PPP項目經(jīng)典問題解讀

1、PPP項目經(jīng)典問題解讀陳德意陳德意目錄1. 什么是PPP？2. PPP與BOT有何區(qū)別？3. PPP與特許經(jīng)營有何區(qū)別？4. 國內(nèi)目前力推的PPP模式與國際上的PPP模式有何區(qū)別？5. PPP屬于政府采購嗎？6. PPP與混合所有制改革有何關(guān)系？7. PPP是否必須要采用招標形式？8. 哪些類型的項目適合采用PPP模式？9. PPP項目有哪些主要的投資、建設(shè)和收益模式？10.國內(nèi)PPP項目應(yīng)特別注意哪幾個問題？一、什么是PPP？PPP是英文Public-Private Partnership的簡稱，意思是政府與社會資本合作。國際上，PPP一般被理解為政府與社會資本長期合作提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的

2、各種形式(包括BOT、BT以及相應(yīng)的各種演變形式)的統(tǒng)稱(具體公共產(chǎn)品類型和合作形式見下文)。二、PPP與BOT有何區(qū)別？PPP和BOT都是項目融資(Project Finance)里面的概念。項目融資作為一個專用術(shù)語，不是通常理解的“為項目進行融資”，而是“以項目進行融資”的意思。業(yè)內(nèi)通用的標準是：項目融資應(yīng)是無追索權(quán)(Non-recourse)或者有限追索權(quán)(Limited Recourse)的，意即：將項目風(fēng)險與項目發(fā)起人(投資人)進行隔離，以項目收益作為償債來源，以項目公司資產(chǎn)和收益作為擔(dān)保，項目發(fā)起人(投資人)除自身投入到項目的資本金外，對項目的債務(wù)償還不承擔(dān)責(zé)任或者僅承擔(dān)有限責(zé)任。

3、PPPPPP是從項目融資的合作方的角度來進行定義的，更多體現(xiàn)的是政府為解決基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等各類公共產(chǎn)品是政府為解決基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等各類公共產(chǎn)品( (服務(wù)服務(wù)) )提供所提供所需的融資和運營問題，引入私營資本參與合作需的融資和運營問題，引入私營資本參與合作。BOTBOT是英文Build-Operate-Transfer(建造-經(jīng)營-移交)的簡稱，是從項目運作流程任務(wù)分解的角度進行定義的從項目運作流程任務(wù)分解的角度進行定義的。目前，項目建設(shè)和項目融資領(lǐng)域常用的概念：BOT、BOO(建造-擁有-經(jīng)營)、BOOT(建造-擁有-經(jīng)營-移交)、BT(建造-移交)、TOT(轉(zhuǎn)讓-

4、經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、ROT(改造-經(jīng)營-移交)、OM(運行-維護)、DB(設(shè)計-建造)、DBO(設(shè)計-建造-運行)乃至EPC(設(shè)計-采購-施工)。雖然部分概念分屬歐美不同語境，但都是按照項目運作流程任務(wù)分解的角度來區(qū)分的。因此，BOT、ROT等都僅屬于PPP范疇下政府與社會資本的具體合作形式。從另一個角度而言，BOTBOT等模式關(guān)注點是解決政府資金短缺時基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目的投資問題，政府最終想獲取的是項目所有權(quán)等模式關(guān)注點是解決政府資金短缺時基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目的投資問題，政府最終想獲取的是項目所有權(quán)，比如國內(nèi)上世紀90年代的以廣東沙角B廠、溫州電廠二期項目為代表的多個發(fā)電特許經(jīng)營項目就是案例

5、；而PPPPPP項目更多關(guān)注的政府所采購服項目更多關(guān)注的政府所采購服務(wù)的質(zhì)量、價格以及效率等因素務(wù)的質(zhì)量、價格以及效率等因素，比如財政部76號文中就提出“積極借鑒物有所值(Value for Money，VFM)評價”來評估PPP項目。三、PPP與特許經(jīng)營有何區(qū)別？特許經(jīng)營分兩大類，政府特許經(jīng)營政府特許經(jīng)營(Concession)和商業(yè)特許經(jīng)營商業(yè)特許經(jīng)營(Franchise)，項目融資領(lǐng)域所說的特許經(jīng)營特指政府特許經(jīng)營。社會資本參與公共產(chǎn)品(服務(wù))的提供，通常是需要政府的授權(quán)的?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)(2014年5月3日稿)中，特許經(jīng)營是指“各級人民政府依法選擇中華人民共

6、和國內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)運營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動?！闭卦S經(jīng)營項目的要點是社會資本從事提供公共產(chǎn)品要點是社會資本從事提供公共產(chǎn)品( (服務(wù)服務(wù)) )必須是獲得的政府授權(quán)必須是獲得的政府授權(quán)。PPP的本質(zhì)是政府向社會購買公共產(chǎn)品(服務(wù))，一般可以分為：服務(wù)外包(比如：垃圾清運服務(wù))、特許經(jīng)營(比如：污水處理項目)、私有化(比如：燃煤發(fā)電項目)三種類型，并非所有PPP項目都必須獲得政府授權(quán)。四、國內(nèi)的PPP模式與國際上的PPP模式有何區(qū)別？國際上，PPP指政府與社會資本之間長期合作提供公共

7、產(chǎn)品(服務(wù))，分為服務(wù)外包、特許經(jīng)營、私有化三類。由于我國存在著國有企業(yè)、集體企業(yè)和民營企業(yè)等不同性質(zhì)的社會資本，因此，PPP在國內(nèi)指的是政府與社會資本之間長期合作提供公共產(chǎn)品(服務(wù))，合作對象不僅限于民營企業(yè)。筆者認為，目前中國政府力推PPP模式有如下四個方面的考慮：(1)政府財稅制度改革的需要，多采用股權(quán)而非債權(quán)模式從事基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)開發(fā)，有效遏制地方政府債務(wù)無序增長；(2)以競爭方式向社會購買服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和提升服務(wù)效率，轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府監(jiān)管；(3)鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，進一步鼓勵和引導(dǎo)民間投資，給民營資本平等競爭機會；(4)解決城鎮(zhèn)化過程中大量基礎(chǔ)設(shè)施、公用事

8、業(yè)建設(shè)的融資需求。而近期出臺的國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)201443號)明確：“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任?！睆?3號文來看

9、，中國政府所力推的中國政府所力推的PPPPPP項目限定為如下模式：政府授權(quán)社會資本獨自或者與政府共同成立項目限定為如下模式：政府授權(quán)社會資本獨自或者與政府共同成立( (部分省市的地方規(guī)定中要求必須部分省市的地方規(guī)定中要求必須共同成立共同成立) )項目公司以特許經(jīng)營模式來投資、運營項目，政府承擔(dān)合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，政府不承擔(dān)項目的償債責(zé)任。該文中項目公司以特許經(jīng)營模式來投資、運營項目，政府承擔(dān)合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，政府不承擔(dān)項目的償債責(zé)任。該文中PPPPPP模式的要點有：模式的要點有：(1)(1)設(shè)立項目公司設(shè)立項目公司( (股權(quán)模式股權(quán)模式) )；(2)(2)特許經(jīng)營；特許經(jīng)

10、營；(3)(3)政府不承擔(dān)債務(wù)。政府不承擔(dān)債務(wù)。五、PPP屬于政府采購嗎？中華人民共和國政府采購法第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！敝腥A人民共和國政府采購法實施條例(征求意見稿)(2010年1月21日稿)中規(guī)定：“政府采購法第二條所稱使用財政性資金采購，是指采購人全部使用或部分使用財政性資金進行的采購。政府采購法第二條所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購對象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險服務(wù)、運輸服務(wù)，以及維修與維護服務(wù)等?！睆母顿M模式付費模式來

11、看，PPPPPP項目可以分為三類：項目可以分為三類：(1)(1)使用者付費項目；使用者付費項目；(2)(2)使用者付費加一定政府補貼的項目；使用者付費加一定政府補貼的項目；(3)(3)政府付費項政府付費項目。目。雖然關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知(財金201476號)規(guī)定：“地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照政府采購法及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴?！钡?6號文僅是財政部的規(guī)范性文件，效力等級過低；依據(jù)法律規(guī)定，只有前述第前述第(2)(2)、(3)(3)類項目才適用政府采購法，屬于嚴格意義上的政府采購類項目才適用政府采購法，屬于嚴格意義上的政府采購。在政府采購法未作修

12、改，或者基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法的專門立法中未做明確前，國內(nèi)采用用戶付費模國內(nèi)采用用戶付費模式的式的PPPPPP項目只能算廣義的政府購買服務(wù)，而不屬于法律意義上的政府采購項目只能算廣義的政府購買服務(wù)，而不屬于法律意義上的政府采購。六、PPP與混合所有制改革有何關(guān)系？中共十八屆三中全會通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定提出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。國有資

13、本投資項目允許非國有資本參股?！币虼?，政府與民營資本共同出資設(shè)立項目公司的政府與民營資本共同出資設(shè)立項目公司的PPPPPP模式，天然地就符合混合所有制的要求。模式，天然地就符合混合所有制的要求。混合所有制改革對國內(nèi)混合所有制改革對國內(nèi)PPPPPP項目合作的快速發(fā)展有一定的推動作用項目合作的快速發(fā)展有一定的推動作用；PPP項目中除單純股權(quán)投資關(guān)系外的整套公私合作機制對混合所有制改革中如何促進國有資本與私營資本更好地合作也提供很好的借鑒。七、PPP是否必須要采用招標形式？安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式操作指南(2014年9月)中規(guī)定：“應(yīng)按照招標投標法規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管

14、理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴?！惫_招標模式是所有采購方式中較為復(fù)雜、繁瑣的模式，而且限制性條件相對較多。那么，該指南中規(guī)定的公開招標模式是否是PPP項目所必須采用的采購模式呢？答案是否定的。中華人民共和國招標投標法第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標準，由國務(wù)院

15、發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準。法律或者國務(wù)院對必須進行招標的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！币虼?，PPPPPP項目不屬于招標投標法強制要求招標的范圍項目不屬于招標投標法強制要求招標的范圍。對于使用政府預(yù)算的PPP項目而言，其合作方的選擇應(yīng)符合政府采購法的相關(guān)規(guī)定。政府采購法第二十六條規(guī)定：“政府采購采用以下方式：(一)公開招標；(二)邀請招標；(三)競爭性談判；(四)單一來源采購；(五)詢價；(六)國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。”第二十七條規(guī)定：“采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當采用公開招標方式的，其具體數(shù)額標準，屬于中

16、央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應(yīng)當在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準?！敝灰霸O(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準”也可以采用除公開招標之外的其他采購模式。財政部76號文規(guī)定：“地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照政府采購法及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴?！?014年2月1日起施行的政府采購非招標采購方式管理辦法(財政部令第74號)對政府采購法規(guī)定的非招標采購方式中的競爭性談判、單一來源采購、詢價采購做了詳細規(guī)定。74號令是PP

17、P項目運作的重要參考文件。在實踐操作中，我們也不推薦采用招標方式選擇PPP項目合作伙伴。根據(jù)招標投標法的相關(guān)規(guī)定，投標人提交投標文件后招標人無權(quán)對招標文件進行修改(部分錯誤修正除外)，對招標人編制招標文件水平要求較高；此外，在按照評標辦法確定中標人后，招標人應(yīng)按照招標文件和投標文件規(guī)定的內(nèi)容簽署相關(guān)協(xié)議，雙方不得就合作的主要內(nèi)容、實質(zhì)性條款再進行協(xié)商、談判。從現(xiàn)實操作來看，PPP項目合作方選擇這類較為復(fù)雜的采購而言，即使是采用招標模式進行的，采購方也不能滿足招標投標法的要求。因此，采用公開、公平、公正的方式采用公開、公平、公正的方式以競爭性談判模式開展以競爭性談判模式開展PPPPPP項目合作伙

18、伴選擇更符合實際情況項目合作伙伴選擇更符合實際情況。八、哪些類型的項目適合采用PPP模式？適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。從國內(nèi)外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎(chǔ)設(shè)施項目基礎(chǔ)設(shè)施項目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業(yè)項目公用事業(yè)項目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目)和社會事業(yè)項社會事業(yè)項目目(學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等)等領(lǐng)域。九、PPP項目有哪些主要的投資、建設(shè)和收益模式？廣義的PPP包括政府長期向社會購買服務(wù)，比如由企業(yè)向政府提供公用事業(yè)的一些特殊服務(wù)項

19、目，比如：公路收費、抄表、垃圾收運等服務(wù)項目。狹義的PPP是基于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)或者社會事業(yè)項目。1、投資模式從項目投資主體而言，可以分為(1)政府投資、(2)企業(yè)(項目公司)投資和(3)混合投資(部分資產(chǎn)政府投資和部分資產(chǎn)企業(yè)投資)三大類型。對政府投資項目而言，由政府或者政府控制的企業(yè)擁有項目資產(chǎn)并承擔(dān)項目風(fēng)險，社會資本可以通過租賃資產(chǎn)或者委托運營(OM)模式參與項目運作，為社會提供公共產(chǎn)品(服務(wù))。此類項目暫不屬于我國政府力推的PPP項目范疇。企業(yè)投資項目是指社會資本獨自或者與政府共同成立項目公司，由該項目公司擁有項目資產(chǎn)并承擔(dān)項目風(fēng)險。此種模式下，社會資本可以在項目建設(shè)初期通過設(shè)立項目

20、公司模式參與項目合作，也可以在后續(xù)通過股權(quán)受讓或增資擴股模式擁有項目公司股權(quán)而參與項目合作。對一些大型項目，單純靠項目收益無法彌補項目投資運營成本的，為降低項目公司投資成本，滿足項目經(jīng)濟可行性要求，則采用部分項目資產(chǎn)由政府投資建設(shè)，其余項目資產(chǎn)由項目公司投資建設(shè)，最后整體項目資產(chǎn)移交項目公司運營的模式來開展項目合作。比如，北京地鐵4號線就是典型的混合投資項目。就社會資本投資介入項目運作的不同時期而言，項目投資模式還可以分為：參與項目初始投資建造(比如BOT、BOO)、項目建成后受讓運營(比如TOT)、對項目升級改造進行投資后運營(ROT)等不同類型。2、建設(shè)管理模式項目建設(shè)管理模式按照業(yè)主介入

21、的深入以及項目任務(wù)包的劃分一般有：業(yè)主自行管理、委托進行項目管理(PM)、EPC總承包、DB(設(shè)計-施工總包)、工程總承包項目等類型。項目建設(shè)所涉的工程、設(shè)備和服務(wù)的采購應(yīng)按照招標投標法的規(guī)定履行招標程序。3、收益(付費)模式PPP項目可以分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目,前者是項目的使用者付費,后者是政府付費。還有一種是介于兩者之間,可稱為準經(jīng)營性項目,使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本,政府還要給予一定的補貼。十、國內(nèi)PPP項目應(yīng)特別注意哪幾個問題？PPP項目應(yīng)注意的要點很多，本文僅對筆者認為非常重要，但一般文獻中較少提及的幾個問題做簡要闡述。1、重視公共利益的保障在政府采購服務(wù)的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動，而企業(yè)天然趨利