國(guó)家審計(jì)相對(duì)獨(dú)立性思考

1、國(guó)家審計(jì)相對(duì)獨(dú)立性思考趙石磊 【摘要】 在我國(guó)的行政型審計(jì)體制下，國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性問題受到很大關(guān)注，改革審計(jì)體制增強(qiáng)獨(dú)立性的聲音不絕于耳。對(duì)此，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在審計(jì)署司局級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)干部研究班上表示，要關(guān)注審計(jì)工作的相對(duì)獨(dú)立性，避免走入絕對(duì)獨(dú)立及獨(dú)立性就要垂直管理這兩個(gè)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。對(duì)國(guó)外審計(jì)模式的生搬硬套只會(huì)讓審計(jì)工作水土不服，只有堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度這個(gè)基本前提，才能在國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性研究中得出恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)論?！娟P(guān)鍵詞】 獨(dú)立性 審計(jì)體制 中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度一、引言獨(dú)立性與客觀性是各類審計(jì)工作的生命線，是評(píng)價(jià)審計(jì)工作質(zhì)量及審計(jì)成果價(jià)值的重要前提。多年來，結(jié)合我國(guó)審計(jì)實(shí)踐對(duì)國(guó)家審

2、計(jì)獨(dú)立性的研究從未間斷，既有從剖析審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制入手分析審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，也有以審計(jì)實(shí)踐中遇到的具體矛盾來反思獨(dú)立性。研究結(jié)果普遍認(rèn)為，我國(guó)行政型審計(jì)體制在一定程度上削弱了國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性，建議改變行政型審計(jì)體制、改革審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系的研究者不在少數(shù)。日前，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在審計(jì)署司局級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)干部研究班上表示，“要關(guān)注審計(jì)工作的相對(duì)獨(dú)立性，避免走入絕對(duì)獨(dú)立及獨(dú)立性就要垂直管理這兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)”。審計(jì)長(zhǎng)是在研究如何完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的宏觀背景下提出審計(jì)工作的相對(duì)獨(dú)立性命題，他跳出了就獨(dú)立談獨(dú)立以及簡(jiǎn)單國(guó)際比較的思維定勢(shì)，將對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的研究置于“中國(guó)特色社會(huì)主義”這一特殊制度

3、框架中，從“維護(hù)審計(jì)、發(fā)展審計(jì)”的戰(zhàn)略高度探討增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的新思路。本文將圍繞這一命題展開討論，并對(duì)如何完善中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的獨(dú)立性提出若干建議。二、我國(guó)國(guó)家審計(jì)的法定獨(dú)立性（一）國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性內(nèi)涵所謂獨(dú)立，就是互不影響，互不干涉，自主決策，自由發(fā)展。至于國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性，就是指審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員在開展審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，在組織、人員、工作及經(jīng)濟(jì)上不受被審計(jì)單位或其它相關(guān)人員的影響和干預(yù)，能夠獨(dú)立、客觀的做出職業(yè)判斷。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在利馬宣言審計(jì)規(guī)則指南中的多個(gè)章節(jié)中相繼指出：“最高審計(jì)機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于被審計(jì)單位、不受外部力量干預(yù)，才能客觀并有效地完成審計(jì)任務(wù)。審計(jì)機(jī)關(guān)不可能絕對(duì)的

4、獨(dú)立，但在職能上和組織上必須具備完成其任務(wù)所需的獨(dú)立性。最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性應(yīng)在憲法中予以規(guī)定，可另行立法對(duì)細(xì)節(jié)加以規(guī)定，特別是應(yīng)由最高法院提供充分的法律保護(hù)，以保證其獨(dú)立性和權(quán)威性不受損害。最高審計(jì)機(jī)關(guān)成員的獨(dú)立性應(yīng)由憲法保證，特別是任免其成員的程序和方法應(yīng)列入憲法，以保證其獨(dú)立性不受損害。審計(jì)人員在任期內(nèi)應(yīng)獨(dú)立于被審計(jì)單位，不受其影響。最高審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)保證其財(cái)政上的獨(dú)立性。”（二）關(guān)于我國(guó)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的法律規(guī)定國(guó)家審計(jì)工作的實(shí)質(zhì)是監(jiān)督，監(jiān)督需要權(quán)威，更需要監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其人員形式上和精神上的獨(dú)立。若審計(jì)機(jī)關(guān)不具備必要的獨(dú)立地位，受其他組織的牽制或干擾，就難以對(duì)被審計(jì)單位作出實(shí)事求是的評(píng)價(jià)。因

5、此，許多國(guó)家都在憲法等國(guó)內(nèi)法律中對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)作出了明確規(guī)定，為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立開展工作提供法律保障。建國(guó)后三十多年的時(shí)間里，我國(guó)并沒有建立國(guó)家審計(jì)制度。直到1982年，國(guó)家審計(jì)制度隨著憲法的修改而得以建立，這是在充分借鑒各國(guó)憲法內(nèi)容的基礎(chǔ)上并結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)踐所進(jìn)行的重要制度建設(shè)，是對(duì)政治體制與行政體制的完善。國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性也相應(yīng)地在憲法及相關(guān)法律中得以體現(xiàn)?，F(xiàn)行中華人民共和國(guó)憲法第九十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，

6、不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡谝话倭憔艞l規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。在憲法的立法指引下，中華人民共和國(guó)審計(jì)法第五條重申：“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下主管全國(guó)的審計(jì)工作?！钡诎藯l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，分別在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。

7、”第九條規(guī)定：“地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。”第十一條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。”第十五條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依照法定程序任免。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見。”（三）對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的評(píng)價(jià)概述依照憲法和審計(jì)法等相關(guān)法律的規(guī)定，并參照公認(rèn)的審計(jì)體制劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)實(shí)行的是行政型審計(jì)體制，即審計(jì)機(jī)關(guān)是同級(jí)政府的組成部門。同時(shí)，我國(guó)的地方審計(jì)機(jī)關(guān)要接受本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的

8、“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。國(guó)際上，與行政型審計(jì)體制并存的其他三種審計(jì)體制“立法型、司法型、獨(dú)立型”審計(jì)體制在隸屬關(guān)系、組織人事、經(jīng)費(fèi)來源等各方面與行政型體制存在顯著不同。相關(guān)研究普遍認(rèn)為，在我國(guó)的行政型審計(jì)體制下，由于審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位處于同一政府系統(tǒng)，而審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)與人事管理又往往受制于同級(jí)政府部門，因此審計(jì)機(jī)關(guān)在獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)時(shí)，不可避免地會(huì)受到來自政府系統(tǒng)內(nèi)部的影響。地方審計(jì)機(jī)關(guān)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地位更為矛盾，而地方行政首長(zhǎng)重視與否也直接影響審計(jì)機(jī)關(guān)在同級(jí)政府部門中的地位以及審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮。在對(duì)各種審計(jì)體制的獨(dú)立性進(jìn)行國(guó)際比較的基礎(chǔ)上，多數(shù)研究者建議我國(guó)審計(jì)體制應(yīng)改為立法型，將審計(jì)機(jī)

9、關(guān)由同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)改為由同級(jí)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；或者退而求其次，國(guó)家審計(jì)署仍隸屬國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，但各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由上而下垂直管理，使地方審計(jì)機(jī)關(guān)擺脫同級(jí)政府的行政干預(yù)，通過上述兩種力度較大的體制改革來增強(qiáng)我國(guó)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性。但另一方面，多位審計(jì)署高層領(lǐng)導(dǎo)卻對(duì)現(xiàn)行審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制和審計(jì)獨(dú)立性表示了認(rèn)同，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)不可能絕對(duì)的獨(dú)立，現(xiàn)行體制符合中國(guó)國(guó)情，保證了審計(jì)工作的開展。三、國(guó)家審計(jì)的相對(duì)獨(dú)立性最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）在利馬宣言（LIMA DECLARATION）獨(dú)立性部分指出，“由于最高審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的一部分，所以它不可能絕對(duì)地獨(dú)立，但它必須具備完成其任務(wù)所需的職能上和組織上

10、的獨(dú)立性”。可見，無論在何種類型審計(jì)體制下，“國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性都是相對(duì)的”這一點(diǎn)得到國(guó)際公認(rèn)。任何一種審計(jì)體制都應(yīng)以能夠提供充分的審計(jì)獨(dú)立性為目的，但由于審計(jì)體制不能脫離一國(guó)國(guó)情與政情而獨(dú)立存在，因此作為政治與行政體制子集的審計(jì)體制只能在一定的制度框架內(nèi)運(yùn)行，審計(jì)獨(dú)立性也是相對(duì)的。客觀地講，對(duì)不同制度環(huán)境下的審計(jì)獨(dú)立性進(jìn)行直接比較是不恰當(dāng)?shù)摹＃ㄒ唬┘榷ㄖ贫瓤蚣芟聡?guó)家審計(jì)的相對(duì)獨(dú)立性國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立程度由審計(jì)機(jī)關(guān)的政治地位以及審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制決定，而審計(jì)機(jī)關(guān)的政治地位和審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制又由國(guó)家政體結(jié)構(gòu)決定。因此，不應(yīng)只就獨(dú)立談獨(dú)立，而應(yīng)將審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性置于特定的制度環(huán)境下來討論。制度變遷理論代表人物

11、諾思認(rèn)為，制度環(huán)境是一個(gè)社會(huì)最基本的制度規(guī)則，是決定其他制度安排的最基本制度。一般來講，社會(huì)制度決定政治體制，而政治體制決定審計(jì)體制。不同社會(huì)制度下，各國(guó)都依據(jù)本國(guó)奉行的政治哲學(xué)和實(shí)行的政治制度來選擇本國(guó)的審計(jì)制度，以期望審計(jì)制度的運(yùn)行符合政治邏輯。也就是說，國(guó)家審計(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式與作用的發(fā)揮都由政治制度所內(nèi)定。從國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性角度來說，在以“三權(quán)分立、相互制衡、民主憲政、法治至上”為政治邏輯和政治架構(gòu)的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)家審計(jì)體制多采取立法型、司法型或獨(dú)立型模式，國(guó)家審計(jì)天然地成為權(quán)力制衡機(jī)制的一個(gè)組成部分，權(quán)力架構(gòu)中的各利益方均在憲法和法律制約下博弈，國(guó)家審計(jì)受到外界干預(yù)的可能性較小，因此審

12、計(jì)獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng)。而當(dāng)政治制度不主要以權(quán)力制衡為目的，權(quán)力架構(gòu)中各權(quán)力方力量不等且政府行政權(quán)力較大，集權(quán)思維占據(jù)主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)體制正在轉(zhuǎn)型，國(guó)家治理法治化水平不高時(shí)，審計(jì)體制就必然選擇行政型模式，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)構(gòu)，是政府一個(gè)職能部門，根據(jù)政府賦予的職責(zé)權(quán)限實(shí)施審計(jì)，并對(duì)政府負(fù)責(zé)。在行政型審計(jì)模式中，國(guó)家審計(jì)職能側(cè)重于監(jiān)督與服務(wù)，通過權(quán)力體系內(nèi)的查錯(cuò)糾弊與制度完善實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行中必要的糾偏和約束。如果在同樣的宏觀制度背景下采取立法型等其他三種審計(jì)模式，國(guó)家審計(jì)的權(quán)力根基就會(huì)不牢，無法利用各種充分的資源開展審計(jì)工作?？陀^地講，行政型審計(jì)體制下，由于審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位都處于同一行政系統(tǒng)內(nèi)，

13、因此影響審計(jì)獨(dú)立性的因素相對(duì)較多。不過，若國(guó)家審計(jì)制度有憲法和專門性法律的維護(hù)，行政權(quán)力體系內(nèi)的問責(zé)機(jī)制在不斷的強(qiáng)化，行政型審計(jì)模式同樣會(huì)有相對(duì)較強(qiáng)的獨(dú)立性。需要明確的一點(diǎn)是，獨(dú)立性問題不是探討審計(jì)體制問題的終極目的，而能夠?qū)崿F(xiàn)制度設(shè)計(jì)初衷以及審計(jì)制度的有效性才是探討?yīng)毩⑿缘膬r(jià)值所在。（二）維護(hù)現(xiàn)行審計(jì)體制的必要性在充分認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)情與政情的前提下，就可以理解將我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在行政體系架構(gòu)內(nèi)的有效性。我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度近30年的發(fā)展歷程表明，現(xiàn)行審計(jì)制度既有利于完成國(guó)家審計(jì)的使命，也保證審計(jì)工作能夠得到強(qiáng)有力支持。30年里，在政府的有力領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)工作立足政府經(jīng)濟(jì)工作重心，突出審計(jì)重點(diǎn)，促進(jìn)了政

14、府工作目標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的貫徹落實(shí)；同時(shí)也保證了審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中的權(quán)威性，促進(jìn)了政府依法行政。值得關(guān)注的是，作為審計(jì)部門內(nèi)部的最高領(lǐng)導(dǎo)，兩任審計(jì)長(zhǎng)都對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制與審計(jì)獨(dú)立性關(guān)系有近乎一致的看法。2012年，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在審計(jì)署司局級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)干部研究班上表示：“要關(guān)注審計(jì)工作的相對(duì)獨(dú)立性。避免走入絕對(duì)獨(dú)立及獨(dú)立性就要垂直管理這兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)”。2007年，時(shí)任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的李金華同志在中國(guó)政府網(wǎng)與網(wǎng)民在線交流有關(guān)“如何加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督”的問題時(shí)指出：“我們現(xiàn)在的審計(jì)體制有利于審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立開展審計(jì)。這些年從我擔(dān)任審計(jì)長(zhǎng)以來感覺審計(jì)署還是獨(dú)立的，包括審計(jì)計(jì)劃的制定，審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施，審計(jì)決定的

15、做出和對(duì)外的審計(jì)結(jié)果公告都是我們獨(dú)立進(jìn)行的。但是也有一條，就是審計(jì)機(jī)關(guān)再獨(dú)立還是要圍繞中心服務(wù)大局，這是一個(gè)基本原則，就是要促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是相反的。如果對(duì)改革發(fā)展不利，成為改革發(fā)展的阻力，肯定是不行的。我們的審計(jì)現(xiàn)在有一個(gè)很重要的特點(diǎn)，就是時(shí)效性很強(qiáng)，但是，這種體制有時(shí)候也可能影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。當(dāng)然，這也要看政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，如果他依法行政意識(shí)很強(qiáng)，保證審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立開展工作，那就沒有問題，如果他依法行政理念不強(qiáng)，不支持和保證依法審計(jì)，那么審計(jì)工作就會(huì)受到影響。再者，如果在審計(jì)經(jīng)費(fèi)問題上不在法律范圍內(nèi)給予審計(jì)機(jī)關(guān)足夠的保證可能也會(huì)帶來一定的影響。所以什么事都是兩方面的。總的

16、一句話就是現(xiàn)行的審計(jì)制度基本上適合國(guó)家現(xiàn)在的國(guó)情，基本上能夠保證審計(jì)工作的開展”。2005年，李金華審計(jì)長(zhǎng)對(duì)文匯報(bào)表示：審計(jì)機(jī)關(guān)暫不會(huì)實(shí)施垂直管理，一是因?yàn)槟壳暗膶徲?jì)體制是中國(guó)憲法規(guī)定的，如有改動(dòng)則首先要修改憲法；二是地方審計(jì)機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)卣芾?，是?dāng)?shù)卣匾谋O(jiān)督手段。如此來看，審計(jì)署高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我國(guó)審計(jì)體制與審計(jì)獨(dú)立性秉持基本認(rèn)同的態(tài)度，這與眾多學(xué)者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政型審計(jì)體制所持的態(tài)度截然相反。作為審計(jì)機(jī)關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)，他們對(duì)我國(guó)政治架構(gòu)與行政運(yùn)作方式的理解應(yīng)該更為深刻，對(duì)審計(jì)事業(yè)的歷史發(fā)展與審計(jì)機(jī)關(guān)法律與政治地位的認(rèn)識(shí)更加透徹，我們有理由相信兩位審計(jì)長(zhǎng)完全是本著“維護(hù)審計(jì)機(jī)關(guān)利益、促進(jìn)審計(jì)事

17、業(yè)發(fā)展”的原則作出的判斷。當(dāng)然，審計(jì)制度也不是一成不變，隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，民主法制的完善，自然會(huì)催生出審計(jì)體制改革的內(nèi)在動(dòng)力與外在條件，國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性也會(huì)隨之增強(qiáng)。四、增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的獨(dú)立性中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的重要組成部分，是國(guó)家行政監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，是推進(jìn)依法行政與民主監(jiān)督的重要力量。劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出：“通過研究中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度，不僅要總結(jié)國(guó)家審計(jì)三十多年來的工作實(shí)踐，更要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)肩負(fù)的責(zé)任，深刻把握中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度在整個(gè)國(guó)家制度及國(guó)家治理系統(tǒng)中的地位和作用，進(jìn)而更加堅(jiān)定地堅(jiān)持這項(xiàng)制度，并在今后的工

18、作實(shí)踐中自覺地完善和發(fā)展這項(xiàng)制度。”也就是說，研究中國(guó)國(guó)家審計(jì)制度要牢牢把握“中國(guó)特色社會(huì)主義”這個(gè)重要前提，不能拋開中國(guó)的實(shí)際生搬硬套其他類型審計(jì)模式，否則只會(huì)讓審計(jì)體制水土不服。應(yīng)該看到，審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性在現(xiàn)行審計(jì)體制下受到一定的制約，主要表現(xiàn)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的人員編制，經(jīng)費(fèi)來源、福利待遇以及主要負(fù)責(zé)人的任免調(diào)動(dòng)等都受同級(jí)地方政府管理，審計(jì)結(jié)果很容易在“職業(yè)操守”與“地方利益”之間搖擺并向地方利益傾斜。因此，要鞏固審計(jì)制度建設(shè)所取得的成果，多管其下完善現(xiàn)行審計(jì)體制，營(yíng)造良好的外部條件，將中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的法定獨(dú)立性充分體現(xiàn)出來。（一）將憲法和審計(jì)法的

19、精神落到實(shí)處國(guó)家審計(jì)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)在憲法與審計(jì)法中都有明確的規(guī)定，但具體落實(shí)到工作中，這些法律規(guī)定又顯得過于籠統(tǒng)和概念化。也就是說，審計(jì)的獨(dú)立性需要一系列法律法規(guī)的支撐，上至憲法，下至專門性法律，既要有原則性說明，也要有操作性較強(qiáng)的行為規(guī)范。比如，審計(jì)機(jī)關(guān)受同級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)如何體現(xiàn)且不流于形式，審計(jì)結(jié)果的整改與問責(zé)如何落實(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的獨(dú)立性怎樣確立，審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)怎樣充分保證等等問題都需要一系列法律法規(guī)給予更詳細(xì)的規(guī)定，將自由載量的空間壓縮至最小。地方人大和政府應(yīng)該根據(jù)審計(jì)法的精神制定指導(dǎo)本轄區(qū)審計(jì)工作的法規(guī)或條例，規(guī)范政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，樹立審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威。（二）加強(qiáng)與同級(jí)人大的工

20、作聯(lián)系在保持審計(jì)體制基本不變的情況下，加強(qiáng)同級(jí)人大與審計(jì)機(jī)關(guān)的工作聯(lián)系，是增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性的關(guān)鍵切入點(diǎn)。在我國(guó)審計(jì)體制中，政府向同級(jí)人大常委會(huì)提出審計(jì)工作報(bào)告，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)介入政府內(nèi)部監(jiān)督工作的重要體現(xiàn)。只要逐步加大外部監(jiān)督力度，審計(jì)工作的獨(dú)立性必然會(huì)不斷增強(qiáng)。人大應(yīng)在預(yù)決算審查以及審計(jì)工作報(bào)告制度中充分挖掘?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)的工作潛力，增加與審計(jì)機(jī)關(guān)溝通的頻率與深度，借助人大內(nèi)部專門委員會(huì)與審計(jì)機(jī)關(guān)建立更廣泛的聯(lián)系，促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。（三）增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的獨(dú)立性從某種程度上來講，審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的獨(dú)立性直接決定審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。一般來講，國(guó)家審計(jì)的工作性質(zhì)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的教育背景、專業(yè)資質(zhì)、從業(yè)經(jīng)歷、個(gè)人素質(zhì)均有特殊的要求。然而在現(xiàn)行體制下，特別是在地方政府，審計(jì)機(jī)關(guān)的主要人事變動(dòng)與其它部門的人事安排都是統(tǒng)籌考慮，許多審計(jì)機(jī)