淺論行政行為有限公定力制度的構(gòu)建

1、淺論行政行為有限公定力制度的構(gòu)建一、 行政行為公定力的概念及我國(guó)的實(shí)踐行政行為已經(jīng)作出，即使具有某種瑕疵，未經(jīng)法定國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定程序認(rèn)定及宣告，都將被作為合法行政行為來(lái)對(duì)待。行政法上的公定力原理直接表達(dá)的一個(gè)理念是：行政行為自其成立之后，不管合法與否，假設(shè)非無(wú)效行政行為，就產(chǎn)生了一種拘束所有機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人的效力；在未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依循法定程序、根據(jù)法定理由撤銷之前，無(wú)論行政行為的作出機(jī)關(guān)、行為所指向的相對(duì)人、行為所涉及的利害關(guān)系人，還是其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人，都有尊重它的義務(wù)，不得任意對(duì)抗或否認(rèn)之。行政行為有限的公定力是指行政行為一般具有公定力，但有重大且明顯瑕疵的無(wú)效行政行為除外

2、。大陸法系的德國(guó)、日本、葡萄牙等國(guó)就持有限公定力的觀點(diǎn)，我國(guó)的臺(tái)灣、澳門地區(qū)也持同樣的觀點(diǎn)。其實(shí)，公定力原理并非實(shí)定法所明確規(guī)定，它只是學(xué)者對(duì)現(xiàn)實(shí)制度安排的一種詮釋。按照法治主義的要求，違法行政行為應(yīng)該沒(méi)有任何法律效力可言。但是，各國(guó)通常的制度安排是，由國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)而非私人、通過(guò)法律規(guī)定的事后程序來(lái)確認(rèn)行政行為是否合法，進(jìn)而決定其是否實(shí)際具有法律上的拘束力。而在此之前，相對(duì)人及其他利害關(guān)系人假設(shè)直接對(duì)抗或者不服從行政決定，法律可能會(huì)要求其承當(dāng)更為不利的后果。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，無(wú)論民事訴訟、刑事訴訟，還是行政訴訟，根本上采取的都是直接采信行政行為的效力，而不管該行政行為是否存在多么重大的違法情

3、形，除非當(dāng)事人通過(guò)救濟(jì)途徑來(lái)消滅該行政行為。筆者認(rèn)為，司法實(shí)踐的上述做法，存在以下弊端：第一、縱容了行政機(jī)關(guān)的違法行為。在我國(guó)目前的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平普遍偏低、行政執(zhí)法環(huán)境不盡人意的情況下，司法機(jī)關(guān)對(duì)存在重大違法情形的行政行為直接予以采信，不但沒(méi)有盡到司法權(quán)對(duì)行政權(quán)干預(yù)的職責(zé)，相反，縱容了行政機(jī)關(guān)的違法行為，不利于行政執(zhí)法水平的提高。第二、不符合司法經(jīng)濟(jì)的本能，加重了當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。經(jīng)司法審查的行政行為，發(fā)現(xiàn)存在重大的違法情形的行政行為，當(dāng)事人要通過(guò)救濟(jì)途徑進(jìn)行解決。救濟(jì)途徑一般為提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。經(jīng)復(fù)議程序，如果當(dāng)事人仍然對(duì)行政行為不服，還需提起訴訟程序。眾所周知，行政訴訟有三難，即立

4、案難、勝訴難、執(zhí)行難。而且經(jīng)過(guò)上述程序，需要一定的時(shí)間，一般的當(dāng)事人可能已經(jīng)筋疲力盡了，使當(dāng)事人對(duì)通過(guò)救濟(jì)途徑改變錯(cuò)誤的行政行為失去信心。二、 建立行政行為有限公定力制度的必要性從理論上講，建立行政行為有限公定力制度的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、符合人們的公正觀念。法國(guó)著名思想家和政治家羅伯斯曾言：“法律的效力是以它所引起的愛(ài)戴和尊重為轉(zhuǎn)移的，而這種愛(ài)戴和尊重是以內(nèi)心感到法律公正和合理為轉(zhuǎn)移的。已明顯嚴(yán)重違法的行政行為法庭直接不予認(rèn)定，這就使人們認(rèn)為法律是公正的，符合人們的公正觀念，會(huì)使人們對(duì)法律產(chǎn)生尊重感，有利于人們公正觀念的形成。第二、有利于行政法治。具有重大明顯違法情形

5、的行政行為與行政法治的原那么明顯相悖，其危害是不言而喻的。如果把這類行政行為直接予以認(rèn)定，作為定案的依據(jù)，等于向行政機(jī)關(guān)發(fā)了一個(gè)錯(cuò)誤信號(hào)，司法支持違法行政。并且，我國(guó)目前行政行為的監(jiān)督絡(luò)和救濟(jì)系統(tǒng)還不完善，行政責(zé)任體系還不健全，假設(shè)為保障行政的即時(shí)穩(wěn)定全然成認(rèn)行政行為的公定力，極易助長(zhǎng)行政違法。建立行政行為有限公定力制度，有利于推進(jìn)行政法治。特別是目前我國(guó)行政行為狀況不容樂(lè)觀，行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、越權(quán)行使職權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在這種狀況下建立行政行為有限公定力制度尤顯重要。第三、有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。具有明顯重大瑕疵的行政行為法庭不予認(rèn)定，直接否認(rèn)其證據(jù)效力，減少了相對(duì)人在法定期限內(nèi)提起行政

6、復(fù)議或行政訴訟的麻煩，減少了相對(duì)人的救濟(jì)本錢，使相對(duì)人處于完全主動(dòng)的地位，有利于保障相對(duì)人的合法權(quán)益，也與行政為民、司法為民相統(tǒng)一。第四、有利于培植公民的權(quán)利觀念。我國(guó)歷史上行政權(quán)很強(qiáng)大，公民權(quán)利不受重視，人們普遍缺乏權(quán)利觀念。表現(xiàn)在對(duì)政府的態(tài)度上，行政高高在上、官貴民賤、權(quán)大于法等觀念還很有市場(chǎng)。而權(quán)利觀念是法治觀念的重要內(nèi)容，法治觀念又是法治社會(huì)不可缺少的組成局部。因此，在建設(shè)法治國(guó)家的過(guò)程中，應(yīng)注重對(duì)公民權(quán)利觀念的培養(yǎng)，特別是在我國(guó)這樣一個(gè)缺乏法制傳統(tǒng)的國(guó)家，這一點(diǎn)更顯重要。如果對(duì)明顯嚴(yán)重違法的行政行為直接認(rèn)定其效力，這將助長(zhǎng)人們的官本位、權(quán)力本位思想，對(duì)于培植人們的權(quán)利觀念是不利的。相

7、反，對(duì)重大違法行政行為的直接否認(rèn)，不認(rèn)定其效力，有利于培植公民的權(quán)利觀念，從而有助于推動(dòng)法治建設(shè)。同時(shí)，也有利于培養(yǎng)行政主體的公仆意識(shí)、效勞意識(shí)，使其更具有責(zé)任感，從而促進(jìn)依法行政。從實(shí)踐角度，以一起道路交通事故責(zé)任認(rèn)定的行政行為為例，可以看出建立行政為有限公定力制度的可行性。20XX年10月17日23時(shí)許，某居民劉某駕駛賽歐轎車，載楊某等5人，沿J省路由南向北正常行駛，至J省路JH段立交橋北約150米處時(shí)，因某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)民警違規(guī)查扣喬某所駕駛半掛車，致正常行駛的賽歐車一頭撞到橫在道路上的半掛車車廂上，釀成五死一傷、賽歐車報(bào)廢的特大事故。事故發(fā)生后，某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)作出了2

8、0XX128號(hào)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定，劉某的親屬不服該責(zé)任認(rèn)定，在法定期限內(nèi)向某市公安交通巡邏警察支隊(duì)申請(qǐng)重新認(rèn)定，復(fù)議機(jī)關(guān)于20XX年1月7日作出了第20XX001號(hào)道路交通事故責(zé)任重新認(rèn)定書(shū)，維持了某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)20XX128號(hào)責(zé)任認(rèn)定書(shū)。20XX年1月12日，五位死者親屬以某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)查車行為過(guò)程違法、致事故發(fā)生為由，向某市中級(jí)人民法院提起國(guó)家賠償訴訟。請(qǐng)求某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)賠償死者親屬死亡賠償金、喪葬費(fèi)等計(jì)120萬(wàn)元。被告抗辯：某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)辯論理由之一是20XX128號(hào)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定已經(jīng)做出，劉某承當(dāng)全部責(zé)任，被告指揮交通的行為沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，因而

9、沒(méi)有責(zé)任。該責(zé)任認(rèn)定具有推定效力，并向法庭舉證了該責(zé)任認(rèn)定書(shū)，請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。本案的關(guān)鍵是責(zé)任認(rèn)定的行為性質(zhì)及地位。根據(jù)姜明安教授主編的行政訴訟法律碩士教材對(duì)行政行為的界定，行政行為是由行政主體作出或可以歸屬與行政主體的，行使職權(quán)與履行職責(zé)或與行使職權(quán)履行職責(zé)相關(guān)的，并產(chǎn)生行政法律效果的行為。該責(zé)任認(rèn)定是由行政主體，即某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)，依照職責(zé)作出的，并對(duì)事故的雙方產(chǎn)生了行政法上的法律后果，因而，行為性質(zhì)應(yīng)為具體行政行為。該責(zé)任認(rèn)定書(shū)是被告作為證據(jù)向法庭提供，根據(jù)訴訟法的規(guī)定，該責(zé)任認(rèn)定書(shū)屬于書(shū)證。筆者認(rèn)為，該證據(jù)不符合最高法院?關(guān)于行政訴訟證據(jù)假設(shè)干問(wèn)題的規(guī)定?，以下稱?證據(jù)

10、規(guī)定?關(guān)于證據(jù)真實(shí)性、合法性的規(guī)定，不具備證據(jù)的效力。對(duì)于違法的即具有重大瑕疵的無(wú)效行政行為，應(yīng)采有限公定力觀點(diǎn)否認(rèn)其證據(jù)效力。首先，根據(jù)?證據(jù)規(guī)定?第55條的規(guī)定，法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，從以下方面審查證據(jù)的合法性：證據(jù)的取得是否符合法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章的要求；該證據(jù)的取得程序違反了規(guī)章的要求，不具備證據(jù)的合法性要件。從本案來(lái)看，1該案系五死一傷的特大事故。根據(jù)公安部?關(guān)于修訂道路交通事故等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知?第1條第3款及公安部?道路交通事故處理程序規(guī)定?第5條規(guī)定，應(yīng)由某市公安交通巡邏警察支隊(duì)作出首次責(zé)任認(rèn)定，JH縣交通巡邏警察大隊(duì)系越權(quán)管轄。2兩次責(zé)任認(rèn)定均沒(méi)有告知原告聽(tīng)證權(quán)利

11、，剝奪了原告對(duì)證據(jù)質(zhì)證及舉證權(quán)利，違反了公安部?道路交通事故處理程序規(guī)定?第33條的規(guī)定。其次，根據(jù)?證據(jù)規(guī)定?第56條的規(guī)定，法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，從以下方面審查證據(jù)的真實(shí)性：證據(jù)形成的原因；提供證據(jù)的人或者證人與當(dāng)事人是否具有利害關(guān)系；該證據(jù)的提供人與當(dāng)事人是同一人，具有利害關(guān)系，不具備證據(jù)真實(shí)性的要件。該案發(fā)生的直接原因是某縣交通巡邏警察大隊(duì)民警違規(guī)查車造成的，因此，該大隊(duì)是該案的利害關(guān)系人，依法應(yīng)自行回避。然而，被告某縣交通巡邏警察大隊(duì)違反公安部?道路交通事故處理程序?規(guī)定第26條的規(guī)定，拒不回避，強(qiáng)行做出推諉己責(zé)的責(zé)任認(rèn)定。因此，該證據(jù)不具備證據(jù)的合法性、真實(shí)性要件，不具有證明

12、力。同時(shí)，該證據(jù)作為具體行政行為，由于本身存在重大違法的情形，應(yīng)屬無(wú)效行政行為，對(duì)其效力應(yīng)采有限公定力原那么，法庭應(yīng)直接否認(rèn)其效力，不將其作為定案的依據(jù)。同時(shí)，該責(zé)任認(rèn)定書(shū)作為證據(jù)也僅屬相對(duì)司法認(rèn)知事項(xiàng)，允許在存在合理爭(zhēng)議和相反證據(jù)的情況下，予以推翻，與行政行為有限公定力的觀點(diǎn)一致的。該證據(jù)不屬于?證據(jù)規(guī)定?第68條第4項(xiàng)規(guī)定的已經(jīng)依法證明的事實(shí)，法庭不能直接認(rèn)定。兩責(zé)任認(rèn)定書(shū)的違法性，上面已經(jīng)做了全面的闡述，不再贅述。從形式上看，該證據(jù)僅屬相對(duì)司法認(rèn)知的事項(xiàng)，允許以相反的證據(jù)予以推翻。司法認(rèn)知是指法院在審理過(guò)程中，以裁定的形式直接確認(rèn)特定事實(shí)的真實(shí)性，及時(shí)平息沒(méi)有合理根據(jù)的爭(zhēng)議。在本案生效之

13、前，僅具有形式上的證明力，并沒(méi)有最終確定。司法認(rèn)知并不意味著調(diào)查程序的終結(jié)，案件事實(shí)只能在做出裁決時(shí)確定下來(lái)，司法認(rèn)知并沒(méi)有最終確定案件事實(shí)真實(shí)性、結(jié)束調(diào)查程序的作用。為了保證司法認(rèn)知的正確性，保護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)、質(zhì)辯權(quán)，審理法院在采取之前和之后，都應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人提供反駁的時(shí)機(jī)。當(dāng)事人對(duì)司法認(rèn)知的事實(shí)反駁，應(yīng)當(dāng)提出初步的證據(jù)證明。與司法認(rèn)知的一般原理一致，法院在行政訴訟中也只能對(duì)明顯的并且沒(méi)有合理爭(zhēng)議的事實(shí)采取司法認(rèn)知。本案的實(shí)際情況是：原告對(duì)責(zé)任認(rèn)定書(shū)提出的爭(zhēng)議是合理的和明顯的，比方違法性等內(nèi)容，按照?證據(jù)規(guī)定?第68條的規(guī)定該責(zé)任認(rèn)定書(shū)就不能作為定案的依據(jù)，同時(shí)也說(shuō)明了對(duì)這種明顯違法且存在重

14、大瑕疵的行政為采取的是有限公定力觀點(diǎn)。從行政機(jī)關(guān)的獨(dú)占判斷權(quán)上進(jìn)行分析，也允許對(duì)其取得的程序的合法性進(jìn)行審查，對(duì)于違法的證據(jù)不予采納，這是世界各國(guó)的通那么，也與行政行為有限公定力觀點(diǎn)不相矛盾。在美國(guó)稱為不可審查之事實(shí)：某一法律可以排除對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行任何司法審查，但不能排除對(duì)程序或法律問(wèn)題的司法審查。由于該案責(zé)任認(rèn)定書(shū)中存在大量的檢驗(yàn)和鑒定的內(nèi)容，對(duì)于上述內(nèi)容，某縣交通警察大隊(duì)具有獨(dú)占判斷權(quán)，因?yàn)檫@些內(nèi)容都是純技術(shù)性的。對(duì)法律問(wèn)題的審查是法官的特長(zhǎng)，對(duì)法律問(wèn)題審查的范圍和決定的權(quán)力很大，審理法院甚至可以用自己對(duì)法律問(wèn)題的結(jié)論去替代某縣交通警察大隊(duì)的法律結(jié)論，但在涉及專門知識(shí)和技術(shù)的事實(shí)問(wèn)

15、題的判斷上，縣交通警察大隊(duì)顯然是這方面的專家，具有這方面的特長(zhǎng)，審理法院應(yīng)當(dāng)尊重某縣交通警察大隊(duì)對(duì)此作出的判斷，而不能用審理法院的意見(jiàn)替代某縣交通警察大隊(duì)的意見(jiàn)。但是，某縣交通警察大隊(duì)的獨(dú)占判斷權(quán)僅限于純技術(shù)性的證據(jù)內(nèi)容的真實(shí)性方面，對(duì)于某縣交通警察大隊(duì)采納的純技術(shù)行政證據(jù)是符合法定的表現(xiàn)形式，是否遵守了法定程序，審理法院有權(quán)進(jìn)行全面審查。因?yàn)樨?zé)任認(rèn)定書(shū)的責(zé)任形式是否符合法定要求，證據(jù)的收集采納是否符合法定程序，是法律問(wèn)題，而不是技術(shù)問(wèn)題。本案中責(zé)任認(rèn)定書(shū)的違法性已經(jīng)論述的很清楚了。既然法院可以對(duì)其違法性進(jìn)行審查，就有權(quán)對(duì)其效力進(jìn)行判定。這種行政行為當(dāng)屬無(wú)效行政行為，應(yīng)采有限公定力的觀點(diǎn)，直接

16、否認(rèn)其效力。?證據(jù)規(guī)定?第70條也僅對(duì)生效的法院文書(shū)和仲裁文書(shū)確認(rèn)的事實(shí)規(guī)定可以作為定案的依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)法律文書(shū)和仲裁文書(shū)認(rèn)定的事實(shí)有重大問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)終止訴訟，通過(guò)法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟。并沒(méi)有規(guī)定像責(zé)任認(rèn)定書(shū)等具體行政行為有法律文書(shū)和仲裁文書(shū)的效力，也沒(méi)有規(guī)定在存在重大瑕疵的具體行政行為的救濟(jì)程序。這說(shuō)明，對(duì)存在重大瑕疵的具體行政行為，法庭可以直接否認(rèn)其效力，不作為定案的依據(jù)。表達(dá)了行政行為有限公定力觀點(diǎn)。?證據(jù)規(guī)定?第70條的根本根本含義是：人民法院裁判文書(shū)和仲裁機(jī)構(gòu)的裁決文書(shū)發(fā)生法律效力后，其確認(rèn)的事實(shí)無(wú)需再經(jīng)過(guò)證明，可以直接作為定案證據(jù)使用。人民法院在審理行政案件過(guò)程中，如果發(fā)

17、現(xiàn)生效的裁判文書(shū)和裁決文書(shū)認(rèn)定的事實(shí)存在重大問(wèn)題，一般都采取中止該案審理的做法，通過(guò)審判監(jiān)督程序糾正生效的判決、裁定的錯(cuò)誤，再恢復(fù)該案的審理。人民法院生效裁判文書(shū)和仲裁機(jī)關(guān)裁決文書(shū)確定的事實(shí)具有免證事實(shí)的特征。生效裁判文書(shū)和生效裁決確認(rèn)的事實(shí)之所以具有免證事實(shí)的特征，是因?yàn)樯Р门泻蜕Р门芯哂屑磁辛?，其依?jù)的事實(shí)屬于預(yù)決事實(shí)。比方，前一個(gè)生效行政判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法，那么，被確認(rèn)違法的被訴具體行政行為在另一個(gè)行政賠償訴訟中就有預(yù)決作用，不必再證明該具體行政行為的違法，可以直接作為行政賠償訴訟的事實(shí)依據(jù)。預(yù)決事實(shí)之所以不必證明，一是因?yàn)樵撌聦?shí)已被生效的裁判文書(shū)和裁決文書(shū)所查明，并予以認(rèn)定，無(wú)需再證明；二是因?yàn)樵撌聦?shí)已被生效裁判所拘束，這種拘束包括事實(shí)認(rèn)定的不可更改性。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)的處理決定，比方道路事故責(zé)任認(rèn)定等相關(guān)行政行為，所確認(rèn)的事實(shí)問(wèn)題有違法性或者有相反的證據(jù)予以推翻的，并沒(méi)有規(guī)定可以