我國(guó)的土地征收制度：現(xiàn)狀、問(wèn)題與改革路徑

1、 我國(guó)的土地征收制度 制度現(xiàn)狀、問(wèn)題及改革路徑 主講人：付堅(jiān)強(qiáng) n一、我國(guó)土地征收的制度現(xiàn)狀一、我國(guó)土地征收的制度現(xiàn)狀n二、我國(guó)土地征收制度存在的問(wèn)題二、我國(guó)土地征收制度存在的問(wèn)題 n三、土地征收制度改革路徑三、土地征收制度改革路徑n n 一、一、我國(guó)土地征收的制度現(xiàn)狀我國(guó)土地征收的制度現(xiàn)狀n （一）土地征收的法律依據(jù)（一）土地征收的法律依據(jù)n 1 1、我國(guó)、我國(guó)憲法憲法規(guī)定：規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)要，可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償。行征收或征用，并給予補(bǔ)償。” ” n 2 2、土地管理法土地管

2、理法第二條：國(guó)家為公共利益的需第二條：國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。n 3 3、物權(quán)法物權(quán)法第四十二條：第四十二條： 為了公共利益的為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。 n征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，償費(fèi)等費(fèi)用，安排

3、被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。權(quán)益。 n （二）我國(guó)土地征收的條件（二）我國(guó)土地征收的條件 從我國(guó)憲法和土地管理法的規(guī)定，可以知道，從我國(guó)憲法和土地管理法的規(guī)定，可以知道，在我國(guó)土地征收的條件是在我國(guó)土地征收的條件是“公共利益公共利益”的需要。即，的需要。即，只有出于公共利益的需要時(shí)，方可征收農(nóng)民集體所只有出于公共利益的需要時(shí)，方可征收農(nóng)民集體所有的土地。有的土地。 但是何為公共利益，目前的法律法規(guī)沒(méi)有明確但是何為公共利益，目前的法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定。規(guī)定。 n n （三）我國(guó)土地征收的程序（三）我國(guó)土地征收

4、的程序n 1 1、土地管理法的規(guī)定。、土地管理法的規(guī)定。n 第四十六條第四十六條 國(guó)家征用土地的，依照法定程國(guó)家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告予以公告并組織實(shí)施。并組織實(shí)施。n 被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾嬉?guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?n 第四十八條第四十八條 征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)方人民政府應(yīng)當(dāng)公告公告，并聽(tīng)

5、取被征地的農(nóng)村集體，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。n 第四十九條第四十九條 被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。織的成員公布，接受監(jiān)督。n 2 2、土地管理法實(shí)施條例的規(guī)定、土地管理法實(shí)施條例的規(guī)定n 征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。n 對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以

6、上地方人民政地方人民政府協(xié)調(diào)府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府府裁決裁決。n 征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響不影響征用土地方案的實(shí)征用土地方案的實(shí)施施。 n （四）我國(guó)土地征收的補(bǔ)償（四）我國(guó)土地征收的補(bǔ)償n 1 1、我國(guó)、我國(guó)土地管理法土地管理法第四十七條規(guī)定，第四十七條規(guī)定， 征用土地的，按照被征用土地的征用土地的，按照被征用土地的原用途原用途給給予補(bǔ)償。予補(bǔ)償。n 征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)安置補(bǔ)助費(fèi)以及以及地上附著物地上附著物和和青苗青苗的補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償費(fèi)。費(fèi)。n 征用征用耕地的土地

7、補(bǔ)償費(fèi)耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的地的安置補(bǔ)助費(fèi)安置補(bǔ)助費(fèi)， 按照需要安置的農(nóng)業(yè)人按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算?？跀?shù)計(jì)算。n 需要安置的需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。占有耕地的數(shù)量計(jì)算。n 每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的值的四至六倍四至六倍。n 但是，但是，每公頃每公頃被征

8、用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。十五倍。n 征用征用其他土地其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地 補(bǔ)償補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。n 被征用土地上的被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。n n 0n 依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使

9、需要安置的農(nóng)民補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生保持原有生 活活水平的水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)?？梢栽黾影仓醚a(bǔ)助費(fèi)。n 但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和總和不得超不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍三十倍。n n 2 2、土地管理法實(shí)施條例二十六條規(guī)定，、土地管理法實(shí)施條例二十六條規(guī)定， 土地土地補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；n 地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗歸地上附著物及青苗的所有者所有。

10、的所有者所有。n 征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉谩Ｗ魉?。 n 需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；濟(jì)組織管理和使用；n 由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；n 不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員

11、的保險(xiǎn)費(fèi)用。人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。 n n 3 3、物權(quán)法規(guī)定、物權(quán)法規(guī)定n 第四十二條第二款規(guī)定，征收集體所有第四十二條第二款規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物地上附著物和和青苗青苗的補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。的合法權(quán)益。 n二、我國(guó)土地征收制度存在的問(wèn)題二、我國(guó)土地征收制度存在的問(wèn)題n（一）有關(guān)（一）有關(guān)“公共利益公共利益”的范圍規(guī)定不明確的范圍規(guī)定不明確n 我國(guó)只是

12、原則性的規(guī)定了土地征收必須符合我國(guó)只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益公共利益”，但具體什么事業(yè)符合，但具體什么事業(yè)符合“公共利公共利益益”卻沒(méi)有明確的規(guī)定。卻沒(méi)有明確的規(guī)定。n 由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過(guò)于原則性的規(guī)還不能完全令人滿意，因此，過(guò)于原則性的規(guī)定定不利于約束不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施土地征收。行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施土地征收。n （二）現(xiàn)行法律規(guī)定與（二）現(xiàn)行法律規(guī)定與“公共利益公共利益”的的目的存在矛盾。目的存在矛盾。 n 土地管理法土地管理法第第4343條規(guī)定，條規(guī)定，“任何單任何單位和個(gè)人

13、進(jìn)行建設(shè)位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，需要使用土地的，必必須依法申請(qǐng)須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地使用國(guó)有土地”，該條第，該條第2 2款款同時(shí)規(guī)定同時(shí)規(guī)定“國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。地?！?” n 如果是這樣，就嚴(yán)重違背了如果是這樣，就嚴(yán)重違背了“公共利益公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因?yàn)榈哪康?。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因?yàn)榱⒎ㄕ咴诹⒎〞r(shí)沒(méi)有區(qū)分開(kāi)立法者在立法時(shí)沒(méi)有區(qū)分開(kāi)公益性公益性和和經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng)性性建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地籠統(tǒng)的被規(guī)定在一塊。籠統(tǒng)

14、的被規(guī)定在一塊。n n （三）缺乏土地征收目的合法性的審查（三）缺乏土地征收目的合法性的審查機(jī)制。機(jī)制。n 土地征收目的的審查機(jī)制既包括土地征土地征收目的的審查機(jī)制既包括土地征收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。查。 n 但在我國(guó)但在我國(guó)土地管理法土地管理法中，只規(guī)定了中，只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、土地征收必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院或省

15、、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，對(duì)被征收人認(rèn)為土直轄市人民政府批準(zhǔn)，對(duì)被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時(shí)的地征收目的不符合法律規(guī)定時(shí)的救濟(jì)機(jī)制救濟(jì)機(jī)制卻沒(méi)有任何的規(guī)定。卻沒(méi)有任何的規(guī)定。n ( (四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低n 我國(guó)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上主要的問(wèn)題包括以下我國(guó)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上主要的問(wèn)題包括以下幾方面：幾方面： 1 1、以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不科學(xué)。、以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不科學(xué)。根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，級(jí)差地租由土地肥沃程度、根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，級(jí)差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率等幾個(gè)因素決定。平均年產(chǎn)地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率等幾個(gè)因素決定。平均年產(chǎn)值最直接的反

16、映了土地的肥沃程度，但是對(duì)于土地值最直接的反映了土地的肥沃程度，但是對(duì)于土地的地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率卻不能明確反映。的地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率卻不能明確反映。 n 2 2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。雖然、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。雖然19981998年年土地管理法土地管理法已經(jīng)大幅提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這樣的補(bǔ)償標(biāo)已經(jīng)大幅提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與土地的市場(chǎng)價(jià)格相比還是偏準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與土地的市場(chǎng)價(jià)格相比還是偏低的。低的。n 實(shí)踐中，不少地區(qū)征地時(shí)僅以法律規(guī)定的最低實(shí)踐中，不少地區(qū)征地時(shí)僅以法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償額，被征地方獲得的補(bǔ)償是相當(dāng)?shù)蜆?biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償額，被征地方獲得的補(bǔ)償是相當(dāng)?shù)偷?。的?/p>

17、 n 3 3、沒(méi)有考慮土地增值、沒(méi)有考慮土地增值n 土地征收補(bǔ)償中存在的一個(gè)重大問(wèn)題在于農(nóng)民土地征收補(bǔ)償中存在的一個(gè)重大問(wèn)題在于農(nóng)民不能從土地增值中分享利益。增值額實(shí)際上是土不能從土地增值中分享利益。增值額實(shí)際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級(jí)差地租。地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級(jí)差地租。n 但是，國(guó)家對(duì)征地過(guò)程中的這部分增值額不予但是，國(guó)家對(duì)征地過(guò)程中的這部分增值額不予確認(rèn)，也沒(méi)有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額確認(rèn)，也沒(méi)有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利。中獲利。n 農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過(guò)程，當(dāng)是農(nóng)民分享城

18、市化和工業(yè)化成果的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)解決土地增值分配不合理差距，因此，應(yīng)解決土地增值分配不合理的問(wèn)題。的問(wèn)題。 n （五）救濟(jì)方式單一，以行政救濟(jì)為限，不利（五）救濟(jì)方式單一，以行政救濟(jì)為限，不利于充分保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益于充分保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益n 土地管理法實(shí)施條例規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議土地管理法實(shí)施條例規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)地方人民政府協(xié)調(diào)；n 協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決裁決。 n 最高人民法院立案庭認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最高人民法院立案庭認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因征收補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)生的成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因征收補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人爭(zhēng)議，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。n 這種規(guī)定顯然對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)相當(dāng)不利。這種規(guī)定顯然對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)相當(dāng)不利。n n 另外，如果被征地人對(duì)征地目的有異議的，另外，如果被征地人對(duì)征地目的有異議的，即是否屬于公共利益有異議的，沒(méi)有規(guī)