不斷開拓創(chuàng)新,提升基層監(jiān)管水平(講義)

1、不斷開拓創(chuàng)新提升基層監(jiān)管水平【摘要】改革開放以來，特別是實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，工商行政管理機(jī)關(guān)在市場的迅速變化和發(fā)展過程中，不斷面臨著新的任務(wù)和新的挑戰(zhàn)。工商行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)管市場的視野和范圍不斷擴(kuò)大、監(jiān)管市場的復(fù)雜程度和工作難度不斷提高。針對目前基層監(jiān)管面臨的現(xiàn)狀，國家總局提由推進(jìn)監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管方式、監(jiān)管方法和監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變，為工商行政管理適應(yīng)新形勢、完成新任務(wù)、發(fā)揮新作用提供了創(chuàng)新路徑。同時(shí)也迫切要求工商行政管理機(jī)關(guān)大力提高隊(duì)伍自身素質(zhì)，不斷更新監(jiān)管理念，積極創(chuàng)新監(jiān)管體制機(jī)制和方式方法，加快現(xiàn)代化監(jiān)管技術(shù)手段的應(yīng)用，使市場監(jiān)管執(zhí)法工作真正跟上時(shí)代的步伐、適應(yīng)形勢的需要?！娟P(guān)鍵詞】監(jiān)管

2、理念監(jiān)管機(jī)制監(jiān)管方式監(jiān)管手段創(chuàng)新基層監(jiān)管水平市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展對加快工商行政管理改革創(chuàng)新不斷提由新的要求。改革開放以來，特別是實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，工商行政管理機(jī)關(guān)在市場的迅速變化和發(fā)展過程中，不斷面臨著新的任務(wù)和新的挑戰(zhàn)。工商行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)管市場的視野和范圍不斷擴(kuò)大、監(jiān)管市場的復(fù)雜程度和工作難度不斷提高，這就迫切要求工商行政管理機(jī)關(guān)大力提高隊(duì)伍自身素質(zhì)，不斷更新監(jiān)管理念，積極創(chuàng)新監(jiān)管體制機(jī)制和方式方法，加快現(xiàn)代化監(jiān)管技術(shù)手段的應(yīng)用，使市場監(jiān)管執(zhí)法工作真正跟上時(shí)代的步伐、適應(yīng)形勢的需要。一、創(chuàng)新監(jiān)管理念建設(shè)“服務(wù)型、監(jiān)管型、法治型”工商，首先要在思想觀念上適應(yīng)三型工商的要求，按照建設(shè)服

3、務(wù)型政府的要求，工商行政管理工作在七個(gè)方面應(yīng)該樹立全新的理念。（一）、“服務(wù)行政”理念服務(wù)行政的主旨在于為人民服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)。張康之教授認(rèn)為，“把服務(wù)作為一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，這樣的行政被稱為服務(wù)行政?！狈?wù)行政理念有兩層含義，一是從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。任何一個(gè)國家，政府是提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)工商行政管理過去是管制型，現(xiàn)在在管理中要按照中央提由建設(shè)服務(wù)型政府要求，在思想觀念上順應(yīng)服務(wù)型政府的要求，逐步向服務(wù)型觀念轉(zhuǎn)變；二是以客戶為中心，以管理對象為中心。這個(gè)提法是指在工作中遇到問題以誰為中心，以誰為主

4、。服務(wù)行政本質(zhì)上是社會(huì)本位、公民本位，“政府管什么不管什么，全看社會(huì)和公民是否需要，并以此作為政府職能定位的依據(jù)”。但是在實(shí)際工作中，我們由臺(tái)的舉措和政策往往考慮是我們自己方便，而不是為客戶提供方便。最近有兩篇報(bào)道，一是北京司法部門關(guān)于外地律師進(jìn)京的管理，另一個(gè)是北京大興區(qū)對外籍人員管理實(shí)行封閉村。這兩個(gè)例子中政策的由臺(tái)都是為了方便管理者自己，這就不符合服務(wù)行政所倡導(dǎo)的“以客戶為中心，方便客戶”的核心理念。服務(wù)行政理念中另一個(gè)討論比較多的是國民的方便權(quán)和政府的方便權(quán)，應(yīng)該把方便權(quán)給誰，誰有權(quán)決定這個(gè)方便權(quán)。在我們建立服務(wù)型工商時(shí)，應(yīng)該從客戶角度來看，把方便權(quán)給客戶，為他們提供高效便民的服務(wù)。比

5、如企業(yè)年檢后辦理變更登記，執(zhí)照上應(yīng)該還有年檢的章和貼花。但是由于我們內(nèi)部處室設(shè)置的問題，登記和監(jiān)管是分開的，登記部門不管年檢，就要求企業(yè)變更完了之后再到年檢的地方補(bǔ)章和貼花，這就不是從國民方便權(quán)的角度來考慮問題。食品安全法頒布以后，從縣一級的工商行政管理部門來講，作為衛(wèi)生許可證和營業(yè)執(zhí)照的同一登記機(jī)關(guān)（同一工商局），雖然在內(nèi)部環(huán)節(jié)上有登記、消保等不同的職責(zé)分工，但不能變成兩個(gè)部門對外，審批的程序應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部走完。應(yīng)該做到讓中請人通過一張表格、一次申請，最終在一個(gè)窗口就能領(lǐng)到營業(yè)執(zhí)照。這就要求我們考慮在由臺(tái)各種措施、處理各種事情時(shí)的由發(fā)點(diǎn)是我們的企業(yè)和服務(wù)對象還是我們自己，這是建設(shè)服務(wù)型工商和服務(wù)

6、型政府非常重要的方面。如果我們采取的措施是政府決定政府自己的方便權(quán)，而沒有考慮到服務(wù)對象的方便權(quán)，就是本末倒置。所以服務(wù)行政和服務(wù)政府的理念，落實(shí)在具體工作上，就必須真正做到在工作上體現(xiàn)以客戶為中心，以管理對象或服務(wù)對象為中心，我們采取的措施和方法才能真正取得便民高效的作用。（二）、“依法行政”理念依法行政是指行政機(jī)關(guān)自身的設(shè)立、運(yùn)行都必須依據(jù)法律的規(guī)定并遵守相應(yīng)程序，一切行政行為都要接受法律的監(jiān)督，違法行政應(yīng)承擔(dān)法定責(zé)任。依法行政主要有以下幾項(xiàng)原則：1、法律優(yōu)先與法律保留原則法律優(yōu)先，又稱法律優(yōu)越或法律優(yōu)位，是指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施。法律優(yōu)先具有以下含義：第一

7、，在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他法律規(guī)范，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，都不得與法律相抵觸，凡有抵觸都以法律為準(zhǔn)。凡是上一位階的法律規(guī)范已經(jīng)對某一事項(xiàng)作由規(guī)定，下一位階的法律規(guī)范不得與之相抵觸。第二，在法律尚未規(guī)定、其他法律規(guī)范作了規(guī)定時(shí),一旦法律就此事項(xiàng)作由規(guī)定，其他法律規(guī)范都必須服從法律。同樣，在上位階法律規(guī)范尚無規(guī)定，下位階法律規(guī)范作了規(guī)定時(shí)，一旦上位階規(guī)范就此事項(xiàng)作由規(guī)定，下位階規(guī)范必須服從。比如影響全國的廣州孫志剛收容事件。這一事件發(fā)生時(shí)針對收容有三個(gè)依據(jù)：國務(wù)院的收容條例、廣東省人大關(guān)于收容的地方性法規(guī)、廣州市政府關(guān)于收容的文件。這三個(gè)依據(jù)對收容的條件作出的規(guī)定不一致，但當(dāng)時(shí)作

8、曲收容的公安人員依據(jù)的是廣州市政府的文件。按照法律優(yōu)選的原則，當(dāng)這三個(gè)規(guī)定對同一件事情作曲的規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先適用國務(wù)院的行政法規(guī)，而不能優(yōu)先適用層級最低的市政府文件。所以由于適用依據(jù)的錯(cuò)誤，造成了錯(cuò)誤的后果，必須要追究當(dāng)事人的責(zé)任。法律保留在立法法中稱為國家專屬立法權(quán)，指在多層次立法的國家中，有些立法事項(xiàng)的立法權(quán)只屬于法律，法律以外的其他規(guī)范，一律不得行使。其目的在于保證人民群眾對國家最重大問題的最后決策權(quán)，保障國家法制的統(tǒng)一和公民的權(quán)利。最典型的例子是前置許可的設(shè)定，行政許可法明確規(guī)定，企業(yè)登記的行政許可的設(shè)定權(quán)在法律和國務(wù)院的行政法規(guī)，實(shí)際上就是把企業(yè)登記的行政許可的設(shè)定權(quán)保留在法律

9、和國務(wù)院的行政法規(guī)了。2、職權(quán)法定與越權(quán)無效原則依法行政要求行政主體必須在法定的范圍內(nèi)行駛職權(quán)，否則就會(huì)構(gòu)成越權(quán)而無效。因此，在職權(quán)行使上，必須符合和遵循法律對行政權(quán)力行使的權(quán)限要求。在職權(quán)行使上，應(yīng)符合如下兩個(gè)原則：職權(quán)法定原則和不得越權(quán)原則。(1)職權(quán)法定原則。行政機(jī)關(guān)以及其他行政公務(wù)組織的行政職權(quán)，必須由法律予以規(guī)定或授予。在這方面，行政權(quán)力的行使，與公民權(quán)利的擁有及行使有明顯的區(qū)別。對于公民來說，凡法律沒有禁止的，即視為許可，換言之，只有法律明文禁止的，公民才不得為之；對于法律沒有規(guī)定的事情，公民有權(quán)為之并不構(gòu)成違法。但是，對于行政機(jī)關(guān)而言,則必須要有法律授權(quán)或法律的規(guī)定，否則即屬違法

10、。過去我們經(jīng)常通過發(fā)文件的形式自己給自己授權(quán)，這很明顯是沒有法律效力的。(2)越權(quán)無效原則。越權(quán)主要是指：一是無權(quán)限，即沒有法定權(quán)力的來源；二是超越了權(quán)力的行使界限。即行政機(jī)關(guān)雖有一定的行政職權(quán)卻超過了該權(quán)力行使的范圍。比如總局外資實(shí)行授權(quán)登記，如果沒有被授予外資登記權(quán)而進(jìn)行了登記，那肯定是越權(quán)而無效的。3、比例原則(禁止過度原則)比例原則是指通過行政權(quán)實(shí)現(xiàn)國家目的不得已侵犯公民權(quán)利時(shí)，必須有法律依據(jù)，且與保護(hù)的公共利益相比必須選擇侵害公民權(quán)利最小的范圍。這一原則要求工商行政管理機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中做到執(zhí)法目的與手段的統(tǒng)一，即行政行為的作曲要適合目的的實(shí)現(xiàn)，行政行為不得超越實(shí)現(xiàn)目的的必要程度，

11、行政行為的手段應(yīng)按目的加以衡量，也就其干涉措施所造成的損害應(yīng)輕于執(zhí)法所達(dá)到目的所獲致的利益。比例原則要求，我們在作由行政決定時(shí)，面對多種可能選擇的措施而必須選擇確實(shí)能達(dá)到法律目的或行政目的之措施。在諸多可選擇的手段中選擇最不激烈的手段，只有在最后關(guān)鍵時(shí)刻而不得不采取激烈手段（無其他可行及慎重的手段取舍）時(shí)方可為之。因此，我們對情節(jié)輕微、能主動(dòng)糾正，且未造成嚴(yán)重后果的一般違法行為，主要應(yīng)采取教育、引導(dǎo)、告誡等手段；對沒有主觀惡意、雖違反了法律法規(guī)的規(guī)定，但能主動(dòng)消除影響，在規(guī)定的期限內(nèi)整改的，主要采取督促整改、實(shí)施記錄等手段；對涉及食品安全、生產(chǎn)安全、公共安全、環(huán)保安全的違法行為則要采取嚴(yán)厲的管

12、理措施，制止和杜絕安全事故的發(fā)生。只有對涉及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的違法行為采取最嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，才能建立良好的市場秩序，才能讓消費(fèi)者放心消費(fèi)，增強(qiáng)廣大消費(fèi)者的消費(fèi)信心。工商行政管理機(jī)關(guān)只有維護(hù)好市場秩序，做到寬嚴(yán)相濟(jì)，重點(diǎn)打擊在擴(kuò)大內(nèi)需中制售假冒偽劣商品、商業(yè)欺詐和食品流通領(lǐng)域中的違法行為，就能夠增強(qiáng)消費(fèi)者的信心，促進(jìn)市場繁榮與穩(wěn)定。4、公開、公平、公正原則公開原則通過政府活動(dòng)的公開化來實(shí)現(xiàn)公民的了解權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，調(diào)動(dòng)公民的積極性；公平原則要求機(jī)會(huì)平等、結(jié)果平等；公正原則要求行政主體在制定行政法規(guī)、行政規(guī)章時(shí)，對同等條件下的行政相對人平等地分配權(quán)利，平等地賦予義務(wù)，不能有歧視性的標(biāo)準(zhǔn)和條

13、款，不能搞地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。公開、公平、公正的原則比較容易為社會(huì)所接受，但是在落實(shí)到行政執(zhí)法的時(shí)候常有違反這一原則的誤區(qū)。以前在登記的時(shí)候遇到這樣的例子：有些市場主體為了安全等掩護(hù)性原因的要求，不具備率領(lǐng)執(zhí)照的條件而向工商部門申辦營業(yè)執(zhí)照，其所依據(jù)的就是沒有向社會(huì)公開的文件。但是，讓公眾遵守的規(guī)則如果不向公眾公布就不能作為依據(jù)。所以我們在執(zhí)法過程中要堅(jiān)持做到所有的執(zhí)法依據(jù)都必須是公開的，所有的要管理相對人遵守的規(guī)則，都要堅(jiān)持公開的原則，未經(jīng)公開的，不得作為我們的依據(jù)。5、誠實(shí)信用原則（信賴保護(hù)原則）誠實(shí)信用原則本來是民法上債權(quán)行使及債務(wù)履行的一項(xiàng)原則，進(jìn)而擴(kuò)充至私法的全部領(lǐng)域，在私法

14、中被稱為“帝王條款”。在我國，將誠信原則引入行政活動(dòng)或公共領(lǐng)域中是非常必要的，其主要內(nèi)容包括如下幾個(gè)方面：（1）法律規(guī)范應(yīng)具有穩(wěn)定性和不可溯及性；（2）行政活動(dòng)應(yīng)具有真實(shí)性、確定性和善良性；（3）行政主體應(yīng)信守諾言；（4）信賴保護(hù)。主要適用于對授益行政行為的撤銷（或廢止）方面。即公民或組織（行政相對人）因此類行政行為而獲得利益，一經(jīng)撤銷將會(huì)受到損害，故行政機(jī)關(guān)撤銷授益行政行為時(shí)，應(yīng)考慮補(bǔ)償行政相對人信賴該行政行為有效存續(xù)而獲得的利益（或不予撤銷）。誠實(shí)信用原則有助于解決“朝令夕改”、“政府違法、百姓買單”、“空頭支票”等問題，是塑造法治政府和信用政府的關(guān)鍵。誠實(shí)信用原則通常使用三種情境：一是情

15、勢變更情境下的誠實(shí)信用原則。情勢變更是指法律修訂或者客觀情況發(fā)生重大變化。行政許可法規(guī)定：行政許可依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償；二是行政錯(cuò)誤情境下的誠實(shí)信用原則。行政錯(cuò)誤是指公民、法人或其他組織沒有故意違法或重大過錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)、越權(quán)或表意錯(cuò)誤做生的違法或不當(dāng)行政行為。法律規(guī)定了兩種處理方式：（1）即使是違法的行政許可，但撤銷該行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷；（2）撤銷行政許可，但被許可人的合

16、法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償；三是信用政府情境下的誠實(shí)信用原則。信用政府是指政府應(yīng)該堅(jiān)守自己的言行、兌現(xiàn)自己的承諾，由爾反爾應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和政治道義責(zé)任。（三）、“有限行政”理念政府進(jìn)行行政管理應(yīng)秉持“有限性”觀念，從社會(huì)領(lǐng)域收縮其原有的侵犯性權(quán)力。凡由社會(huì)、市場或個(gè)人能完成的事項(xiàng)，政府不干涉，只是為這些事務(wù)的運(yùn)行制定安全、公正、秩序、規(guī)?；囊?guī)則，以強(qiáng)力保證執(zhí)行，讓公眾私利需求在制度安排中自我滿足?！坝邢扌姓崩砟钜笳男姓芾砘顒?dòng)必須做到：首先，政府及其工作人員應(yīng)該以一種保障而非侵害、剝奪公民合法權(quán)益的態(tài)度，合法行使各種行政權(quán)，要承認(rèn)私權(quán)的適當(dāng)擴(kuò)張，及時(shí)從市場已發(fā)

17、生或可能發(fā)生作用的領(lǐng)域收縮權(quán)力；其次，各項(xiàng)行政權(quán)的設(shè)定、行使必須符合法治的原則和具體要求，立法、行政、司法相互分工制衡，中心應(yīng)傾向于控制行政權(quán)、保障私權(quán)；最后，各項(xiàng)行政權(quán)的全部行使過程要公開接受立法、司法、行政、社會(huì)、黨團(tuán)等各方面的監(jiān)督制約，一旦權(quán)力范圍及規(guī)模超生法定幅度，必須有正式的專門機(jī)構(gòu)及時(shí)、有效予以糾正。有限行政要求我們科學(xué)界定工商行政管理和其他管理組織的邊界：一是企業(yè)能夠自行解決的事項(xiàng)、市場能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)、行業(yè)組織可以自律的，盡量不通過行政干預(yù)解決。應(yīng)當(dāng)主張?jiān)诠芾碇袑儆诿袷路申P(guān)系的民事糾紛的，采取民事途徑解決。二是要做到“四分開”。即政企、政事、政資、政府與中介機(jī)構(gòu)分開。最近國

18、家總局在江蘇調(diào)研商業(yè)流通領(lǐng)域準(zhǔn)入尺度的寬嚴(yán)問題。我們找了一些企業(yè)座談，他們開店有兩道程序，一道是營銷策劃部門拿由方案，對居民流量、網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)情況、競爭策略作詳細(xì)分析，決定要不要開店；另一道是財(cái)務(wù)，投入多少，幾年收回投資，幾年盈利，然后才是作曲決策。但如果是政府做決定則不會(huì)經(jīng)過這樣的測算。再比如二手車交易市場的數(shù)量。有專家認(rèn)為，市場數(shù)量不是工商局決定的，應(yīng)該由競爭解決；但是交易規(guī)則，經(jīng)營行為是行政管理要管理的。現(xiàn)在還有一些工商部門喜歡直接參與市場評價(jià)，認(rèn)定一個(gè)企業(yè)是否為“免檢企業(yè)”。政府部門應(yīng)逐步退由市場信用評價(jià)，交由中介機(jī)構(gòu)來做。（四）、“平等保護(hù)”理念平等保護(hù)要求工商行政管理由差別管理向平等保

19、護(hù)轉(zhuǎn)變。以前工商行政管理由臺(tái)政策，習(xí)慣于差別管理，通過管理制造差別、維護(hù)差別，忽視了應(yīng)當(dāng)通過政府管理營造公平競爭的環(huán)境。從我們工商內(nèi)部的職能設(shè)置來講，企業(yè)處是管國有集體的，外資處是管外資的，個(gè)體私營處是管私營的，所以政府由臺(tái)政策豉勵(lì)私營發(fā)展、豉勵(lì)外資發(fā)展，實(shí)際上在制造差別。今年國務(wù)院發(fā)了兩個(gè)文件，一個(gè)是關(guān)于外資的，一個(gè)是關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)的，都在貫徹平等和公平的原則。不要對企業(yè)的所有制性質(zhì)附加條件，允許這個(gè)所有制進(jìn)入的領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)允許其他所有制的企業(yè)同樣經(jīng)營。外資企業(yè)也要逐步取消超國民待遇，要公平、平等，大家都是平等的法律主體，平等競爭。區(qū)別應(yīng)該體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策上，而不是在所有制的性質(zhì)上。目前有很多做法

20、不是營造公平，而是有差別的看待主體。我們經(jīng)常看到的提法是重點(diǎn)企業(yè)桂牌保護(hù)，但是我們要保護(hù)的是所有企業(yè)，重點(diǎn)保護(hù)就是對另外主體的不公平。還有就是很多地方政府要求，對招商引資項(xiàng)目要加大服務(wù)和保護(hù)力度，這實(shí)際上就是在制造一種不平等。物權(quán)法的基本理念是對所有財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)，我們對管理對象、主體也應(yīng)當(dāng)實(shí)施公平管理。（五）、“和諧行政”理念和諧行政有兩個(gè)方面的意思，一個(gè)是化解糾紛，一個(gè)是緩解對抗。工商行政管理現(xiàn)在面臨很多糾紛、矛盾需要處理,以前有經(jīng)營糾紛、消費(fèi)糾紛，現(xiàn)在一些涉及到虛假簽字造成的股權(quán)糾紛也都要求工商部門介入。尤其是登記糾紛、公司內(nèi)部糾紛和因登記相鄰權(quán)造成的鄰里糾紛，矛盾激烈，很容易引發(fā)群體上訪

21、。面對這些糾紛時(shí)，工商很難把握。工商部門面對這些糾紛的管理邊界不清楚，管還是不管，陷入兩難境地。這種糾紛發(fā)生了我們應(yīng)當(dāng)積極采取措施去化解，這就是和諧行政要考慮的。二是緩解對抗，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)有助于社會(huì)和諧。過激的行政執(zhí)法容易激化矛盾，但是過緩了又達(dá)不到執(zhí)法目的。執(zhí)法要做到理性、平和、規(guī)范、文明。以拆遷為例，很多都是由于采用了過激的執(zhí)法手段造成的矛盾激化，而有關(guān)職能部門又不注重通過救濟(jì)渠道舒緩矛盾，最后導(dǎo)致守法的老百姓喪失信心，抵制拆遷。這就是在執(zhí)法時(shí)沒有注重貫徹和諧理念，導(dǎo)致很多方式方法在激化矛盾。工商部門在行政執(zhí)法監(jiān)管過程中必須兼顧經(jīng)營者、勞動(dòng)者、消費(fèi)者各方利益。由于企業(yè)發(fā)展遇到了許多困難，造

22、成經(jīng)營者與職工、經(jīng)營者與消費(fèi)者、經(jīng)營者與相鄰者的矛盾加劇。因此，工商部門在處理化解各種經(jīng)營糾紛時(shí)，要注意兼顧各方利益的平衡，找到利益平衡的最佳結(jié)合點(diǎn)。對經(jīng)營者將家庭住所作為經(jīng)營場所的，只要不涉及環(huán)境影響、生產(chǎn)安全、消防安全的，不違反法律行政法規(guī)和管理規(guī)約的，應(yīng)該采取較為寬松的態(tài)度，處理好經(jīng)營者與相鄰者的關(guān)系。對城鎮(zhèn)的無照攤販，要?jiǎng)澯梢欢ǖ膮^(qū)域和時(shí)段，允許存在、規(guī)范管理，變非法為合法，針對不同地區(qū)不同行業(yè)的特點(diǎn)，制定市場準(zhǔn)入條件，做到既要?jiǎng)?chuàng)建文明衛(wèi)生城鎮(zhèn)，又要允許小商小販合理存在。對網(wǎng)上交易行為在重點(diǎn)打擊商業(yè)欺詐行為，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的同時(shí)，也要注意維護(hù)網(wǎng)上經(jīng)營者的合法權(quán)益，對網(wǎng)上開店的經(jīng)營者

23、的監(jiān)管，要有別于傳統(tǒng)商業(yè)的監(jiān)管，要給網(wǎng)上經(jīng)營創(chuàng)造一個(gè)寬松的經(jīng)營環(huán)境。豉勵(lì)投資辦企業(yè)，就要放寬市場準(zhǔn)入的限制。放寬經(jīng)營場所的限制，就不可避免的造成經(jīng)營者與相鄰關(guān)系的矛盾。允許小商小販的存在，就可能會(huì)影響市容、衛(wèi)生和交通。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)交易的監(jiān)管，就可能會(huì)造成網(wǎng)上開店者的心理恐慌。企業(yè)要降低成本,就可能要裁員減薪，影響職工的利益。在當(dāng)前的形勢下，不同群體的不同利益需求難以得到完全滿足，一部分群體受益，可能導(dǎo)致另一部分群體利益受損。因此，工商部門既要豉勵(lì)創(chuàng)業(yè)，又要維護(hù)消費(fèi)者、相鄰者、職工的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長是我們處理問題的由發(fā)點(diǎn)，努力化解糾紛、緩和社會(huì)矛盾、兼顧各方利益、維護(hù)社會(huì)和諧，也是工商部門處

24、理問題的重要原則。（六）、“成本效益”理念根據(jù)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，只有當(dāng)政府對市場的干預(yù)成本小于干預(yù)所得的收益時(shí)，政府的管理活動(dòng)才是合理的。因此政府在進(jìn)行行政管理活動(dòng)時(shí)，應(yīng)該在行政權(quán)的具體設(shè)定和運(yùn)作問題上以低成本求高效益，并不斷完善已有的制度。同時(shí)，由于行政資源是有限的，因此要把有限的資源投入到最需要監(jiān)管的領(lǐng)域。美國曾經(jīng)有過研究，在很多行業(yè)中,即使監(jiān)管者每天24小時(shí)工作，也要用三年的時(shí)間才能把所有的監(jiān)管對象都檢查一遍。因此，如果是全方位管，很多情況下是管不好的。這就需要處理好行政成本和監(jiān)管效益的關(guān)系?，F(xiàn)在很多部門說由于人力物力財(cái)力不夠，管不過來。但是如果換一個(gè)思維方式，采用源頭管理，把有限的資源

25、投入到最需要監(jiān)管的領(lǐng)域，重要的力量投入到最重要的環(huán)節(jié)，整合力量，這樣監(jiān)管的效果可能會(huì)更好。（七）、“責(zé)任行政”理念國務(wù)院印發(fā)的全民推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要明確提由:“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償”，并具體要求，在行政決策方面，“要加強(qiáng)對決策活動(dòng)的監(jiān)督，完善行政決策的監(jiān)督制度和機(jī)制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式”。責(zé)任行政理念要求我們在行政執(zhí)法過程中要有責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，但目前在很多行政機(jī)

26、關(guān)的執(zhí)法過程中還存在一些問題：一是事前沒有研究風(fēng)險(xiǎn)，形式上很好，但忽視了風(fēng)險(xiǎn)。比如我省的廣告監(jiān)測。通過網(wǎng)絡(luò)篩選主要媒體廣告，每天篩選由很多涉嫌違法廣告，但肩負(fù)查處涉嫌違法廣告職責(zé)的廣告管理部門卻無法對上述廣告逐一進(jìn)行查處，這就存在責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，明知是非法廣告，沒有查處落實(shí)，就是風(fēng)險(xiǎn)。二是責(zé)任追究機(jī)制不健全。最大的問題是崗位職責(zé)不明確，對履職到位沒有標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管機(jī)制中存在很多漏洞。二、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制（一）、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制聯(lián)動(dòng)監(jiān)管實(shí)際上是依托信息化形成監(jiān)管合力。這包括以下幾個(gè)層次:1、上級機(jī)關(guān)與工商所工商內(nèi)部現(xiàn)在基本上開始做到上下聯(lián)動(dòng)，通過經(jīng)濟(jì)戶口管理信息化，上級工商局和工商所在監(jiān)管方面進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。依托信息網(wǎng)

27、絡(luò)平臺(tái)，工商系統(tǒng)內(nèi)部的信息資源得以有效整合。企業(yè)核準(zhǔn)成立后，即在信息系統(tǒng)中建立了該企業(yè)的經(jīng)濟(jì)戶口，工商所按照屬地管理原則通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)接收到管區(qū)內(nèi)企業(yè)的登記信息，在此基礎(chǔ)上制訂檢查計(jì)劃并組織實(shí)施，檢查任務(wù)完成后將檢查結(jié)果錄入計(jì)算機(jī)反饋至登記機(jī)關(guān)。經(jīng)過這樣的上下聯(lián)動(dòng)，可以弄清每戶市場主體的現(xiàn)實(shí)狀況，形成動(dòng)態(tài)戶口數(shù)據(jù)庫。工商機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間通過動(dòng)態(tài)戶口數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)信息共享，在實(shí)施監(jiān)管時(shí)可以做到協(xié)同配合。新的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的經(jīng)濟(jì)戶口管理體制的建立，實(shí)現(xiàn)了“戶口清、狀態(tài)明、制度全、檢查實(shí)、手段新、聯(lián)動(dòng)好”的管理目標(biāo)，增進(jìn)了工作的連續(xù)性和主動(dòng)性，強(qiáng)化了監(jiān)管力度，取得了事半功倍的效果，促進(jìn)了工商職能的全面到

28、位。2、工商機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門。通過信息化手段來實(shí)現(xiàn)登記、監(jiān)管、中投訴、辦案等工商基本業(yè)務(wù)之間的有效聯(lián)動(dòng)。比如對某市場主體依法立案后，則通過警示系統(tǒng)提示登記部門限制其辦理相應(yīng)的登記事項(xiàng)；處罰后系統(tǒng)根據(jù)責(zé)令改正情況自動(dòng)形成一條案后回查的監(jiān)管任務(wù)，并根據(jù)處罰情況自動(dòng)調(diào)整市場主體的信用等級。中投訴記錄也實(shí)現(xiàn)了和案件之間的聯(lián)動(dòng)，中投訴處理完之后形成案件線索，通過案源的提示形成中投訴和辦案部門之間的聯(lián)動(dòng)。3、政府各監(jiān)管部門。江蘇的工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、環(huán)保等部門都參加了省政府的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管平臺(tái)，各個(gè)部門將其自身采集到的數(shù)據(jù)傳輸?shù)竭@個(gè)平臺(tái)，然后根據(jù)需要，各取所需，形成自己的監(jiān)管措施。比如，工商需要各個(gè)部門的前置許

29、可證信息，其他部門把許可證到期、吊銷、撤銷的信息在該平臺(tái)上傳后，工商部門通過聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的平臺(tái)獲取該信息，結(jié)合工商的警示系統(tǒng)，采取相應(yīng)的措施，一是限制該企業(yè)來辦理變更或者注銷，二是鎖定其登記事項(xiàng)，這就形成了政府各監(jiān)管部門之間的聯(lián)動(dòng)。4、全國各地工商機(jī)關(guān)。主要是指工商系統(tǒng)的區(qū)域聯(lián)動(dòng)目前總局實(shí)現(xiàn)了兩項(xiàng)全國范圍內(nèi)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，一是法定代表人、一是一人公司。比如某企業(yè)的法定代表人因違法違規(guī)被江蘇工商機(jī)關(guān)鎖定，進(jìn)入了江蘇的法定代表人黑名單數(shù)據(jù)庫，通過總局?jǐn)?shù)據(jù)庫的聯(lián)動(dòng)，在全國范圍內(nèi)都被鎖定。按照公司法的規(guī)定，一個(gè)自然人只能辦理一個(gè)一人有限公司，如果這個(gè)自然人在江蘇辦理過一人公司，那么通過總局?jǐn)?shù)據(jù)庫的聯(lián)動(dòng)，在其他

30、省份也不能再辦一人公司了。全國工商系統(tǒng)的監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)能夠體現(xiàn)執(zhí)法的威懾力、展現(xiàn)了執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的力度。將來還要做到不同區(qū)域的工商行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)市場主體的監(jiān)管信息可以實(shí)施聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，依法限制企業(yè)的登記行為、榮譽(yù)稱號(hào)的評定等等。5、工商機(jī)關(guān)與管理相對人。江蘇目前主要是在集貿(mào)市場、?；?、農(nóng)資、食品等領(lǐng)域探索工商機(jī)關(guān)和管理相對人的聯(lián)動(dòng)，即建立互動(dòng)的網(wǎng)站，工商機(jī)關(guān)要求管理對象通過互聯(lián)網(wǎng)報(bào)送實(shí)施監(jiān)管需要的基本信息，在網(wǎng)上實(shí)施監(jiān)控；管理對象也能夠通過這個(gè)互動(dòng)網(wǎng)站得到工商機(jī)關(guān)提供的幫助、提示等，有效的幫助管理對象解決很多問題。目前蘇州、無錫的集貿(mào)市場，基本實(shí)現(xiàn)把在集貿(mào)市場檢測農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)果同步輸入到工商部門的數(shù)據(jù)庫里

31、面，實(shí)時(shí)分析每天檢測的品種是否合格，把檢測結(jié)果制成分析圖表，直觀的表現(xiàn)檢測的情況,需要工商部門生動(dòng)檢查的，通過經(jīng)濟(jì)戶口軟件形成檢查任務(wù)，通知工商所實(shí)地檢查。6、工商機(jī)關(guān)與行業(yè)或社會(huì)組織。主要是為了實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動(dòng)。比如消費(fèi)進(jìn)社區(qū)、消費(fèi)進(jìn)學(xué)校，通過搭建聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，把消費(fèi)投訴和我們的監(jiān)管信息之間建立聯(lián)動(dòng)，通過政策法規(guī)、消費(fèi)警示，形成管理和社會(huì)組織之間的有效銜接和良性的互動(dòng)。（二）、長效管理機(jī)制1、主動(dòng)監(jiān)管與被動(dòng)監(jiān)管的關(guān)系目前江蘇有380多萬市場主體，對這些市場主體全部采用積極的、主動(dòng)的監(jiān)管方式是做不到的。要提高執(zhí)法效率，首先要處理好主動(dòng)

32、監(jiān)管與被動(dòng)監(jiān)管的關(guān)系。對重?zé)狳c(diǎn)行業(yè)和重要商品采取主動(dòng)監(jiān)管的方式，即主動(dòng)組織對重?zé)狳c(diǎn)行業(yè)的巡查、檢查，對重要商品主動(dòng)采集相關(guān)信息，定期不定期的進(jìn)行質(zhì)量抽檢。對非重?zé)狳c(diǎn)行業(yè)和非重要商品采取被動(dòng)監(jiān)管的方式，即根據(jù)中（投）訴、舉報(bào)，來組織檢查、檢驗(yàn)。2、綜合監(jiān)管與專項(xiàng)管理的關(guān)系綜合監(jiān)管發(fā)源于管理理論中的整合理論，即運(yùn)用組織行為學(xué)、科學(xué)管理等理論方法，合理調(diào)控工商行政管理組織系統(tǒng)內(nèi)部崗位、職能、人員等各類資源，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工商行政管理組織系統(tǒng)外部資源，以經(jīng)濟(jì)戶口管理信息系統(tǒng)為平臺(tái)，綜合運(yùn)用多種手段，使工商行政管理組織達(dá)到高效、低耗、協(xié)調(diào)的運(yùn)行狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化的目標(biāo)。相對于傳統(tǒng)監(jiān)管，綜合監(jiān)管具有以

33、下五方面特征：（1）協(xié)調(diào)監(jiān)管資源。通過優(yōu)化登記、執(zhí)法、維權(quán)等工作體系，優(yōu)化崗位設(shè)置和監(jiān)管模式等資源配置方式，實(shí)現(xiàn)行政資源利用最大化。（2）聯(lián)動(dòng)監(jiān)管過程。監(jiān)管行為告別傳統(tǒng)監(jiān)管條件下的“單兵突進(jìn)”，轉(zhuǎn)而為“合成作戰(zhàn)”，監(jiān)管過程的聯(lián)動(dòng)性特征明顯。（3）聚合整體職能。在明確履職邊界、合理劃分權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有機(jī)聚合，消除因崗位職責(zé)邊界不清造成的一些空檔與盲區(qū)。（4）均衡監(jiān)管節(jié)奏。均衡使用監(jiān)管力量，均衡開展監(jiān)管行動(dòng)，減少臨時(shí)應(yīng)急性監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊性、專項(xiàng)性向日常性、規(guī)范性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)長效監(jiān)管目標(biāo)。（5）彰顯剛?cè)岵?jì)。綜合監(jiān)管強(qiáng)調(diào)關(guān)口前移，綜合運(yùn)用法規(guī)宣傳、行政提示、行政告誡、行政告知、行政建議等行

34、政指導(dǎo)手段，解決了長期以來行政執(zhí)法中剛性有余、柔性不足的問題。對工商所來說，更重要的是綜合監(jiān)管。3、突擊檢查與日常監(jiān)管的關(guān)系現(xiàn)在有很多專家評論政府的管理模式是運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法，經(jīng)常的事情突擊做，突擊的事情經(jīng)常做。把本應(yīng)該常規(guī)管理的事情突擊來做，把專項(xiàng)的突擊檢查常態(tài)化了，這不是科學(xué)的管理方式。應(yīng)當(dāng)均衡監(jiān)管節(jié)奏、均衡使用監(jiān)管力量，均衡開展監(jiān)管行動(dòng)，減少臨時(shí)應(yīng)急性監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方法由突擊性、專項(xiàng)性向日常性、規(guī)范性轉(zhuǎn)變。在把握經(jīng)濟(jì)違法行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，依托經(jīng)濟(jì)戶口管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，將一些專項(xiàng)突擊檢查納入日常巡查的范圍，按照正常的程序持續(xù)、有效地行使行政職能，實(shí)現(xiàn)長效監(jiān)管目標(biāo)。4、多部門分散管理與少部門集中

35、管理的關(guān)系以食品行業(yè)為例，目前食品行業(yè)實(shí)行的是多部門的分段管理，這就不可能做到無縫對接。分段管理的各部門大多各自為戰(zhàn)，很難形成監(jiān)管合力，可以說到處是縫、到處是漏洞、到處扯皮?，F(xiàn)在生產(chǎn)與流通、保健食品、食品小作坊、食品小攤販、食品倉儲(chǔ)均處在扯皮中。國際化的管理趨勢是由多部門的分散管理向少部門的集中管理轉(zhuǎn)變，分段管理向分品種源頭控制、鏈條式管理轉(zhuǎn)變。要控制住源頭，然后再實(shí)行分品種的鏈條式管理模式，這也是降低行政成本的有效途從工商所的監(jiān)管實(shí)踐來看，按照各業(yè)務(wù)條線劃分的多部門監(jiān)管很難有實(shí)效且效率低下，所以應(yīng)當(dāng)把監(jiān)管任務(wù)分成綜合、巡查、辦案等幾個(gè)部分實(shí)施集中管理，以利于監(jiān)管效能的提高，避免行政資源的浪費(fèi)

36、。（三）、有效監(jiān)管機(jī)制現(xiàn)在工商部門監(jiān)管力量和監(jiān)管對象的矛盾很大，我們?nèi)松伲艿膬?nèi)容很多，主體也很多，全面管理很難做到，必須提高監(jiān)管的針對性、有效性。為此，要研究工商部門檢查的方法、檢查的內(nèi)容、檢查的頻率。根據(jù)不同的對象和不同的內(nèi)容，采取不同的檢查方法，決定不同的檢查頻次，這實(shí)際上就是要求管理更要有針對性。1、明確監(jiān)管要求我們明確要求經(jīng)濟(jì)戶口監(jiān)管要做到“戶口清、狀態(tài)明、制度全、檢查實(shí)、手段新、聯(lián)動(dòng)好”：“戶口清”就是隨時(shí)可以知道轄區(qū)內(nèi)市場主體的總數(shù)以及每一個(gè)市場主體的登記和監(jiān)管信息?！盃顟B(tài)明”，就是通過各類檢查和年檢工作，對市場主體的經(jīng)營情況和守法情況，做到心中有數(shù)。“制度全”，就是由臺(tái)了經(jīng)濟(jì)戶

37、口管理辦法、行政執(zhí)法操作規(guī)程等一系列工作制度和監(jiān)管制度?！皺z查實(shí)”，由誰對多少企業(yè)進(jìn)行了哪些檢查，檢查情況如何，都可以通過計(jì)算機(jī)查詢到，確保了檢查任務(wù)落到實(shí)處?！笆侄涡隆保褪抢眯畔⒕W(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了由專項(xiàng)管理向綜合管理、靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。“聯(lián)動(dòng)好”，就是利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了上下聯(lián)動(dòng)、部門互動(dòng)和區(qū)域齊動(dòng)，切實(shí)加大了市場監(jiān)管力度。2、明確分類標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)前對企業(yè)進(jìn)行分類監(jiān)管大體上有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是以企業(yè)信用為劃分標(biāo)準(zhǔn)。國家工商總局關(guān)于對企業(yè)實(shí)行信用分類監(jiān)管的意見（工商企字【2003】第131號(hào)）和個(gè)體工商戶分層分類登記管理辦法（工商個(gè)字【2005】26號(hào)）兩個(gè)文件，對市場主體以信用作為分類的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施

38、分類監(jiān)管。對市場主體信用狀況的劃分，其核心指標(biāo)是企業(yè)是否守法經(jīng)營，也就說違反工商行政管理規(guī)定處罰的情況，是劃分市場主體信用狀況的主要依據(jù)，也是我們分類監(jiān)管的主要依據(jù)。二是以企業(yè)所屬的行業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。江蘇省局在2000年制定江蘇省工商行政管理系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)戶口管理辦法時(shí)，將企業(yè)所屬的行業(yè)是否是安全生產(chǎn)行業(yè)作為劃分監(jiān)管等級的標(biāo)準(zhǔn)，把安全生產(chǎn)整治的八個(gè)行業(yè)（化工、煤氣、交通運(yùn)輸、鍋爐壓力容器、煤礦、建筑、石油、煙花爆竹）和文化娛樂整治的五個(gè)行業(yè)（歌舞娛樂、電子游戲、桑拿按摩、錄像放映、網(wǎng)吧）列為了重點(diǎn)行業(yè)，實(shí)施特別監(jiān)管。2004年根據(jù)總局企業(yè)信用分類監(jiān)管的要求，又對經(jīng)濟(jì)戶口管理辦法進(jìn)行了調(diào)整和修改，在重點(diǎn)

39、行業(yè)中，增加了食品行業(yè)。三是以地域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)。有的將商業(yè)集中區(qū)，主要的商住樓寓作為巡查監(jiān)管的重點(diǎn)對象。四是以消費(fèi)者巾（投）訴熱點(diǎn)為劃分標(biāo)準(zhǔn)對消費(fèi)者中（投）訴多的行業(yè)或企業(yè)，將其列為熱點(diǎn)行業(yè)，在巡查中作為重點(diǎn)監(jiān)管。五是以企業(yè)的狀態(tài)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)企業(yè)在業(yè)、停業(yè)、清算、吊銷等不同狀態(tài)，進(jìn)行分類，采取不同的監(jiān)管措施。以上五種分類方法，都有一定的道理，但是我認(rèn)為：對企業(yè)分類的目的，在于監(jiān)管，監(jiān)管的目的，在于履行職責(zé)。因此，在分類監(jiān)管中應(yīng)該突生履行工商執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)這個(gè)主線。過去我們對企業(yè)分類時(shí)，突生工商部門的職責(zé)不夠。一些行業(yè)涉及到人民生命財(cái)產(chǎn)安全，確實(shí)十分重要，就是因?yàn)檫@些行業(yè)的特殊性和重要性，國家一

40、般都制定了專門的法規(guī)，成立了專門的部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，工商部門往往是配合。因此，把這些行業(yè)列為工商部門的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)，這不科學(xué)。在對企業(yè)進(jìn)行分類時(shí)，要著重突生工商部門的法定職責(zé)，如食品經(jīng)營、農(nóng)資經(jīng)營、危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營、廣告經(jīng)營、商標(biāo)印制、商品直銷等行業(yè)應(yīng)列入監(jiān)管的重點(diǎn)行業(yè)。3、明確監(jiān)管重點(diǎn)（1）明確監(jiān)管的重點(diǎn)行業(yè)。按照履職的要求把法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)由工商部門負(fù)主要監(jiān)管職責(zé)的行業(yè)作為監(jiān)管的重點(diǎn)。如重點(diǎn)行業(yè)：?；蜂N售、食品銷售、農(nóng)資銷售、商品市場、商標(biāo)印刷、廣告經(jīng)營、商品直銷等等；熱點(diǎn)行業(yè)：?；飞a(chǎn)、民用液化氣經(jīng)營、鍋爐壓力容器制造、煤礦及非煤礦山開發(fā)、成品油批發(fā)零售倉儲(chǔ)、煙花爆竹生產(chǎn)銷售、娛樂場所、電

41、子游戲、網(wǎng)吧、桑拿按摩、民用爆破器材生產(chǎn)銷售等等；(2)明確監(jiān)管的重點(diǎn)企業(yè)。對消費(fèi)者中(投)訴多的企業(yè)、對不良記錄較多的市場主體，將其列入重點(diǎn)監(jiān)管；(3)明確監(jiān)管的重要商品。把涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的商品列入重點(diǎn)監(jiān)管。例如家用電器、兒童玩具、建筑鋼材、勞動(dòng)保護(hù)用品、汽車配件、低壓電器、人造板、扣件、電線電纜、燃?xì)馄骶?，農(nóng)資、成品油、汽車、糧食行業(yè)等；(4)明確監(jiān)管的重點(diǎn)區(qū)域。對近年來群眾反映較大、由現(xiàn)問題相對較多的城鄉(xiāng)結(jié)合部、商業(yè)集中區(qū)、旅游景點(diǎn)等區(qū)域作為重點(diǎn)監(jiān)管的地區(qū)。4、明確檢查內(nèi)容工商部門對企業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容概括起來，應(yīng)有五個(gè)方面：(1)查主體資格，看企業(yè)的證照是否齊全。主要是企業(yè)登記的前置條

42、件，以及是否是無照經(jīng)營；(2)查登記事項(xiàng)，看企業(yè)是否按核定的登記事項(xiàng)從事經(jīng)營。登記事項(xiàng)中由資管理和超經(jīng)營范圍是監(jiān)管的重點(diǎn)難點(diǎn)；(3)查管理制度，看企業(yè)相關(guān)制度建立和落實(shí)的情況。這主要是食品經(jīng)營、農(nóng)資經(jīng)營、化學(xué)危險(xiǎn)品經(jīng)營、廣告經(jīng)營和商標(biāo)印制企業(yè)，按規(guī)定這些企業(yè)應(yīng)建立索證索票、購銷臺(tái)帳、進(jìn)貨查驗(yàn)、承接登記等各項(xiàng)管理制度；(4)查經(jīng)營行為，看企業(yè)執(zhí)行商標(biāo)、廣告、合同、產(chǎn)品質(zhì)量等法律、法規(guī)的情況。主要是查商標(biāo)，看企業(yè)商標(biāo)使用是否符合商標(biāo)法的規(guī)定。查標(biāo)識(shí)，看企業(yè)商品標(biāo)識(shí)是否符合產(chǎn)品質(zhì)量法的規(guī)定。查廣告，看廣告內(nèi)容和手續(xù)是否符合廣告法的規(guī)定。查商品，看銷售的商品是否是禁止銷售的商品，商品質(zhì)量是否合格。查合

43、同，看格式合同是否符合合同法的規(guī)定；（5）查整改措施，看企業(yè)是否按規(guī)定進(jìn)行整改。主要是根據(jù)企業(yè)的警示記錄，限期整改通知，處罰決定對企業(yè)整改情況進(jìn)行檢查。5、明確檢查方法對每個(gè)企業(yè)來講，檢查的內(nèi)容應(yīng)各有側(cè)重，因此，檢查方法和頻率，也就有所不同。目前工商部門實(shí)施檢查的方法大體有四種：（1）實(shí)地檢查：主要是對市場主體的住所條件以及經(jīng)營的商品實(shí)施重點(diǎn)檢查，新辦企業(yè)回查，限期整改企業(yè)到期檢查，案后回查，以及專項(xiàng)檢查等；（2）書面檢查：主要是企業(yè)年度檢驗(yàn)，由資管理的到期檢查，許可證有效屆滿的到期檢查等；（3）監(jiān)測檢查：主要是對廣告經(jīng)營單位發(fā)布的廣告內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)測，以及對大的商場、超市、市場的主要商品進(jìn)貨情況

44、和農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)情況，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)施監(jiān)測；（4）商品檢驗(yàn)：主要是總局和省級局組織的對商品質(zhì)量進(jìn)行定期和不定期的抽查，以及對食品的快速檢驗(yàn)。對不同的檢查內(nèi)容，應(yīng)該采取不同的檢查方法，檢查次數(shù)的多少，應(yīng)該根據(jù)檢查內(nèi)容而定。對許可事項(xiàng)的檢查，應(yīng)多采取書面檢查；對經(jīng)營行為的檢查，應(yīng)主要是采取實(shí)地檢查；對商品質(zhì)量的檢查，主要是進(jìn)行檢驗(yàn)檢測。（四）、責(zé)任追究機(jī)制目前我們已經(jīng)建立了執(zhí)法責(zé)任追究制度，但在責(zé)任追究方面仍存在一些問題。一是法定職責(zé)不夠明確。工商的職責(zé)應(yīng)該是法律、法規(guī)授予的和根據(jù)三定方案明確的，但現(xiàn)在沒有完全明確工商行政管理在行政執(zhí)法監(jiān)管工作中的法定職責(zé)。二是履職到位的要求不夠明確。每個(gè)工商人員是否履職

45、到位的要求不明確，對登記的審查責(zé)任，巡查的監(jiān)管責(zé)任等,做到什么程度才是履職到位，不夠明確。如市場巡查，每個(gè)攤位都要查，但看什么內(nèi)容、要看多少，沒有量化的崗位職責(zé)。所以我們要實(shí)施責(zé)任追究，需要研究到底什么是履職到位。三是責(zé)任追究存在著雙重標(biāo)準(zhǔn)。講支持發(fā)展就是降低登記門檻，不準(zhǔn)到企業(yè)檢查，對違法行為首犯不罰等。由了問題追究責(zé)任時(shí)，就認(rèn)為放寬登記條件，對企業(yè)不檢查，對違法企業(yè)沒有重罰是失職。兩個(gè)評判標(biāo)準(zhǔn)使工商行政管理人員無所適從。四是追究責(zé)任不依據(jù)職責(zé)。在追究責(zé)任的過程中，有的不是依據(jù)法定職責(zé)，對照崗位履職情況來追究，而是“有罪推定”，企業(yè)一生事就主觀的認(rèn)為工商部門有責(zé)任，不是登記有問題就是監(jiān)管有問

46、題。有的在追究責(zé)任時(shí)，不是認(rèn)真檢查履職過程中的問題，而是事先確定框框，要處理多少部門多少干部，才能使事情平息，才能向上級部門交差。在這種思想指導(dǎo)下，使一些責(zé)任追究案件處理后，起不到教育警示的作用。由于責(zé)任追究制度的不完善，使工商行政管理人員在履職時(shí)難以把握，影響了執(zhí)法效能的提高。因此，必須有明確的可操作的崗位職責(zé)要求，責(zé)任追究嚴(yán)格依照法定職責(zé)進(jìn)行，追究責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)必須事先設(shè)定，真正做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩、客觀、公正地實(shí)施責(zé)任追究。因此，必須建立健全責(zé)任明晰、監(jiān)督有力的依法行政工作體系和完善的行政爭議案件質(zhì)量考核評價(jià)制度，在全系統(tǒng)形成一個(gè)覆蓋各級工商機(jī)關(guān)、各業(yè)務(wù)條線和全體行政執(zhí)法人員的執(zhí)法

47、責(zé)任制體系，這樣才能進(jìn)一步完善行政執(zhí)法工作規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，大力推進(jìn)依法行政。三、創(chuàng)新監(jiān)管方式（一）、強(qiáng)制型向說明型轉(zhuǎn)變原先在工商行政執(zhí)法中更多的是單方、強(qiáng)制的處罰行政相對人，或者僅僅是簡單的告訴對方應(yīng)該做什么或者應(yīng)該怎么做，現(xiàn)在應(yīng)該逐步向說明型的執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變，即在執(zhí)法過程中向行政相對人說清行政處罰的理由。我們現(xiàn)在推廣說理性的執(zhí)法文書，就是要向行政相對人作由說明、解釋，告訴他們作由行政處罰的理由和依據(jù)（二）、對抗型向合作型轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式由對抗型向合作型轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)就是化解糾紛、緩解對抗，在監(jiān)管執(zhí)法方式上由單純的打擊或查處轉(zhuǎn)變?yōu)榇驌艉褪鑼?dǎo)并重、查處和規(guī)范并

48、重，使工商機(jī)關(guān)和管理相對人從對抗轉(zhuǎn)為合作，大家共同來維持市場經(jīng)濟(jì)秩序。（三）、統(tǒng)治型向治理型轉(zhuǎn)變營造公平競爭的市場環(huán)境，這是工商部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。統(tǒng)治型的工商行政管理更多的是強(qiáng)調(diào)權(quán)力，強(qiáng)調(diào)的是對市場主體的統(tǒng)治和管理；而治理型的工商行政管理更多的強(qiáng)調(diào)了責(zé)任，通過對市場競爭環(huán)境的治理達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)秩序的和諧有序。（四）、封閉型向開放型轉(zhuǎn)變封閉型的監(jiān)管方式缺乏社會(huì)公眾的參與，政策往往只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握；開放型的監(jiān)管方式則強(qiáng)調(diào)公眾參與立法、公眾參與執(zhí)法，擴(kuò)大社會(huì)公眾的參與度。通過信息公開、座談走訪、問卷調(diào)查、召開聽證會(huì)等方式，廣泛聽取社會(huì)各方面的利益訴求、建議和意見；充分發(fā)掘人民群眾對工商監(jiān)管工作的

49、積極性、參與度，疏通舉報(bào)渠道，完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度；健全消費(fèi)維權(quán)直通企業(yè)體系，組織更多企業(yè)參與體系建設(shè)，充分發(fā)揮經(jīng)營者與消費(fèi)者協(xié)商和解的作用。（五）、擾民型向親民型轉(zhuǎn)變執(zhí)法監(jiān)管向親民型轉(zhuǎn)變的宗旨是為了幫助企業(yè)解決生產(chǎn)、經(jīng)營中存在的實(shí)際問題，而不是干擾企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營，更不能吃、拿、卡、要，這對于重塑行政機(jī)關(guān)的良好形象有著積極的意義，也是創(chuàng)建和諧社會(huì)的客觀要求。四、創(chuàng)新監(jiān)管手段傳統(tǒng)的監(jiān)管手段以強(qiáng)制性為主，如行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等等。和諧行政的理念要求工商部門在行政執(zhí)法監(jiān)管過程中必須兼顧經(jīng)營者、勞動(dòng)者、消費(fèi)者各方利益，通過指導(dǎo)性（引導(dǎo)、建議、提醒、勸導(dǎo)）、調(diào)解性（消費(fèi)糾紛、合同糾紛的行政調(diào)解

50、）和約束性（記錄、披露、限制）等監(jiān)管手段的利用，找到利益平衡的最佳結(jié)合點(diǎn)，這也是“兩難”情形下對工商行政管理執(zhí)法監(jiān)管手段是否具有“和諧藝術(shù)性”的考驗(yàn)。這里主要從行政指導(dǎo)、行政調(diào)解和信用管理三個(gè)方面展開。（一）、行政指導(dǎo)一般認(rèn)為行政指導(dǎo)的概念是：作為一種弱化強(qiáng)制力色彩的行政行為，主要是通過建議、勸告、說服、引導(dǎo)、指示等方式指導(dǎo)相對人的活動(dòng)，以達(dá)到行政機(jī)關(guān)不宜以強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。與傳統(tǒng)干預(yù)手段相比，行政指導(dǎo)不易違反市場活動(dòng)規(guī)律，更易兼顧公共利益和私人利益。以平等、對話、勸導(dǎo)、教育、協(xié)商為手段的行政指導(dǎo)作為一種非強(qiáng)制性的行政行為，已成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與行政管理科學(xué)的重要范疇，是對傳統(tǒng)行政管理手段的補(bǔ)充。

51、實(shí)踐充分表明，通過行政指導(dǎo)的實(shí)踐，不僅增加了與管理相對人的溝通與理解，而且對行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也起到了很大的推動(dòng)作用，進(jìn)一步提升了工商形象。2009年3月初，義烏市工商局和義烏市消保委牽頭組成由消費(fèi)者、志愿者代表、本地媒體記者和消保委工作人員為主要成員的評議小組。隨機(jī)抽取15家中高檔餐飲企業(yè)作為本次的消費(fèi)體驗(yàn)的評議對象。費(fèi)體驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，酒水價(jià)格偏高。餐飲企業(yè)的酒類銷售價(jià)格偏高；謝絕自帶酒水和設(shè)置“開瓶費(fèi)”問題普遍存在；部分餐飲企業(yè)銷售假冒酒水。當(dāng)?shù)孛襟w全面客觀地報(bào)道了消費(fèi)體驗(yàn)全過程：本次消費(fèi)體驗(yàn)活動(dòng)采集的價(jià)格從實(shí)證的角度證明了這種默許合謀的存在一一酒水平均價(jià)格水平普遍偏高且幅度相當(dāng)、高檔酒店和中檔

52、酒店的酒水價(jià)格差異不大。默許合謀的存在導(dǎo)致了完全競爭的喪失。隨后，義烏市工商局邀請全市21家中高檔餐飲企業(yè)負(fù)責(zé)人和市餐飲賓館行業(yè)協(xié)會(huì)代表座談。工商局把是否允許自帶酒水、是否收取“開瓶費(fèi)”問題作為探討性而非強(qiáng)制性問題提供給大家討論。通過集體約談將問題交由互為同業(yè)競爭關(guān)系的企業(yè)共同來討論，引發(fā)經(jīng)營者對行業(yè)利益和個(gè)體利益的思考，形成一種相互之間的博弈，從而打破了默許的價(jià)格合謀，引導(dǎo)餐飲行業(yè)規(guī)范自律。工商局組織的消費(fèi)體驗(yàn)活動(dòng)，通過媒體全面客觀的報(bào)道，一定程度上消除了消費(fèi)者的信息不對稱劣勢，使消費(fèi)者的客觀認(rèn)知、理性評判和權(quán)利意識(shí)得到了一定程度的回歸。而消費(fèi)理性意識(shí)的提高對餐飲企業(yè)形成一種倒逼力量。200

53、9年9月初，義烏市工商局對25家中高檔餐飲企業(yè)進(jìn)行了一次調(diào)查，發(fā)現(xiàn)餐飲服務(wù)行業(yè)發(fā)生了可喜的轉(zhuǎn)變。回訪的25家中高檔餐飲企業(yè)已全部取消自帶酒水限制。大部分餐飲企業(yè)不同程度地下調(diào)了酒水銷售價(jià)格。涉及餐飲服務(wù)質(zhì)量的投訴大幅下降。義烏工商部門突破了常規(guī)的監(jiān)管方式，通過行政指導(dǎo)手段，激發(fā)市場自身的修復(fù)能力，讓市場恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)。（二）行政調(diào)解行政調(diào)解是國家行政機(jī)關(guān)處理行政糾紛的一種方法。國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對屬于國家行政機(jī)關(guān)職權(quán)管轄范圍內(nèi)的行政糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當(dāng)事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。行政調(diào)解尊重當(dāng)事人的意思自治，以當(dāng)事

54、人參與為其必要條件，既有利于減少以后的執(zhí)法成本，也有利于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對人之間的和諧。工商部門在面對日益增多的消費(fèi)糾紛、合同糾紛、股權(quán)糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、經(jīng)營糾紛、鄰里糾紛等情況時(shí)，要立足法定職責(zé)，通過創(chuàng)新調(diào)解方法，化解矛盾糾紛。只要雙方（各方）當(dāng)事人相信工商部門，愿意接受工商部門的調(diào)解，都可以通過調(diào)解解決。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、行政手段的日益完善，用非強(qiáng)制手段實(shí)施管理、服務(wù)社會(huì)，越來越成為一種趨勢，而行政調(diào)解作為行政職能的一個(gè)重要組成部分，對于促進(jìn)市場秩序穩(wěn)定、增進(jìn)行政機(jī)關(guān)與行政相對人的感情，樹立親民的執(zhí)政形象具有重要意義。（三）、信用管理1、記錄功能工商行政管理機(jī)關(guān)承擔(dān)著各類市場主體的準(zhǔn)入、交易行為的監(jiān)管、違法行為的查處、消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，流通領(lǐng)域商品質(zhì)量和流通環(huán)節(jié)