改善農(nóng)村治理，中央和地方在推進以民主選舉為核心的村民自治的同

4、時，也采取了一系列措施培養(yǎng)農(nóng)村在職及后備干部，形成了一系列工作模式，近年來最為引人注目的無非是大學生村官模式，被稱為新時期的“上山下鄉(xiāng)”，并逐步形成了兩種主要模式，一是中央組織部門主導的大學生村官模式，二是地方組織部門主導的大學生村官模式。大學生村官引起了學界的廣泛關(guān)注和討論，但缺少在村民自治的制度背景下，對大學生村官制度實施績效的整體分析。本文試圖在村民自治的背景下探討大學生村官制度的實施績效，對以上兩種大學生村官模式的主要做法、實施績效以及存在的問題進行比較分析。通過比較，揭示現(xiàn)行大學生村官制度的主要思路，總結(jié)經(jīng)驗，找出問題的癥結(jié)所在。最終通過對村民自治和大學生村官制度的關(guān)聯(lián)分析，揭示大學

5、生村官制度的合理性及其限制，并尋求進一步完善的方案。二、中央組織部門主導的大學生村官成長模式 近年來，大學生村官受到社會各界的追捧，被稱為新時期的“知青下鄉(xiāng)”。大學生村官計劃主要由中央組織部主導，各級組織人事部門負責落實。中央組織部門主導的大學生村干部模式不是培訓在職或者后備干部，而是直接將應(yīng)屆大學畢業(yè)生（包括研究生）輸送到農(nóng)村任職，一般擔任村支書/主任助理或者副職。（一）主要做法。2005年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見。2006年2月，中央組織部、人事部、教育部等八部委下發(fā)通知，聯(lián)合組織開展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作

6、。從此，大學生“村官”工作在全國各地大規(guī)模推展開來。北京市提出以選聘高校畢業(yè)生擔任村黨支部書記/主任助理為主要形式的“村村有大學生計劃”，準備在3年內(nèi)向農(nóng)村輸送8000名大學生，2006年，該市首批大學生村官走馬上任。2008年3月，中央組織部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部召開選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作座談會，部署選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作，決定用5年時間選聘10萬名高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職，大學生村官工作全面啟動。我們在河南農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，幾乎村村都有一名大學生村官，我們在走訪村民時竟然被村民誤以為是 ：村民自治背景下的大學生村官培養(yǎng)模式包括中央組織部門主導和地方組織部門主導兩種，

7、前者已上升為黨和國家的一項重要決策，而后者則停留在地方政府的零星探索狀態(tài)。兩種模式具有許多共同點，如村民自治干部危機背景，培養(yǎng)對象投身鄉(xiāng)村治理積極性不高，培養(yǎng)取向重知識輕思想政治素質(zhì)等；也具有明顯的不同，如培養(yǎng)的主管部門不同，受重視程度不同，影響變量不同，培養(yǎng)效果不同，與村民自治兼容程度不同等。二者在實踐中積累了很多有益的做法，但也存在許多問題?？傮w來看，大學生村官與村民自治制度存在嚴重脫節(jié)，亟待在三個方面實現(xiàn)制度化：建立統(tǒng)一的大學生村官培養(yǎng)工作體系，加強大學生與村莊治理的融合，促進大學生村官與村民自治的制度銜接。關(guān)鍵詞：村民自治；大學生村官；后備干部中圖分類號：D69379 文獻標識碼：A

8、文章編號：（12）4004406一、問題提出人民公社體制解體以后，我國農(nóng)村基層治理形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，國家行政性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在村一級設(shè)立村民委員會，實行村民自治。村民自治最早由1982年中華人民共和國憲法確定，1987年中華人民共和國村民委員會組織法（試行稿）頒布實施，1998年修訂后的中華人民共和國村民委員會組織法（后文中均簡稱村民委員會組織法）正式頒布實施。自此，村民自治進入實質(zhì)性的發(fā)展階段，“海選”在村委會選舉中被普遍采用，選票成為村干部產(chǎn)生的唯一合法性來源，村委會選舉成為村民自治的核心內(nèi)容。我們在長期的村委會選舉觀察中發(fā)現(xiàn)，在市場化的背景下，農(nóng)村精英流出村莊，村干部老

9、齡化現(xiàn)象嚴重，后繼無人。當前農(nóng)村適合當干部的人越來越少，很多當選干部實際上并不是村干部的合適人選，村委會選舉只能是“矬子里拔將軍”，在有些地方的農(nóng)村甚至無人可選。這些因素最終導致村級干部隊伍文化結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)嚴重不合理，甚至出現(xiàn)惡人、賴人當選的現(xiàn)象，嚴重損害了村民自治。我們認為，村委會選舉只是基層治理的一個方面，村級干部隊伍建設(shè)也理應(yīng)是村民自治的重要內(nèi)容。為了加強村級組織建設(shè)，改善農(nóng)村治理，中央和地方在推進以民主選舉為核心的村民自治的同時，也采取了一系列措施培養(yǎng)農(nóng)村在職及后備干部，形成了一系列工作模式，近年來最為引人注目的無非是大學生村官模式，被稱為新時期的“上山下鄉(xiāng)”，并逐步形成了兩種主要模

10、式，一是中央組織部門主導的大學生村官模式，二是地方組織部門主導的大學生村官模式。大學生村官引起了學界的廣泛關(guān)注和討論，但缺少在村民自治的制度背景下，對大學生村官制度實施績效的整體分析。本文試圖在村民自治的背景下探討大學生村官制度的實施績效，對以上兩種大學生村官模式的主要做法、實施績效以及存在的問題進行比較分析。通過比較，揭示現(xiàn)行大學生村官制度的主要思路，總結(jié)經(jīng)驗，找出問題的癥結(jié)所在。最終通過對村民自治和大學生村官制度的關(guān)聯(lián)分析，揭示大學生村官制度的合理性及其限制，并尋求進一步完善的方案。二、中央組織部門主導的大學生村官成長模式 近年來，大學生村官受到社會各界的追捧，被稱為新時期的“知青下鄉(xiāng)”。

11、大學生村官計劃主要由中央組織部主導，各級組織人事部門負責落實。中央組織部門主導的大學生村干部模式不是培訓在職或者后備干部，而是直接將應(yīng)屆大學畢業(yè)生（包括研究生）輸送到農(nóng)村任職，一般擔任村支書/主任助理或者副職。（一）主要做法。2005年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見。2006年2月，中央組織部、人事部、教育部等八部委下發(fā)通知，聯(lián)合組織開展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作。從此，大學生“村官”工作在全國各地大規(guī)模推展開來。北京市提出以選聘高校畢業(yè)生擔任村黨支部書記/主任助理為主要形式的“村村有大學生計劃”，準備在3年內(nèi)向農(nóng)村輸送

12、8000名大學生，2006年，該市首批大學生村官走馬上任。2008年3月，中央組織部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部召開選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作座談會，部署選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作，決定用5年時間選聘10萬名高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職，大學生村官工作全面啟動。我們在河南農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，幾乎村村都有一名大學生村官，我們在走訪村民時竟然被村民誤以為是 新來的大學生村官，可見，大學生村官在農(nóng)村已經(jīng)不是新鮮事物。2010年，中央組織部明確2008年至2012年中央財政補助的到村任職高校畢業(yè)生選聘名額由10萬名增至20萬名。同時，中央組織部、教育部等13個部門明確了大學生村官任職期滿后的5條出

13、路，即留任村干部、考錄公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)、另行擇業(yè)、繼續(xù)學習等。大學生村官制度在推行的過程中引起社會各界的廣泛關(guān)注，黨和國家領(lǐng)導人也多次做出批示，認為其“具有長遠戰(zhàn)略意義”。大學生村官計劃上升為黨和國家的一項重要決策，被寫進黨的十七屆三中全會決議和2009年中央一號文件。大學生村官的工資由省市縣財政負責發(fā)放，屬專項全額撥款事業(yè)編制，享受全額撥款事業(yè)單位工資待遇，并按照有關(guān)政策規(guī)定參加當?shù)氐母黜椛鐣ｋU，辦理人身意外傷害保險。各地在推行過程中還制定了相關(guān)的配套政策，為大學生村官提供良好的工作和生活條件。（二）實施績效。大學生村官計劃在全國各地迅速推展開來。至2008年底，大學生“村官”建設(shè)工作已經(jīng)

14、在全國31個省、直轄市、自治區(qū)展開。全國范圍內(nèi)實現(xiàn)村村有1名以上大學生村官的縣已經(jīng)達到247個（胡躍高，2009）。中國農(nóng)業(yè)大學、中國村社發(fā)展促進會大學生村官課題組（2008）的調(diào)查顯示，大學生村官計劃在以下三個方面取得了明顯成效。一是傳播了新知識，帶來了新思想；二是推廣了新技術(shù)，帶來了新方法；三是改進了工作方式，提高了工作效率。大學生村官計劃對大學生自身的成長也起到了顯著作用。在大學生就業(yè)形勢越來越嚴峻的背景下，大學生村官成為大學生就業(yè)的一個重要渠道。各地組織人事部門鼓勵大學畢業(yè)生到農(nóng)村基層任職，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)，對緩解就業(yè)壓力起到了一定的作用。大學生村官經(jīng)受了農(nóng)村磨煉，提高了自身素質(zhì)，積累了

15、實踐經(jīng)驗，找到了事業(yè)舞臺，從而實現(xiàn)了自我價值。不過，總體上來看，大學生村官對村莊治理的介入還不深入，對村莊面貌的改善還沒有起到主導作用，大學生村官計劃對于村莊治理的意義有待進一步檢驗，這種直接為農(nóng)村基層組織輸血的做法還面臨著考驗。在問題。大學生村官不適應(yīng)農(nóng)村工作。直接選送大學畢業(yè)生到農(nóng)村基層任職，這是國家倡導的，各地的組織人事部門都開展了類似的計劃，但這一計劃的實施仍然面臨著很多現(xiàn)實問題。大學生村官可以利用所學專業(yè)知識服務(wù)農(nóng)村，但也面臨著不適應(yīng)農(nóng)村工作的諸多困擾，農(nóng)村工作牽涉面廣，農(nóng)村家族勢力和人情關(guān)系復雜，書本上學到的知識很多時候無法施展，不少大學生村官在短時間內(nèi)無法適應(yīng)農(nóng)村工作。鄉(xiāng)村干部對

16、大學生村官不理解甚至瞧不起，而群眾的期待又過高，希望大學生能夠帶領(lǐng)大家致富，改變農(nóng)村面貌，大學生村官自身則很難找好位置。大學生村官不進村。在實際工作中，大學生村官駐村工作的很少，一般都在鄉(xiāng)政府的有關(guān)部門里幫忙，村里有中心任務(wù)時才回去。大學生村官之所以不住在村里，有以下幾個方面的原因，村里經(jīng)濟困難，無法安排吃?。秽l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的關(guān)心與照顧，怕他們不適應(yīng)農(nóng)村生活條件；大學生村官文字能力強，熟悉電腦操作，留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門幫忙；大學生村官自己不愿意住在村里，生活不方便，也沒有什么事情可做。不少大學生村官實際上并沒有進村工作，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有關(guān)部門里從事收發(fā)文件、打印復印、接聽電話甚至端茶倒水等工作，成為鄉(xiāng)

17、鎮(zhèn)政府的“跑腿”和“臨時工”，很難對村莊治理有實質(zhì)性影響。大學生村官留不下。很多大學生選擇到農(nóng)村任村官，也并不是為了扎根基層，而是將之作為跳板，作為就業(yè)的一個緩沖。在農(nóng)民都想離開農(nóng)村的背景下，讓大學生村官長期在農(nóng)村扎根是不現(xiàn)實的。大學生村官中不乏理想主義者，想在祖國最需要的地方建功立業(yè)，但不少人是為了就業(yè)，為了鍛煉自我，為了享受優(yōu)惠政策考取研究生和公務(wù)員。大學生村官的工資待遇不高，工作條件較為艱苦，與大學畢業(yè)生的理想差別較大，這些因素導致大學生村官隊伍的不穩(wěn)定，很多人將之作為跳板，缺乏長遠打算，根本沒有想到扎根基層。大學生村官缺乏長遠預期。大學生村官任期3年，任期結(jié)束后，愿意繼續(xù)留在農(nóng)村的很少

18、，一般選擇考公務(wù)員、考研或自主創(chuàng)業(yè)。2010中國大學生村官發(fā)展報告顯示，50%的大學生村官打算期滿報考公務(wù)員，比例最大。另有18%選擇在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，13%考慮續(xù)聘做村官，還有12%“沒考慮清楚”?？梢?，大學生村官對村官這一職務(wù)普遍缺乏長遠預期。大學生村 官的身份不清晰，這是大學生村官模式的最大問題。大學生村官任期較短，雖然任職期間拿的是財政工資，但不是公務(wù)員身份，也不是村民選出來的，角色尷尬，是一種過渡性崗位，類似于短期的雇傭者，導致大學生村官模式無法制度化。在村民自治的背景下，空降的大學生村官并不具有農(nóng)村戶口，在某種意義上這是對群眾自治組織的干預?？战荡髮W生村官的做法與村民委員會組織法相違背，

19、根據(jù)法律規(guī)定，村干部必須經(jīng)過村委會換屆選舉才有法律效力，任何部門和個人都不能指派。要想進一步完善，而不是作為權(quán)宜之計，仍然需要在法律制度層面進一步協(xié)調(diào)。三、地方組織部門主導的大學生村官成長模式 地方組織部門主導的大學生村官模式，主要是先將一些有知識、有能力、有培養(yǎng)前途的年輕村民作為后備干部來培養(yǎng)，然后將其送到相關(guān)高等院校學習深造，通過實施“一村一名大學生計劃”，將后備干部培養(yǎng)成為大學生村官，并最終通過選舉當選村干部。分田到戶以來，農(nóng)村干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)不合理的問題一直存在。20世紀80年代末期的一項調(diào)查顯示，當時農(nóng)村干部隊伍有兩個顯著特征，一是老齡化，二是后備力量缺乏，出現(xiàn)了“臺上之人

20、不合格，臺下又無合適人”的局面，主要是因為村干部難當，并且容易得罪人，能者外流，組織建設(shè)和思想建設(shè)滯后，青年農(nóng)民的政治素質(zhì)普遍較低，不關(guān)心集體事業(yè)，認為入黨當干部不劃算，只想著個人的發(fā)家致富1。基層組織試圖通過加強黨團建設(shè)，選送政治素質(zhì)好的青年參加學習，以培養(yǎng)后備干部來解決上述問題。有些地方利用縣市職業(yè)學校對農(nóng)村后備干部進行正規(guī)化學歷教育，創(chuàng)辦農(nóng)村干部專修班，緩解農(nóng)村干部素質(zhì)低、后繼無人的問題2。20世紀90年代中后期以后，隨著村民自治的規(guī)范化，農(nóng)村干部隊伍后繼無人的困境更加凸顯。一方面是因為農(nóng)村青年大規(guī)模外出務(wù)工，農(nóng)村精英外流；另一方面是因為村民自治重選舉輕培養(yǎng)，后備干部培養(yǎng)被忽視。各地相繼

21、探索出了各種形式的后備干部培養(yǎng)方法，本文主要以湖北宜昌的后備干部培養(yǎng)為例展開分析。（一）主要做法。分田到戶以來的農(nóng)村后備干部培養(yǎng)主要有兩種途徑：一是選拔年輕村民擔任村支書/主任助理，參與村莊治理事務(wù)，作為后備干部進行培養(yǎng)；二是通過農(nóng)村黨團組織吸收年輕村民，發(fā)展為團員和黨員，作為后備干部培養(yǎng)，并參與村務(wù)活動，優(yōu)先參加上級政府組織的各類培訓。湖北宜昌的做法是每村選拔一名能力強政治素質(zhì)高的青年為后備干部，有計劃地集中培訓，并設(shè)立村支書/主任助理崗位，對后備干部進行鍛煉。通過設(shè)立助理崗位，為農(nóng)村優(yōu)秀青年發(fā)揮作用提供載體和平臺，加強了農(nóng)村人才隊伍建設(shè)，調(diào)動了廣大農(nóng)村青年扎根農(nóng)村、服務(wù)村民的積極性和主動性

22、，有效地拓寬了后備干部的培養(yǎng)渠道，提高了農(nóng)村干部隊伍的整體素質(zhì)3。2006年，宜昌市搞“一村一名大學生”工程，主要用來培養(yǎng)農(nóng)村后備干部，生活費和學費由縣市財政負擔。學成后回村服務(wù)，原則上不得少于5年。我們在宜昌宜都市調(diào)查時了解到，村干部老齡化現(xiàn)象嚴重。以聶河鎮(zhèn)為例，共有10個村，有6個村的村支書年齡在60歲以上，年齡最小的也有40多歲，年齡結(jié)構(gòu)嚴重不合理，跟不上形勢，無法帶領(lǐng)群眾致富，而年輕人大都外出務(wù)工，不愿意當村干部。在這一背景下，宜都市財政拿出30萬元村級后備干部管理基金，對村后備干部進行定向培養(yǎng)。后備干部的工資由縣財政負擔，開始是1000元/年，2006年漲到4000元/年，2008年

23、為5000元/年。首先，確定人選。確定村級后備人選的程序為：村委推薦走訪座談專班考察鎮(zhèn)黨委集體研究，鎮(zhèn)黨委書記親自抓，屬一把手工程。村級后備干部的年齡一般要求在35歲以下，具有高中或中專文化，當過兵，上過學，做過生意，外出打過工的青年農(nóng)民，并且多為村里的致富能手。聶河鎮(zhèn)從2001年開始實施村級后備干部培養(yǎng)計劃，每個行政村配備一名村支書助理，協(xié)助村支書開展日常工作，并分管民兵、團支部等工作。 村級后備干部參與村莊治理，在村干部助理的崗位上得到鍛煉。聶家河鎮(zhèn)共有10名后備干部，每村一個，鎮(zhèn)黨委和村里共同采取“定、聯(lián)、評”的措施進行培養(yǎng)。定，即定職責，定崗位，分配一定的工作；聯(lián)，即確定聯(lián)系培養(yǎng)人，對

24、他們工作中遇到的問題，給予幫助解決；評，即述職評議，通過各種形式，征求干部群眾對后備干部的意見，明確努力的方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定“后備干部管理辦法”， 在鄉(xiāng)對村的組織工作考核中，后備干部的培養(yǎng)、教育和管理為考核內(nèi)容之一，要求后備干部明確培養(yǎng)責任人，工作崗位到位，有考核評議記錄。后備干部實質(zhì)上是作為村支書的接班人進行培養(yǎng)的，支書助理被村民形象地稱為“替書記跑腿的”。在村莊治理中，村兩委班子給后備干部壓擔子，讓其承擔一定的工作，增強工作能力，與群眾接觸，得到群眾認可，以便在換屆選舉中當選。再次，除了在村干部助理的崗位上鍛煉外，各級地方政府還采取了多種培訓，來促進村級后備干部的成長。鎮(zhèn)里對后備干部進行集中培

25、訓學習，專業(yè)知識與實際工作能力相結(jié)合，并選拔一些后備干部到鎮(zhèn)政府的相關(guān)站所進行實習。宜都市為了提高村后備干部的素質(zhì)，為村委會換屆選舉做好準備，2010年10月22日，全市選拔45名后備干部，參加在宜昌市委黨校舉行的村級后備干部培訓班。學習實踐為5天，其中3天時間封閉學習，培訓內(nèi)容包括：與群眾打交道，公文寫作，基層民主建設(shè)，村級事務(wù)管理等，另外2天時間外出參觀、調(diào)研。市里還組織后備干部到有關(guān)專業(yè)培訓機構(gòu)學習，比如進行為期5天的辦公自動化微機操作業(yè)務(wù)培訓，并進行考試。（二）實施績效。后備干部成為村干部成長的一個舞臺。分田到戶以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回歸一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營模式，村莊公共活動越來越少，年輕人又大

26、都外出務(wù)工或讀書，村民對他們都不熟悉。而后備干部則為年輕人提供了一個被群眾認識和檢驗的平臺，一個鍛煉的平臺。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓后備干部兼任小組長，讓其獨當一面，增加與群眾打交道的機會。年輕村民通過后備干部職務(wù)在群眾中樹立威信，并在村委會換屆選舉中當選為正式的村干部。宜昌市通過探索村級后備干部培養(yǎng)的新機制，把他們推到第一線，走出了一條村民自治背景下村級干部隊伍建設(shè)的新路子。在2005年的換屆選舉中，宜都市有9名后備干部當選村委會主任，36人進入村兩委班子。宜都市夷陵區(qū)通過“選、管、育、用”，為后備干部的成長提供空間，實行村級干部隊伍的“幫、穿、帶”。在2008年第七屆村委會換屆選舉中，夷陵區(qū)376名村干

27、部助理中，有302人被提名推薦為候選人，254人成為正式候選人，129人當選，其中4人為支書，3人為村委主任，35歲以下的班子成員由原來的5%上升到20%4。我們在宜都市姚家店鄉(xiāng)黃蓮頭村調(diào)查時了解到，該村現(xiàn)任村主任余某，此前曾任后備干部。2004年，余某在宜都一家大專學校畢業(yè)，沒有找到合適的工作，就一直在家里幫助父親做茶葉加工生意，每年可賺10萬元。鄉(xiāng)村兩級看其有一定的文化水平，又有帶頭致富能力，就動員其家人支持其任后備干部。余某擔任村級后備干部之后，除了參加各級政府組織的培訓，主要是跟著村治保主任鍛煉，調(diào)解矛盾糾紛，在實踐中積累了工作經(jīng)驗，掌握了工作方法，熟悉了村民的情況，逐步樹立了自己在群

28、眾中的威信，在2008年的村委會換屆選舉中當選為村委會主任。目前，余某在村委主任的工作崗位上游刃有余，村里的各項工作均走在全鄉(xiāng)的前列，村里正準備把他培養(yǎng)為下一屆的村支書。（三）存在問題。后備干部培養(yǎng)難以找到合適人選。在湖北宜昌調(diào)查時我們發(fā)現(xiàn)，一些村選出那些能力一般甚至很差的村民作為后備干部進行培養(yǎng)，敷衍了事。一方面合適人選的確不好找，現(xiàn)在是經(jīng)濟社會，村民的主要目標是賺錢，而當后備干部不僅工資低，麻煩事多，還得罪人，所以很多年輕村民不愿意干，但上面有任務(wù)壓著，村里只好隨便弄一個人應(yīng)付了事。另一方面是因為在職村干部“保位子”的思想嚴重，為了維護自己的地位，故意不扶持那些有能力的村民，而是專門選那些

29、“扶不起來的阿斗”為后備干部，為日后“垂簾聽政”打下基礎(chǔ)。后備干部“有名無實”，實際上是“通訊員”的角色，使后備干部培養(yǎng)失去了意義。后備干部培訓缺乏實效。后備干部的培養(yǎng)除了在助理崗位上鍛煉外，組織部門還采取了多種形式的培訓措施，其中一個主要措施就是送后備干部去參加專業(yè)培訓。宜都聶河鎮(zhèn)王家坪村后備干部李某被市里送到武漢生物職業(yè)技術(shù)學院參加學習，所學專業(yè)為獸醫(yī)。但在該村支書看來，培訓學習脫離實踐，學了獸醫(yī)并非就能當好村干部，培訓結(jié)束后還是要回到村里來，把村里的事情做好才是最關(guān)鍵的。基于這種想法，村支書準備停止李某在武漢的學習。后備干部培養(yǎng)與村民自治缺乏制度銜接。通過設(shè)立支書/主任助理崗位進行后備干

30、部培養(yǎng)，是組織部門的一個做法，這一做法與民政 部門推行的村民自治的銜接不夠。按照村民委員會組織法，村干部應(yīng)該由選舉產(chǎn)生，而村干部助理則是通過推薦、任命產(chǎn)生的，如果后備干部無法通過村委會選舉而當選村干部，后備干部就無法轉(zhuǎn)為正式干部。村民自治最終是由群眾說了算，選舉干部與培養(yǎng)干部在某種意義上是矛盾的，組織部門投入物力、財力培養(yǎng)的后備干部，老百姓不認可怎么辦？后備干部的身份比較模糊，在這種機制下，后備干部勢必缺乏長遠打算，容易產(chǎn)生短期行為。四、兩種大學生村官培養(yǎng)模式的比較分析 （一）相同點。從背景上看，兩種模式面臨共同的背景，即村民自治的干部危機。主要表現(xiàn)為農(nóng)村精英人才外流，村級干部隊伍建設(shè)滯后，后

31、備力量匱乏，基層治理能力弱化，鄉(xiāng)村治理仍然受家族、人情等地方性因素的制約，其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型遠遠沒有完成。從培養(yǎng)對象來看，兩種模式面臨著共同的問題，即培養(yǎng)對象投身鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性不高。農(nóng)村后備干部普遍缺乏長遠打算，因面臨著較大的經(jīng)濟壓力，收入和保障是他們考慮的首要問題，對參加培訓學習普遍不感興趣，缺乏動力。雖然各級政府投入不少資金，但效果并不明顯。而大學生村官則根本不想留在農(nóng)村，大學生村官本身就是一種過渡性身份。對大多數(shù)大學生村官而言，農(nóng)村只是他們的一個跳板。 向來看，兩種培養(yǎng)模式普遍重視知識和能力的培訓，而對思想政治素質(zhì)的重視不夠，缺少社會主義的政治教育。后備干部模式以農(nóng)村工作的實踐為主，

32、重在能力和經(jīng)驗；大學生村官模式直接輸入大學生人才，看重的是大學生村官所掌握的現(xiàn)代觀念、知識和技術(shù)。兩種模式中，知識、能力、技術(shù)是關(guān)鍵因素，思想政治教育被嚴重忽略。（二）不同點。兩種培養(yǎng)模式的主管部門不同。從主管部門來看，后備干部培養(yǎng)由地方組織部門負責，大學生村官由中央組織部門負責。各個層級的部門各自為政，缺乏銜接。兩種培養(yǎng)模式的受重視程度不同。后備干部模式自分田到戶以后就存在，但并不系統(tǒng)，湖北宜昌的后備干部模式成熟于2001年之后。大學生村官模式在20世紀90年代中期開始出現(xiàn)，在全國大規(guī)模推廣是在2005年尤其是2008年之后。大學生村官由中央部委牽頭負責，而后備干部模式一直沒有上升到國家決策

33、層面，只是地方政府的零星探索。后備干部模式?jīng)]有大規(guī)模推廣，大學生村官模式現(xiàn)在最受重視，推行力度最大。兩種培養(yǎng)模式的影響變量不同。后備干部模式受基層政府的影響很大，基層政府的重視程度決定了二者的狀況，而大學生村官模式則由中央組織部等有關(guān)部委在全國范圍強力推廣，變成了一項國家人才工程。前者是農(nóng)村基層組織為加強自身建設(shè)而開展的一項活動，后者則是國家基層政權(quán)建設(shè)的一個重要舉措，具有更宏大的意義。由于經(jīng)濟發(fā)展水平和重視程度的差別，兩種模式的發(fā)展都存在地域不平衡的情況。后備干部模式主要受經(jīng)費和受重視程度的影響，大學生村官模式主要受大學生介入程度的影響。兩種培養(yǎng)模式的效果不同。后備干部模式培養(yǎng)有潛力的青年農(nóng)

34、民，兼顧現(xiàn)代知識與地方性知識，與村莊治理的結(jié)合度較高，效果最好；大學生村官模式則是直接輸入大學生人才，借用外腦，非鄉(xiāng)土人才的培養(yǎng)，其實質(zhì)也是重視現(xiàn)代知識和技術(shù)，對鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理的主體性不夠重視，大學生村官不姓農(nóng)，效果最差。兩種培養(yǎng)模式與村民自治的兼容程度不同。大學生村官模式空降村官，身份不明確，與民選村官的原則相違背。后備干部培養(yǎng)模式對具備條件的青年村民進行培養(yǎng)，并在選舉中當選為村干部，實現(xiàn)了一定程度的兼容。五、主要結(jié)論與政策建議本文分析了現(xiàn)行大學生村官成長模式的主要做法、績效及其問題，得出以下基本結(jié)論，即大學生村官培養(yǎng)模式與村民自治制度嚴重脫節(jié)。當前農(nóng)村干部培養(yǎng)工作與村民自治并不銜接，是

35、割裂的。村民自治尤其是村委會選舉工作是由民政部門負責的，大學生村官則是由組織部門負責的，客觀上形成了民政部門負責選舉，組織部門負責干部輸入和培養(yǎng)的工作格局。在實踐中，選舉與培養(yǎng)工作各自為政，大學生村官被排除在村民自治之外，導致大學生村官制度的績效水平不高，村民自治出現(xiàn)干部危機。在民主理論的指導下，村民自治推崇“零干預”，認為只要把選舉程序做好了，村民就會選出自己的當家人。由此，我們忽視了農(nóng)村干部尤其是后備干部的培養(yǎng)，農(nóng)村干部培養(yǎng)嚴重滯后于村民自治的發(fā)展。候選人的年齡老化，文化 水平低，綜合素質(zhì)不高，由于沒有后備力量的加入，很多地方選來選去還是那幾個人，甚至無人可選，選舉失去了應(yīng)有的意義。當選的村干部并不具備市場經(jīng)濟和現(xiàn)代治理所需要的基本素質(zhì)，缺乏責任心和事業(yè)心，村民自治的治理能力無法得到提升。好干部既不是自發(fā)產(chǎn)生的，也不是選出來的，而是培養(yǎng)出來的。不僅要培養(yǎng)，還要有切合實際的培養(yǎng)模式?，F(xiàn)行大學生村官培養(yǎng)停留在具體工作的層面，沒有制度化，與村民自治制度的結(jié)合度和兼容度不夠，基本上游離在村民自治的制度化進程之外。本文認為，學生村官培養(yǎng)亟待制度化，大學生村官培養(yǎng)的制度化有三個層面：第一，建立統(tǒng)一的大學生村官培養(yǎng)工作體系?，F(xiàn)行的大學生村官培養(yǎng)政出多門，不統(tǒng)一，相互之間不銜接，沒有建立