采礦用地相關(guān)政策法律規(guī)定和實踐做法

1、二、采礦用地相關(guān)政策法律規(guī)定和實踐做法（一）采礦用地相關(guān)政策法律規(guī)定目前，我國對礦業(yè)用地沒有專門的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進(jìn) 行規(guī)定。涉及礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見于物權(quán)法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法、礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則及相關(guān)的政策文件 之中，主要包括以下內(nèi)容：1. 采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，按建設(shè)用地進(jìn)行審查報批根據(jù)土地管理法的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地。因此， 礦山企業(yè)在申請取得采礦用地時， 必須按照取得建設(shè)用地的程序 進(jìn)行審查報批，必須履行相應(yīng)的建設(shè)用地審批程序。 涉及占用農(nóng) 民集體所有土地的，還須由國家進(jìn)行征收，履行法律規(guī)定的土地 征收相關(guān)程序。2. 明確建設(shè)用地有償取得，但能源用地可以劃撥方式取

2、得根據(jù)土地管理法、土地管理法實施條例規(guī)定，建設(shè)單 位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。但是，國家 重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地經(jīng)縣級以上人民政 府依法批準(zhǔn)的，可以劃撥方式取得。根據(jù)劃撥用地目錄的規(guī) 定，對國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地允許以 劃撥方式取得，并明確了符合劃撥用地目錄的石油天然氣設(shè)施用地、煤炭設(shè)施用地、電力設(shè)施用地等。3. 實行重要地區(qū)限制采礦制度和重要礦床不得壓覆原則礦產(chǎn)資源的開采尤其是地下礦產(chǎn)資源的開采，將對開采地周邊的地理、環(huán)境產(chǎn)生較大影響，因此，國家規(guī)定了重要地區(qū)限制 采礦的制度。如根據(jù)礦產(chǎn)資源法第二十條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院 授權(quán)的有關(guān)主管部

3、門同意，不得在港口、機(jī)場、國防工程設(shè)施圈 定的地區(qū)以內(nèi)，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市 政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)，不得在鐵路、重要公路兩側(cè)一定 距離以內(nèi)，不得在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要景區(qū)以及國家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源。同時，為了促進(jìn)礦產(chǎn)資源的開采利用，礦產(chǎn)資源法第三十三條做出了重要礦床不得壓覆的規(guī)定。4. 采礦用地權(quán)利人必須依法履行土地復(fù)墾義務(wù)根據(jù)土地管理法、土地復(fù)墾規(guī)定等法律法規(guī)的規(guī)定， 因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)，由于挖損、塌陷、 壓占等造成破壞的土地，造成土地破壞的企業(yè)和個人應(yīng)當(dāng)按照國 家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)

4、墾不符合要求的，應(yīng) 當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項用于土地復(fù)墾。為保證土地復(fù)墾的履行，國家先后發(fā)布相關(guān)政策規(guī)定明確土 地復(fù)墾應(yīng)堅持“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則。國土資源部關(guān)于組 織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)200781號），明確了土地復(fù)墾方案編制及評審的內(nèi)容和要求。在實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和土地復(fù)墾的實施中，國家鼓勵企業(yè)充分利用原有國有廢棄地。國土資源部 1999年發(fā)布的關(guān)于土地開發(fā)整理工 作有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)1999358號）規(guī)定，國有工 礦企業(yè)可以復(fù)墾原有國有廢棄地增加的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀?置換因生產(chǎn)被破壞的農(nóng)村集體耕地。（二）國家對采礦用地的特殊政策和做法1. 簡化報批程序，

5、提高報批效率為改進(jìn)單獨(dú)選址建設(shè)項目用地報批周期長、報批材料復(fù)雜等問題，提高審查報批工作效率，依法及時保障包括采礦用地在內(nèi) 的各項建設(shè)用地，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展需要，根據(jù)國務(wù)院關(guān) 于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知 （國發(fā)200631號）文件精 神，國土資源部發(fā)布的國土資源部關(guān)于改進(jìn)報國務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú) 選址建設(shè)項目用地審查報批工作的通知（國土資發(fā)20098號），就如何加快建設(shè)項目用地報批前期工作、如何及時呈報建 設(shè)項目用地、如何認(rèn)真開展建設(shè)項目用地論證以及如何簡化建設(shè) 項目用地報批材料、明確建設(shè)項目用地審查責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī) 定。這在優(yōu)化審查報批程序的基礎(chǔ)上，大大簡化了審查材料的報批程序。2. 允許能源

6、建設(shè)項目先行用地為保障我國的能源安全，在確保其及時用地上，國家自1999 年以來就給予了相應(yīng)的政策支持。 國土資源部在對原國家石油和 化學(xué)工業(yè)局的關(guān)于石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地的復(fù)函（國土資函1999219號）中要求，各級人民政府土地 行政主管部門對石油天然氣生產(chǎn)所需要的各項建設(shè)用地供應(yīng)依 法予以保障，并允許石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地可 先由所在地縣級人民政府土地行政主管部門按臨時用地批準(zhǔn)使 用。石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)于每季度末再將所需鉆井及配套設(shè)施建 設(shè)用地進(jìn)行匯總、依法報批。2009年國土資源部發(fā)布的關(guān)于改進(jìn)報國務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項目用地審查報批工作的通知（國土資發(fā)200

7、98號）中也規(guī)定，對通過部用地預(yù)審的能源 建設(shè)項目，可以在用地正式報批前由省級國土資源管理部門向國 土資源部提出先行用地申請， 在半年內(nèi)正式報批用地。 通過允許 能源生產(chǎn)建設(shè)項目用地的先行使用，滿足了我國能源生產(chǎn)對土地的緊迫需求。3. 協(xié)調(diào)解決能源建設(shè)項目遺留用地問題由于受建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃修編等因素的影響，能源建設(shè)項 目用地的審查報批存在大量的積壓，尤其是一些國家大型工程項目。為了盡快解決這些遺留問題，促進(jìn)能源安全、生產(chǎn)穩(wěn)定，國 土資源部專門就石油天然氣鉆井及配套設(shè)施建設(shè)遺留用地、西氣東輸二線工程用地等組織召開了協(xié)調(diào)會，并發(fā)函明確這些遺留用地的報批工作。（三）開展采礦用地方式改革試點(diǎn)為創(chuàng)新采

8、礦用地管理方式， 推進(jìn)采礦用地管理制度改革， 按 照黨的十七屆三中全會決定關(guān)于深化農(nóng)村土地管理制度改革的精神，本著既保障礦山企業(yè)用地，又嚴(yán)格保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土 地權(quán)益的原則，國土資源部通過關(guān)于對廣西平果鋁土礦采礦用 地方式改革試點(diǎn)方案有關(guān)問題的批復(fù)（國土資函2005439 號）， 同意在廣西平果鋁土礦設(shè)立采礦用地供地方式改革試點(diǎn)，探索將原來先征收后出讓的方式改革為以臨時用地的方式供地。三、當(dāng)前礦業(yè)用地管理中存在的主要問題（一）礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 一是由于重視程度不同、 編制不 同步，兩個規(guī)劃的規(guī)劃期限不一致， 導(dǎo)致一些新探明礦床的采礦 項目未

9、能列入土地利用規(guī)劃之中， 后期項目用地審批缺乏規(guī)劃依 據(jù)；二是兩個規(guī)劃之間的銜接只是用地數(shù)量上的銜接，空間預(yù)留得不到保證，企業(yè)未必能獲取到其所需的采礦用地；三是各級土地利用規(guī)劃的編制過程中未能充分考慮企業(yè)特點(diǎn)及其未來用地 需求，導(dǎo)致企業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)不足， 部分企業(yè)申請取得采礦用地 時，時常需要進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編，不僅要占用有限的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)，而且延長了辦理用地時間， 增加了企業(yè) 負(fù)擔(dān)。（二）礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)設(shè)置上存在沖突根據(jù)我國法律規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)并不當(dāng)然地取得礦業(yè)權(quán)范圍 內(nèi)的土地所有權(quán)或使用權(quán)。 同樣，擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)也并 不當(dāng)然擁有其土地范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)或

10、礦業(yè)權(quán)。這樣，在當(dāng)前法律設(shè)置上，二者之間便產(chǎn)生了沖突。 依附在集體土地上的礦業(yè)權(quán)如何取得礦業(yè)用地， 礦業(yè)權(quán)人如何協(xié)調(diào)與土地所有者之間 的關(guān)系，如何達(dá)成征地補(bǔ)償協(xié)議等均成了難題。實踐中甚至出現(xiàn) 過通過招標(biāo)、拍賣取得礦業(yè)權(quán)后，因地上物的補(bǔ)償達(dá)不成協(xié)議， 礦業(yè)權(quán)人就無法行使權(quán)利而不得不退出的情況。目前的土地管理法、礦產(chǎn)資源法等法律均沒有對此問題做出規(guī)定。這就難 免出現(xiàn)取得礦業(yè)權(quán)卻得不到礦業(yè)用地的尷尬局面。另外，礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)分立也帶來程序上的沖突。 礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的審批機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行協(xié)調(diào)，也是一個難題。（三）先征收再出讓取得采礦用地的方式存在弊端根據(jù)土地管理法和劃撥用地目錄規(guī)定，對新增的采

11、 礦用地，凡不符合劃撥取得條件的，都應(yīng)該以出讓方式取得。隨 著土地有償使用制度改革的不斷推進(jìn)以及劃撥用地目錄的修改，出讓方式將逐步成為新增采礦用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出讓的取得方式， 不考慮不同礦種開發(fā)的特點(diǎn)， 將 存在較多的弊端：首先是不利于土地的節(jié)約集約利用； 其次是不 利于充分保障農(nóng)民利益；第三是加重了管理部門及企業(yè)的負(fù)擔(dān)； 另一方面也可能表現(xiàn)為辦理用地手續(xù)上的工作負(fù)擔(dān)。（四）征地工作矛盾突出，采礦用地爭議的裁決機(jī)制欠缺近年來，隨著土地有償使用的推進(jìn)， 采礦用地在取得上以出 讓為主，因采礦用地發(fā)生的土地征收逐年增多，產(chǎn)生的問題也較多，矛盾相對突出，主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：一

12、是農(nóng)用地升值 增加了征地成本和難度；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，容易引發(fā)糾紛和矛 盾；三是補(bǔ)償安置方式單一，被征（用）地群眾安置途徑有限； 四是采礦用地的征地裁決機(jī)制缺失，征地糾紛難解決。（五）土地復(fù)墾管理存在薄弱環(huán)節(jié)采礦用地在采礦過程中和礦區(qū)（段）閉坑后，會形成大量閑 置、無法利用的廢棄土地（采空區(qū)）。推進(jìn)采礦廢棄地土地復(fù)墾 和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理， 是加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用、 促進(jìn)耕地 保護(hù)的一項重要工作。但是采礦用地的土地復(fù)墾管理還存在薄弱 環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為：一是土地復(fù)墾保證金制度有待全面建立；二 是復(fù)墾費(fèi)的列支途徑及標(biāo)準(zhǔn)不甚合理；三是土地復(fù)墾落實不到 位。由于復(fù)墾驗收不夠嚴(yán)格，有的臨時用地方式取得

13、的采場用地， 土地復(fù)墾中生物復(fù)墾由被臨時用地村民小組完成，但在資金投入和復(fù)墾質(zhì)量上難于控制和保證。（六）采礦用地的退出機(jī)制需要進(jìn)一步健全礦業(yè)企業(yè)采礦完成復(fù)墾后， 土地就閑置在企業(yè)手中。 尤其是 通過出讓方式獲得的土地，經(jīng)過短短幾年的生產(chǎn)周期，就成為閑 置用地。雖然國土資源部關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通 知（國土資發(fā)1999358號）明確規(guī)定，在征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 組織同意，并經(jīng)縣級以上土地行政主管部門批準(zhǔn)，國有工礦企業(yè)可以用復(fù)墾原有國有廢棄地增加的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，置換因生產(chǎn)被破壞的農(nóng)村集體耕地，原土地權(quán)屬相應(yīng)轉(zhuǎn)移。置換后， 被破壞的集體耕地屬國家所有， 不再征用，也不占當(dāng)年建設(shè)占用 耕

14、地計劃指標(biāo)。但在實踐操作中，由于種種原因，該政策沒有得 到有效的實施，許多礦業(yè)企業(yè)復(fù)墾好的礦業(yè)用地?zé)o法進(jìn)行置換或 者退還給政府。實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)有的礦業(yè)企業(yè)一方面出資請農(nóng) 民在復(fù)墾的土地上進(jìn)行耕作，另外一方面缺乏新的建設(shè)用地指標(biāo) 的情形。四、進(jìn)一步推進(jìn)礦業(yè)用地管理制度改革的建議推進(jìn)礦業(yè)用地管理制度改革， 既是滿足礦山企業(yè)正常用地需 求、保障礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的重要措施， 也是嚴(yán)格規(guī)范土地管理、 促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的有力手段。當(dāng)前，一方面應(yīng)在現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化和規(guī)范礦業(yè)用地管理； 另一方面應(yīng)抓住當(dāng) 前土地管理制度改革和相關(guān)法律修改的時機(jī)，大力推進(jìn)礦業(yè)用地管理制度改革，從根本上解決礦業(yè)用

15、地存在的問題。（一）充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用一是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)。不同于城市用地及其他工業(yè)用地，礦業(yè)用地主要取決于礦產(chǎn)資源的儲存位置 和生產(chǎn)規(guī)模及加工方式。 對大型礦山、重點(diǎn)礦山礦業(yè)用地要與土 地利用規(guī)劃充分銜接，列入土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌作用， 保障礦產(chǎn)資源開發(fā)用地的需求，減少礦業(yè)用地審批程序，縮短采礦取得土地的周期。二是做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地復(fù)墾，林地、草原、環(huán)境保護(hù) 等規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障礦業(yè)用地依法及時取得。三是要繼續(xù)保障國家、省級重點(diǎn)項目的礦山企業(yè)用地， 在實 行建設(shè)用地計劃指標(biāo)分年度下達(dá)的管理模式下，對屬于國家、省 級重點(diǎn)項目的礦

16、山企業(yè)用地，繼續(xù)加大建設(shè)用地指標(biāo)的保障力度，由國土資源部和省級政府直接下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)，避免因為地方建設(shè)用地指標(biāo)不足，導(dǎo)致礦山企業(yè)無地可用的現(xiàn)象。（二）進(jìn)一步完善礦業(yè)用地的審批登記制度雖然我國法律規(guī)定探礦要辦理臨時用地手續(xù)，采礦要按照建設(shè)用地的要求辦理審批、登記手續(xù)，但很多礦業(yè)權(quán)人認(rèn)為，取得 礦業(yè)權(quán)自然而然就取得了礦業(yè)用地的使用權(quán)，因而不去辦理用地審批登記手續(xù)。這就導(dǎo)致礦業(yè)用地矛盾和爭議大量存在。進(jìn)一步完善和落實礦業(yè)用地審批登記制度，一方面有利于加強(qiáng)礦業(yè)用地 管理，規(guī)范礦業(yè)用地取得的程序； 另一方面有利于明確礦業(yè)權(quán)人 的土地權(quán)利，減少礦業(yè)用地的爭議。一是加大采礦用地手續(xù)的審批和登記管理力度。

17、改變礦業(yè)用 地管理作為土地管理薄弱環(huán)節(jié)的局面，進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)用地的管 理力度，落實現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的相關(guān)規(guī)定， 采礦占用土地的必 須依法辦理用地審批、登記手續(xù)。二是進(jìn)一步簡化用地報批程序， 精簡報批要件，縮短用地審 批時限。要在嚴(yán)格保護(hù)耕地和保障農(nóng)民利益的前提下，按照改革土地管理方式以及土地管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的原則，合理簡化用地報批程序，合并重復(fù)的報批文件，杜絕用地審批中的搭車行 為，明確審批各個環(huán)節(jié)的時限，保證礦山企業(yè)及時取得礦業(yè)用地。三是做好礦業(yè)用地中土地征收的補(bǔ)償工作。礦業(yè)用地涉及征收農(nóng)民集體土地的，必須嚴(yán)格按照征地管理的相關(guān)規(guī)定， 足額及 時發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)用，做好被征地農(nóng)民的社會保障

18、， 妥善安置被 征地農(nóng)民，嚴(yán)格征地程序，積極穩(wěn)妥做好土地征收工作，保證農(nóng) 民生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。四是加大采礦違法用地的查處力度。針對礦業(yè)用地中違法用 地較多的情形，加強(qiáng)土地監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)違法用地行為，堅決打 擊礦業(yè)用地中“以租代征”的現(xiàn)象，依法嚴(yán)肅查處礦山企業(yè)違法 用地行為。建立部門聯(lián)動機(jī)制，例如采礦企業(yè)沒有辦理合法用地 手續(xù)的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)據(jù)此不予辦理供地手續(xù)等。（三）確立礦業(yè)用地有償使用土地制度近幾年公布的國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國發(fā)200428號）、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知（國發(fā)20083號）和黨的十七屆三中全會的決定中都要求推 進(jìn)土地有償使用制度改革，

19、縮小劃撥用地范圍，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施 用地逐步實行有償使用。國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知 中明確規(guī)定除軍事、社會保障性住房和特殊用地可以繼續(xù)以劃撥 方式取得土地外，其他用地都要實行有償使用?？梢钥闯?，將礦 業(yè)用地從劃撥用地范圍剝離出來，全部實行有償使用是必然的。 礦業(yè)用地有償使用不但有利于保護(hù)耕地，有利于提高土地資源和礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用和開采水平， 同時也有利于明確礦業(yè)權(quán)人 的土地使用權(quán)，有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的土地使用權(quán)益。采礦用地實行有償使用，按照招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地 使用權(quán)的規(guī)定（國土資源部令第39號）的相關(guān)規(guī)定，不屬于必 須以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的范圍，可以協(xié)議出讓的方式供地。 礦山企業(yè)通過與出讓土地的市縣人民政府簽訂國有土地出讓合 同，支付土地出讓金，取得國有土地使用權(quán)。至于協(xié)議方式取得 礦業(yè)用地的價格，應(yīng)當(dāng)結(jié)合地區(qū)、區(qū)位、地類、用地期限、利用 方式、可恢復(fù)原用途的程度等因素， 適當(dāng)考慮礦業(yè)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效 益、企業(yè)對土地成本的承受能力等，參照工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)給 予礦業(yè)用地合理的優(yōu)惠政策， 建立礦山企業(yè)以協(xié)議方式取得國有 土地使用權(quán)的定價機(jī)制。（四）不斷完善礦業(yè)用地的土地復(fù)墾制度近年來，很多礦山企業(yè)非常重視土地復(fù)墾，通過提高技術(shù)水平、完善管理制度，創(chuàng)造出了非常好的礦業(yè)用地復(fù)墾案例和經(jīng)驗。 但礦業(yè)用地的土地復(fù)墾還有很大的潛力。一是應(yīng)切實做好土地復(fù)墾方案的編報。 采礦企業(yè)