法學(xué)專業(yè) 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序研究

1、 目錄引言1 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc2584076 一、我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)定現(xiàn)狀及問題2 HYPERLINK l _Toc2584077 （一） 我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)定現(xiàn)狀 PAGEREF _Toc2584077 h 2 HYPERLINK l _Toc2584078 （二）我國檢察檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟現(xiàn)有程序規(guī)定存在的問題 PAGEREF _Toc2584078 h 4 HYPERLINK l _Toc2584079 1、訴訟管轄不明確 PAGEREF _Toc2584079 h 4 HYPERLINK

2、l _Toc2584080 2、訴前程序不完善 PAGEREF _Toc2584080 h 5 HYPERLINK l _Toc2584081 3、舉證責(zé)任不合理 PAGEREF _Toc2584081 h 5 HYPERLINK l _Toc2584082 4、訴訟處分權(quán)模糊 PAGEREF _Toc2584082 h 6 HYPERLINK l _Toc2584083 二、我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序適用的司法實(shí)踐 PAGEREF _Toc2584083 h 7 HYPERLINK l _Toc2584084 （一）我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)定的實(shí)踐情況概述 PAGER

3、EF _Toc2584084 h 7 HYPERLINK l _Toc2584085 （二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟適用程序的典型案例分析 PAGEREF _Toc2584085 h 7 HYPERLINK l _Toc2584086 1、 個案比對 PAGEREF _Toc2584086 h 7 HYPERLINK l _Toc2584087 2、 類案歸納 PAGEREF _Toc2584087 h 8 HYPERLINK l _Toc2584088 （三）司法實(shí)踐中存在的程序問題 PAGEREF _Toc2584088 h 9 HYPERLINK l _Toc2584089 1、檢察

4、機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟判決形式及執(zhí)行保障問題 PAGEREF _Toc2584089 h 9 HYPERLINK l _Toc2584090 2、訴訟時效問題 PAGEREF _Toc2584090 h 10 HYPERLINK l _Toc2584091 3、受案范圍問題 PAGEREF _Toc2584091 h 10 HYPERLINK l _Toc2584092 三、域外類似制度適用程序的比對借鑒 PAGEREF _Toc2584092 h 11 HYPERLINK l _Toc2584093 （一）與美國公民訴訟制度的程序比對借鑒 PAGEREF _Toc2584093 h 11

5、HYPERLINK l _Toc2584094 （二）與英國公民訴訟制度的程序比對借鑒 PAGEREF _Toc2584094 h 12 HYPERLINK l _Toc2584095 （三）與德國團(tuán)體訴訟制度的程序比對借鑒 PAGEREF _Toc2584095 h 12 HYPERLINK l _Toc2584096 （四）與法國越權(quán)之訴制度的程序比對借鑒 PAGEREF _Toc2584096 h 13 HYPERLINK l _Toc2584097 四、完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序的建議 PAGEREF _Toc2584097 h 15 HYPERLINK l _Toc2584

6、098 （一）提起訴訟前的程序完善 PAGEREF _Toc2584098 h 15 HYPERLINK l _Toc2584099 1、適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟程序的受案范圍 PAGEREF _Toc2584099 h 15 HYPERLINK l _Toc2584100 2、明確環(huán)境行政公益訴訟案件管轄 PAGEREF _Toc2584100 h 17 HYPERLINK l _Toc2584101 3、完善環(huán)境行政公益訴訟訴前程序設(shè)置 PAGEREF _Toc2584101 h 17 HYPERLINK l _Toc2584102 （二）環(huán)境行政公益訴訟案件審理過程中程序的完善 PAGE

7、REF _Toc2584102 h 19 HYPERLINK l _Toc2584103 1、優(yōu)化舉證責(zé)任的分配 PAGEREF _Toc2584103 h 19 HYPERLINK l _Toc2584104 2、明確檢察機(jī)關(guān)對法院裁判的抗訴權(quán) PAGEREF _Toc2584104 h 21 HYPERLINK l _Toc2584105 3、依法確定檢察機(jī)關(guān)的訴訟處分權(quán) PAGEREF _Toc2584105 h 21 HYPERLINK l _Toc2584106 （三）環(huán)境行政公益訴訟案件判決執(zhí)行程序的完善 PAGEREF _Toc2584106 h 22 HYPERLINK l _

8、Toc2584107 結(jié)論 PAGEREF _Toc2584107 h 23 HYPERLINK l _Toc2584108 參考文獻(xiàn)24內(nèi)容摘要公益訴訟來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)界一個著名的實(shí)驗(yàn)-“公地悲劇”。在實(shí)驗(yàn)中，劃分給私人的土地得到很好地規(guī)劃使用，而公有的土地因?yàn)椴粚儆谌魏稳硕贿^度耕種。由此可見，名為公有的資源，非但得不到公眾妥善的保護(hù)，反而被過度使用甚至是掠奪。公地悲劇在我國突出表現(xiàn)為國有資產(chǎn)的流失、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等方面。相關(guān)行政機(jī)關(guān)如果在上述情況下亂作為或者怠于履職，國家利益和社會公共利益將持續(xù)處于受到侵害的狀態(tài)，行政公益訴訟制度就是為解決這一問題而誕生的。2015年7月，部分省市的檢察

9、機(jī)關(guān)開始進(jìn)行公益訴訟試點(diǎn)工作。2017年6月，全國人大常委會修改了行政訴訟法，正式確立了行政公益訴訟制度。對于有監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)亂作為或者不作為導(dǎo)致國家利益、社會公共利益受到損害時，可以用行政公益訴訟制度來救濟(jì)。在行政訴訟法確定的行政公益訴訟制度的四大領(lǐng)域中，無論是理論研究還是辦案實(shí)踐，環(huán)境行政公益訴訟案件無疑是重點(diǎn)。近年來，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來的負(fù)面影響之一就是環(huán)境保護(hù)壓力越來越大，環(huán)境問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了民眾的日常生活和身心健康，也越來越受到國家和立法層面的關(guān)注。根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律，行政權(quán)如果不受到監(jiān)督，則存在被濫用的風(fēng)險。在這樣的背景條件下，環(huán)境行政公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。公益訴訟工作試點(diǎn)

10、以來，檢察機(jī)關(guān)辦理的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量超過了公益訴訟辦案總數(shù)量的一半以上，而這其中又以環(huán)境行政公益訴訟案件為主，其重要性不言自明。環(huán)境行政公益訴訟案件在保護(hù)環(huán)境公共利益、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政等方面發(fā)揮了重要的作用，但是應(yīng)當(dāng)看到，我國的行政公益訴訟制度尚不成熟，尤其是在訴訟程序的法律規(guī)定和運(yùn)行層面都出現(xiàn)了不少問題，亟待解決和完善。為此，筆者從環(huán)境行政公益訴訟案件的訴訟前、訴訟中以及訴后執(zhí)行等程序方面提出了改進(jìn)的建議，以期對完善行政公益訴訟制度有所幫助。關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟，程序研究，存在不足，域外經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)建議AbstractPublic interest litigation is de

11、rived from the economics profession a famous experiment - tragedy of the Commons. In the experiments, divided to private land to get a good plan to use, and the public land because they dont belong to anyone over farming. Thus, called the public resource, not only can not get proper protection, publ

12、ic overuse or even plunder instead. Tragedy of the Commons in our country outstanding performance for the loss of state-owned assets, ecological destruction and environmental pollution, etc. Relevant administrative organs if under such circumstances as or delayed in the rite, national interests and

13、social public interest will continue in the condition of are violated, the administrative public interest litigation system is born for solving this problem.In July 2015, some provinces and cities of the procuratorial organs to public welfare lawsuit and non-lawsuit pilot work. In June 2017, the sta

14、nding committee of the National Peoples Congress changed the administrative procedure law, establish the administrative public interest litigation system formally. For supervision and management function of the administrative organs as or not as a result in damage to the state interests, public inte

15、rests, the administrative public interest litigation system can be used in relief.Administrative public interest litigation system established in the administrative procedure law of the four domains, both theoretical research and working practice, the environmental administrative public interest lit

16、igation cases is the key. In recent years, the rapid economic development is one of the negative effects of the environmental protection pressure is more and more big, the environmental issue has seriously affected the Peoples Daily life and health of body and mind, is becoming more and more attenti

17、on by the state and the legislative level. According to the rule of power, executive power if not supervised, there is the risk of abuse. In this background conditions, the system of environmental administrative public interest litigation arises at the historic moment. Experiment, the public welfare

18、 lawsuit procuratorial organ to handle more than the number of environmental public interest litigation cases, more than half of the total number of cases, which is given priority to with environmental administrative public interest litigation cases, its importance is self-evident.Environmental admi

19、nistrative public interest litigation cases in the protection of the environment, promote the administrative organ in accordance with the administrative public interest plays an important role, but should see, administrative public interest litigation system in our country is still immature, especia

20、lly in the aspect of procedure law and running are a lot of problems, need to be addressed and improved. To this end, the author from before the litigation of environmental administrative public interest litigation cases. Lawsuit and v. on such procedural aspects as executed after improvement Sugges

21、tions were put forward, in order to help improve the system of administrative public interest litigation.Key words: Environmental administrative public interest litigation，Program research，Shortage of place，Outside experience，Suggestions for improvement引言環(huán)境行政公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟不同，其屬于公益訴訟范疇，又屬于行政訴訟的范疇，即公益訴訟與行政

22、訴訟的交集，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。經(jīng)過40周年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得前所未有的巨大成就。同時，我們也看到在前期GDP高速增長的過程中伴隨著大量的環(huán)境資源破壞和嚴(yán)重環(huán)境污染。環(huán)境權(quán)益是公共利益，相較于私人權(quán)益而言，救濟(jì)主體不夠明確，常常救濟(jì)不及時或救濟(jì)缺位；環(huán)境權(quán)益又是長遠(yuǎn)利益，人們常常短視，容易被眼前的蠅頭小利蒙蔽做出犧牲長遠(yuǎn)利益的錯事，甚至一些地方政府長期以犧牲環(huán)境資源為代價盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境行政監(jiān)管不力或缺位，造成多少環(huán)境污染、資源破壞。所幸的是，隨著中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，人們對環(huán)境權(quán)益的保護(hù)意識不斷增強(qiáng)，國家對環(huán)境的保護(hù)措施進(jìn)一步到位，對行政機(jī)

23、關(guān)落實(shí)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的監(jiān)督不斷強(qiáng)化。十八屆四中全會中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問題的重大決定明確提出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年7月，十二屆全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在13個省區(qū)市檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作。同月 ，最高人民檢察院發(fā)布檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案。2016年2月，最高人民法院發(fā)布人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案試點(diǎn)工作實(shí)施辦法。2017年6月，全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋施行，明確檢察機(jī)關(guān)以“公

24、益訴訟起訴人”的身份提起行政公益訴訟，依照行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利,履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟作了具體的程序設(shè)計(jì)，激發(fā)全國檢察機(jī)關(guān)通過環(huán)境行政公益訴訟途徑督促行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境保護(hù)行政職責(zé)的浪潮。 環(huán)境行政公益訴訟可以使行政部門的不作為、亂作為納入到司法程序，由司法督促政府正確履職。但與傳統(tǒng)訴訟相比，環(huán)境行政公益訴訟是一種突破傳統(tǒng)的新型訴訟，它的有效運(yùn)行需要一套完整、科學(xué)的程序規(guī)定予以支撐，因此，對環(huán)境行政公益訴訟適用程序的研究，有其現(xiàn)實(shí)需求和意義。一、我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)定現(xiàn)狀及問題我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)定現(xiàn)狀我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)

25、境行政公益訴訟程序規(guī)定主要在以下幾個文件及司法解釋：1、最高人民檢察院2015年7月份發(fā)布的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案（以下簡稱試點(diǎn)方案）；2、最高人民法院2016年2月發(fā)布的人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案試點(diǎn)工作實(shí)施辦法（以下簡稱實(shí)施辦法）；3、2017年6月修改的行政訴訟法；4、最高人民法院、最高人民檢察院2018年3月發(fā)布的關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（以下簡稱公益訴訟解釋）。其中，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（以下簡稱公益訴訟解釋），為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟作了具體的程序設(shè)計(jì)，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟

26、的前置程序、屬地管轄、級別管轄、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交的材料、法院的判決情況等內(nèi)容，同時還明確檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟起訴人”的身份提起行政公益訴訟，依照行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利,履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)。我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)定具有如下鮮明特點(diǎn)：第一個特點(diǎn)是主體資格唯一性。根據(jù)我國現(xiàn)有的立法規(guī)定和司法解釋，提起環(huán)境行政公益訴訟的主體僅限于檢察機(jī)關(guān)。理論界對能夠提起環(huán)境行政公訴訟的主體持不同觀點(diǎn)，分別是狹義、中義、廣義觀點(diǎn)。持狹義觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，無法律上利害關(guān)系的機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)）、組織和個人，以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的，而針對違反或怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起的訴訟。持中義觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)

27、為，公民、法人或其他組織有權(quán)作為原告對負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)向法院提起訴訟；持廣義觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為，一切個人、組織、單位都有權(quán)對負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)向法院提起訴訟。張牧遙 ：環(huán)境行政公益訴訟研究述評，載云南行政學(xué)院學(xué)報2016年第3期,第140頁。我國現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)定，只有檢察機(jī)關(guān)才能提起環(huán)境行政公益訴訟，即檢察機(jī)關(guān)是提起環(huán)境行政訴訟唯一適格的主體，比上述持狹義觀點(diǎn)的學(xué)者所倡導(dǎo)的還要狹義，現(xiàn)有法律未賦予其他主體環(huán)境行政訴訟原告資格?，F(xiàn)有程序如此規(guī)定，可節(jié)約社會資源，避免資源浪費(fèi)。 肖建華：當(dāng)事人問題研析，中國法制出版社2001年版，第49頁。第二個特點(diǎn)是具有傳統(tǒng)行

28、政訴訟的屬性又有環(huán)境公益訴訟屬性。環(huán)境行政公益訴訟的被告是在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，屬于傳統(tǒng)訴訟分類上的行政訴訟。環(huán)境行政公益訴訟的目的是維護(hù)受損或有可能受損的環(huán)境公共利益，這種公益性說明其屬于環(huán)境公益訴訟。 陳亮：環(huán)境公益訴訟研究，法律出版社2015年版，第68頁。第三個特點(diǎn)是訴訟程序提起需要有前置條件，即履行訴前程序。根據(jù)新修訂的行政訴訟法規(guī)定 新修訂行政訴訟法第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害

29、的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！保瑱z察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟案件與辦理其他案件不同，不能根據(jù)訴求直接就有關(guān)領(lǐng)域案件向法院提起訴訟，而是要先由檢察機(jī)關(guān)履行一道法定程序，該法定程序即是訴前程序，其履行方式是向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，檢察建議主要內(nèi)容是要求行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)依法正確履行行政職責(zé)，若行政機(jī)關(guān)拒絕檢察建議要求，檢察機(jī)關(guān)才可以進(jìn)一步向法院提起行政公益訴訟。這既是司法權(quán)謙抑性的集中體現(xiàn)，也有利于及時督促行政機(jī)關(guān)履職，能夠更加高效的保護(hù)社會公共利益。 張魯萍：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟功能定位與制度構(gòu)建，載學(xué)術(shù)界

30、2018年第1期，第139頁。正如國外學(xué)者所言，“公益訴訟不能入侵行政機(jī)關(guān)的合法領(lǐng)地”。 See Surya Deva，Public Interest Litigation in India: A Critical Reviw，28(1)Civil Justice Quarterly (2009)第四個特點(diǎn)是該訴訟追求的結(jié)果是多元的，正如張軍檢察長所說的“檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟要爭取實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏、共贏的結(jié)果”，有別于傳統(tǒng)訴訟所追求的單贏結(jié)果。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)上是行使法律監(jiān)督職權(quán)，法律監(jiān)督不是為監(jiān)督而監(jiān)督，更不是顯現(xiàn)你錯我對，幫助被監(jiān)督者行政機(jī)關(guān)解決問題、補(bǔ)齊短板，督促其

31、依法正確履職，共同維護(hù)環(huán)境公共利益，推動法律貫徹執(zhí)行到位。檢察機(jī)關(guān)開展環(huán)境行政公益訴訟，必須認(rèn)識到自身與行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)是共同的，價值是一致的，只有實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏，才能更好維護(hù)憲法法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，才能更好落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展思想。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的定位：行使法律監(jiān)督職權(quán)的“公益訴訟起訴人”，既通過啟動司法訴訟的方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職、又通過對司法審判活動實(shí)行法律監(jiān)督保障公正司法。由于檢察機(jī)關(guān)公共利益代表及其在中國特色憲政體制下的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的政治定位，決定了其在環(huán)境行政公益訴訟中的權(quán)利義務(wù)不能等同于作為一般行政相對人的行政訴訟原告，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中享有法

32、律監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)有兩高的實(shí)施辦法已經(jīng)明確檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟起訴人”的身份提起環(huán)境行政公益訴訟，因此檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中不同于行政訴訟一般原告，檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程實(shí)行法律監(jiān)督，對法院的判決提起抗訴，即行使法律監(jiān)督權(quán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)實(shí)施辦法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，其訴訟權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)，則不允許檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)對法院作出的環(huán)境行政公益訴訟判決不服的，可以按照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提出上訴，而不能參照刑事訴訟法的規(guī)定提出抗訴。該觀點(diǎn)還認(rèn)為，如果賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)，會使等腰三角形訴訟構(gòu)成變形，給法院的公正審判帶來不良影響

33、，導(dǎo)致法院迫于檢察監(jiān)督權(quán)的壓力做出不公正的判決，損害行政機(jī)關(guān)的合法執(zhí)法權(quán)。但筆者不同意該觀點(diǎn)，主要理由如下：首先，兩高文件規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟起訴人”提起環(huán)境行政公益訴訟，有權(quán)機(jī)關(guān)就檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的稱謂特意作了有別于行政訴訟一般原告的規(guī)定，而簡單將檢察機(jī)關(guān)與行政訴訟一般原告（行政相對人）予以等同，如此理解明顯牽強(qiáng)。其次，根據(jù)中華人民共和國憲法人民檢察院組織法的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，這是憲法法律規(guī)定的，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中當(dāng)然能行使法律監(jiān)督權(quán)，只是通過何種方式有效行使法律監(jiān)督權(quán)的問題。 王萬華：完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制

34、度的若干問題，載法學(xué)雜志2018年第1期，第103頁。從實(shí)施辦法第十九條規(guī)定內(nèi)容看，檢察機(jī)關(guān)對人民法院作出的行政公益訴訟判決、裁定不服的，依法提起抗訴，而非上訴，也可以說明檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中具有法律監(jiān)督職能。再次，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟過程中行使法律監(jiān)督權(quán)，不會干預(yù)法院依法獨(dú)立審判。機(jī)關(guān)檢察行使的法律監(jiān)督權(quán)是主要是啟動司法程序的程序性權(quán)力（除了少部分如不予起訴、撤回起訴等終結(jié)訴訟的實(shí)體性權(quán)力），檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)不具有對法院的審判權(quán)進(jìn)行干預(yù)的能力。我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟現(xiàn)有程序規(guī)定存在的問題環(huán)境行政公益訴訟制度為環(huán)境公共利益的保護(hù)提供了重要保障，一套完整的行政訴訟制

35、度，能夠充分發(fā)揮保護(hù)環(huán)境公共利益以及公民、法人和其他社會組織的利益的作用。 于安：行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題，載法學(xué)評論，2001年第5期，第17頁。但是，應(yīng)當(dāng)看到雖然法檢兩家聯(lián)合出臺的公益訴訟解釋對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟所適用的程序等做了相應(yīng)的規(guī)定，但現(xiàn)有程序規(guī)定還是比較籠統(tǒng)且簡單。主要存在以下幾個方面問題：1、訴訟管轄不明確對于行政公益訴訟案件的管轄問題，環(huán)境行政公益訴訟案件，一審一般由基層法院來行使管轄權(quán)。對于被訴行政機(jī)關(guān)是國務(wù)院下設(shè)部門或者是縣級以上人民政府的，以及本轄區(qū)范圍的重大復(fù)雜案件，由中級人民法院管轄。可見，實(shí)施辦法中只對行政公益訴訟案件的“級別管轄”進(jìn)行了規(guī)定。而

36、公益訴訟解釋中對我國的行政公益訴訟案件的管轄做了如下規(guī)定：由基層檢察機(jī)關(guān)提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民法院管轄。同實(shí)施辦法相比，該條規(guī)定則針對的是行政公益訴訟案件的“地域管轄問題”。但是作為行政公益訴訟案件辦理所能直接適用的法律，行政訴訟法及公益訴訟解釋卻沒有對被訴行政機(jī)關(guān)是國務(wù)院下設(shè)部門或者重大疑難復(fù)雜案件的管轄問題進(jìn)行規(guī)定，這樣在理論界和實(shí)踐辦案過程中難免會產(chǎn)生偏差，不利于行政公益訴訟工作的開展。 胡衛(wèi)列，田凱：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究，載行政法學(xué)研究2017年第2期，第28頁。同時，作為環(huán)境行政公益訴訟案件，同其他行政公益訴訟案件相比，其案件本身

37、又具有特殊性。首先，環(huán)保問題已成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題，而對于環(huán)保的定義，國家、社會、公眾以及環(huán)保公益組織的理解也各不相同，例如在一些地區(qū)同類型案件的辦理過程中，行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境公共利益是否受到了侵害以及行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)全面依法履職都存在爭議和分歧。其次，環(huán)境行政公益訴訟案件往往是跨行政區(qū)域發(fā)生的，而根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)保部門以及各級人民政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。對于跨區(qū)域發(fā)生的環(huán)境案件，如跨區(qū)域河流的污染或者廢氣排放影響其他行政區(qū)域，這些都是在確定環(huán)境行政公益訴訟案件管轄時需要著重考慮的問題。2、訴前程序不完善現(xiàn)有程序規(guī)定對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序檢察建議的制

38、發(fā)程序與內(nèi)容并未作出明確的說明。在提起環(huán)境行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行訴前程序，即先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的，才能向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。 公益訴訟解釋第21條第1款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。第22條：第二十二條 人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本；（二）被告違法行使職權(quán)或者

39、不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料；（三）檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料。設(shè)置前置程序，是為了取得效率、效果最大化，環(huán)境公益的維護(hù)有其特殊性，高效率往往意味著好效果，行政機(jī)關(guān)及時依法履職、及時糾錯能更好維護(hù)環(huán)境公益。通過非訴訟手段先提醒行政機(jī)關(guān)自行處理環(huán)境公益事務(wù)，在提醒無效情況下，才能通過環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行解決，這是世界大多數(shù)國家的做法，他們都把公益訴訟作為一種例外性的、補(bǔ)充性的訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟不是為了訴訟而訴訟，其終極目的是維護(hù)環(huán)境公共利益，設(shè)置嚴(yán)格、規(guī)范的前置程序，不僅能防止檢察機(jī)關(guān)隨意啟動訴訟程序

40、、消耗有限司法資源，也能促使檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)檢察建議的專業(yè)性、客觀性、權(quán)威性，進(jìn)而有力督促行政機(jī)關(guān)及時依法履職或糾正違法行政行為，最大限度維護(hù)環(huán)境公益利益。 侯丹丹：環(huán)境行政公益訴訟制度構(gòu)建研究，蘭州理工大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文。作為前置程序的檢察建議，其重要性不言自明，但是環(huán)境行政公益訴訟訴前程序也存在諸多問題，主要是以下幾個方面：一是檢察建議的可操作性不強(qiáng)。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對于檢察建議的書面回復(fù)期限為兩個月。但是在環(huán)境行政公益訴訟案件中，一些公益受損持續(xù)時間較長，在兩個月的時間之內(nèi)顯然無法解決。如果檢察機(jī)關(guān)不能及時的跟進(jìn)監(jiān)督，那么無論是檢察建議還是被建議機(jī)關(guān)的書面回復(fù)，都會流于

41、形式，無法真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的。二是檢察建議內(nèi)容與法律規(guī)定的訴訟請求不匹配。例如部分檢察建議書的內(nèi)容過于寬泛，只是一些原則性的建議，如建議行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、建議加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、提升環(huán)境保護(hù)意識等。這樣的檢察建議沒有明確的提出行政機(jī)關(guān)違法履職導(dǎo)致公益受損的情形，也沒有提出有針對性的意見和措施，必然不利于行政機(jī)關(guān)積極主動糾錯。三是行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不明確。因?yàn)楝F(xiàn)階段存在的多頭執(zhí)法、多發(fā)負(fù)責(zé)的特點(diǎn)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)是否完全履職無法做出十分清楚的判斷。有些行政機(jī)關(guān)只針對檢察建議履行了部分職責(zé)，但公益受損的部分情形仍然存在，針對此類情形是否提起行政公益訴訟，理論界和辦案實(shí)踐均

42、沒有明確的定論。3、舉證責(zé)任不合理雖然公益訴訟解釋第六條中規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向行政機(jī)關(guān)、其他組織或者個人收集證據(jù)材料；證據(jù)需要保全的，按照行政公益訴訟中關(guān)于證據(jù)保全的規(guī)定執(zhí)行。但是辦案實(shí)踐中，除了暴力對抗檢察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌妨害公務(wù)罪可移送公安機(jī)關(guān)處理外，針對拒不提供相關(guān)證據(jù)材料或者拒絕檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入現(xiàn)場調(diào)查核實(shí)的，檢察機(jī)關(guān)并沒有法定的對應(yīng)措施來保障調(diào)查的順利進(jìn)行； 圣野，賀江華：檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在的問題及改進(jìn)措施，載三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）2019年第1期，第90頁。而對于證據(jù)保全，需要向法院申請，流程繁雜且耗費(fèi)時間較長，不利于證據(jù)的收集和固定。 公益訴訟解釋第6條：人民檢察院辦理

43、公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。 公益訴訟解釋還規(guī)定檢察機(jī)關(guān)必須提交被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料，即檢察機(jī)關(guān)必須承擔(dān)證明行政機(jī)關(guān)的行為侵害環(huán)境公共利益的責(zé)任。 公益訴訟解釋第14條: 人民檢察院提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）民事公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本；（二）被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料；（三）檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行公告程序的證明材料。但我們知道環(huán)境行政公益訴訟案件具有其特殊性，在證據(jù)采集與保全方面存在困難

44、，比如案件涉及環(huán)境污染，則往往需極強(qiáng)的專業(yè)知識和技術(shù)設(shè)備支持，雖然可以委托專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)做出鑒定意見，但這樣也會存在問題，一是鑒定機(jī)關(guān)本身收到行政機(jī)關(guān)掣肘，缺乏獨(dú)立性、權(quán)威信，其鑒定意見很難令人信服； 張麗：檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟面臨的困境以甘肅省的實(shí)踐為視角，載法制與經(jīng)濟(jì)2018年第11期，第63頁。二是鑒定費(fèi)用高，檢察機(jī)關(guān)無法承擔(dān)；三是鑒定復(fù)雜，耗時長，影響辦案效率。4、訴訟處分權(quán)模糊作為環(huán)境行政公益訴訟案件中公益訴訟人的檢察機(jī)關(guān)，理應(yīng)同樣享有訴訟處分權(quán)。對于檢察機(jī)關(guān)申請撤訴的問題，法檢兩家出臺的關(guān)于公益訴訟的解釋規(guī)定，如果在訴訟過程中，被訴的行政單位改變了不作為或者亂作為的行政行為

45、，檢察機(jī)關(guān)申請撤訴的，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。 公益訴訟解釋第二十四條規(guī)定，在行政公益訴訟案件的審理過程中，被訴行政機(jī)關(guān)已經(jīng)主動作為履行了法定職責(zé)或者對錯誤行使職權(quán)已經(jīng)進(jìn)行糾正，檢察機(jī)關(guān)以訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)向法院申請撤訴的，法院對于檢察機(jī)關(guān)的該項(xiàng)申請應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。對于變更訴訟請求的問題，針對的則是辦案實(shí)踐中，在檢察機(jī)關(guān)在向法院提起訴訟后，檢察機(jī)關(guān)要求糾正行政行為或者履行職責(zé)的訴訟請求已經(jīng)全部得到了實(shí)現(xiàn)。但是檢察機(jī)關(guān)出于辦案考核等因素的影響，可變更訴訟請求為確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法，這一原則也在公益訴訟解釋中作了規(guī)定。但是，這一規(guī)定缺乏具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，過于原則性和模糊。例如，對于被訴行政機(jī)關(guān)依法履職的標(biāo)準(zhǔn)是什么，人

46、民法院是否對此進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，也就是說，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)申請撤訴時，人民法院是直接依據(jù)檢察機(jī)關(guān)的申請直接作出允許撤訴，還是對被訴行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)依法履職進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查以決定是否允許檢察機(jī)關(guān)撤訴？行政公益訴訟案件有其特殊性，因此，明確檢察機(jī)關(guān)的訴訟處分權(quán)具有重要意義和作用。二、我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序適用的司法實(shí)踐（一）我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序適用的司法實(shí)踐概述根據(jù)最高法公布的數(shù)據(jù)，公益訴訟試點(diǎn)以來至2016年底，全國各地法院共受理有關(guān)環(huán)境公共利益受損的公益訴訟案件77件，這77件中有1件行政附帶民事公益訴訟案件，51件環(huán)境行政公益訴訟案件，剩余為環(huán)境民事公益訴訟案件。對于修改行政

47、訴訟法正式確立行政公益訴訟制度后的辦案情況，根據(jù)2018年12月25日高檢院在新聞發(fā)布會上通報的信息， 2018年1至11月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件89000余件，其中辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件48000余件，約占行政公益訴訟案件總數(shù)量的55%。根據(jù)2018年12月25日高檢院在新聞發(fā)布會上通報的信息， 2018年1至11月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件89523件，其中辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件48847件，占54.56%，是試點(diǎn)期間的7.5倍。這一數(shù)據(jù)表明，環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量占檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件數(shù)量的一半以上，其重要性不言而喻。且根據(jù)最高檢

48、通報的數(shù)據(jù)，九成以上的案件通過訴前檢察建議的方式結(jié)案，既節(jié)約了司法資源，也起到了保護(hù)社會公共利益的效果。（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟適用程序的典型案例分析1.個案比對湖北省黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案是高檢院公布的環(huán)境行政公益訴訟案件的典型案例之一。杭州東路社區(qū)居民張某,在未取得規(guī)劃審批和用地手續(xù)的情況下,仍持續(xù)在磁湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)已被征收的土地上擅自搭建建筑物,并在魚塘中圍欄投肥養(yǎng)殖。該違法行為一直未被有效制止,嚴(yán)重破壞了磁湖風(fēng)景區(qū)的整體規(guī)劃,對磁湖的水質(zhì)造成了污染,破壞了磁湖水域的生態(tài)環(huán)境。黃石市檢察院發(fā)現(xiàn)該線索后,指定西塞山區(qū)檢察院管轄。經(jīng)調(diào)查,要拆除違法建筑和收回被占用的魚塘

49、涉及的行政機(jī)關(guān)眾多,包括黃石市園林局、市規(guī)劃局、市國土局、市水利水產(chǎn)局、下陸區(qū)城管局等,而且各部門之間存在著管理權(quán)限不清、多頭難管的問題。黃石市國土局和下陸區(qū)城管局主動與市檢察院對接,請求檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟介入,促成行政機(jī)關(guān)形成執(zhí)法合力,徹底破解這一困擾多年的執(zhí)法難題。為了解決這一問題，西塞山區(qū)檢察院向市園林局等五家行政單位分別履行訴前程序,督促這些機(jī)關(guān)對張某的違法行為進(jìn)行處理,采取治理措施消除對磁湖風(fēng)景區(qū)的不利影響。收到檢察建議后，下陸區(qū)城管局聯(lián)合黃石市國土局、規(guī)劃局、園林局以及水利水產(chǎn)局開展聯(lián)合執(zhí)法,存續(xù)14年之久的違法建筑和投肥養(yǎng)魚用的漁網(wǎng)全部被依法拆除。本案中，環(huán)境公共利益受損涉

50、及多個行政機(jī)關(guān)和部門，難以確定行政機(jī)關(guān)的被監(jiān)督對象。此案中，檢察機(jī)關(guān)向所有涉及到的行政機(jī)關(guān)發(fā)出了檢察建議，五家行政機(jī)關(guān)開展了專項(xiàng)行動，拆除了影響生態(tài)環(huán)境的違章建筑。但是，一些涉及到多部門的行政公益訴訟案件，往往不能取得如典型案例一般良好的效果。涉及到的多個行政部門可能均不愿意牽頭承擔(dān)主要責(zé)任，而此時若作為環(huán)境行政公益訴訟案件辦案主力的基層檢察機(jī)關(guān)同時向多個部門發(fā)出訴前檢察建議，既不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。2、類案歸納（1）清流檢察院訴清流環(huán)保局行政公益訴訟案福建省清流檢察機(jī)關(guān)在審查起訴一起環(huán)境污染犯罪案件時，發(fā)現(xiàn)改線環(huán)保局在執(zhí)法過程中存在一些問題，致使環(huán)境公共利益收到損害。具體問題是，該縣環(huán)保局在執(zhí)法過

51、程中發(fā)現(xiàn)劉某在沒有任何環(huán)評手續(xù)和資質(zhì)的情況下，非法焚燒垃圾。該縣環(huán)保局便對劉某涉嫌污染環(huán)境的行為進(jìn)行處罰后將線索移交給了公安機(jī)關(guān)。但是對于劉某未焚燒的垃圾，該縣環(huán)保局僅僅對剩余的垃圾進(jìn)行了扣押，并未按照規(guī)定對這些垃圾進(jìn)行無害化處理，致使垃圾損害生態(tài)環(huán)境公共利益的情形人仍然存在，清流環(huán)保局在履職方面存在嚴(yán)重的問題。清流檢察院在調(diào)查核實(shí)后，依法向清流環(huán)保局發(fā)出訴前檢察建議。清流環(huán)保局在回復(fù)期限內(nèi)書面回復(fù)清流檢察院城，已經(jīng)按照檢察建議的要求對被扣押的垃圾進(jìn)行了處理。但是，清流檢察院經(jīng)過跟進(jìn)監(jiān)督，調(diào)查發(fā)現(xiàn)被扣押的垃圾實(shí)際上仍然堆放于劉某的駐地內(nèi)，清流環(huán)保局并未嚴(yán)格依法履職，環(huán)境公益受損情形仍然持續(xù)存在

52、。對此，清流檢察院依法向法院提起環(huán)境行政公益訴訟，訴求為確認(rèn)清流環(huán)保局未對垃圾進(jìn)行無害化處理的行為違法并判令清流環(huán)保局繼續(xù)履行職責(zé)對垃圾進(jìn)行無害化處理。訴訟過程中，清流環(huán)保局對垃圾進(jìn)行了無害化處理，清流檢察院便將訴訟請求變更為確認(rèn)清流環(huán)保局未及時對垃圾進(jìn)行無害化處理的行為違法，法院最終判決支持了清流檢察院的訴訟請求。（2）澄海人民檢察院訴澄海水務(wù)局行政公益訴訟案澄海區(qū)檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)大興采石場未嚴(yán)格按照水務(wù)局審批同意的水土保持方案執(zhí)行，澄海區(qū)水務(wù)局已經(jīng)在日常行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)了這一問題，但是未及時進(jìn)行處理。針對這一情況，澄海區(qū)檢察院向該區(qū)水務(wù)局發(fā)出檢察建議，建議澄海區(qū)水務(wù)局依法履職

53、，對大興采石場未執(zhí)行水土保持方案導(dǎo)致環(huán)境公共利益受損的情形進(jìn)行處置。但澄海區(qū)水務(wù)局在法定期限內(nèi)既未依法履職，也沒有對檢察建議進(jìn)行書面回復(fù)。為了維護(hù)環(huán)境公共利益，澄海區(qū)檢察院以澄海區(qū)水務(wù)局為被告向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。訴訟過程中，澄海區(qū)水務(wù)局對大興采石場進(jìn)行了責(zé)令整改，并依法進(jìn)行了罰款。澄海區(qū)檢察院認(rèn)為，本院的訴訟請求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，便向法院申請變更訴訟請求為“確認(rèn)澄海區(qū)水務(wù)局未及時依法履職的行為違法”，法院在判決中支持了澄海區(qū)檢察院的訴訟請求。通過對比這兩個案例可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境行政公益訴訟制度把檢察建議作為提起訴訟的前置程序，一方面是為了充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)依法行政的能動性，提高環(huán)境公益保護(hù)的效率，另

54、一方面也是基于司法權(quán)的被動性、謙抑性的性質(zhì)和定位。但是由于檢察建議屬于建議性質(zhì)，不具有強(qiáng)制性，存在部分行政機(jī)關(guān)對檢察建議內(nèi)容既不回復(fù)也不履行的情況。這也是檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時遇到的問題，檢察建議不具有剛性，而隨著檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)的威懾力大大降低。因此，如何增強(qiáng)檢察建議的剛性和說服力應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境行政公益訴訟制度研究的重要內(nèi)容。（三）司法實(shí)踐中存在的程序問題1、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟判決形式及執(zhí)行保障問題根據(jù)公益訴訟解釋的規(guī)定和精神，對于檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案件，審判機(jī)關(guān)經(jīng)審理后可作出以下五種形式的判決：判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，判決

55、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效并判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施，判決行政機(jī)關(guān)變更行政行為，撤銷或者部分撤銷被訴行政行為、可以判決重新作出行政行為，判決駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求等。而從實(shí)踐中的情況來看，人民法院對行政公益訴訟案件的判決結(jié)果主要集中在“判決繼續(xù)履行法定職責(zé)”和“確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法”兩種。 劉超：環(huán)境行政公益訴訟判決形式的疏失及其完善以試點(diǎn)期間典型案例切入，載浙江工商大學(xué)學(xué)報2018年第5期，第38頁。對于“判決繼續(xù)履行法定職責(zé)”，試點(diǎn)期間部分法院判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)，但對于履行職責(zé)的內(nèi)容以及判斷的標(biāo)準(zhǔn)沒有也難于在判決中明確，如果缺乏事后監(jiān)督，判決繼續(xù)履職在一定程度上會成為形式，不能真正起到

56、保護(hù)環(huán)境公共利益的目的。 王政：中國林業(yè)行政公益訴訟制度構(gòu)建，載林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題研究2017年第4期，第43-43頁。對于“確認(rèn)違法”，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，“確認(rèn)違法”的判決適用于行政訴訟中被訴行政行為違法但適合或者不需要撤銷或者改變原行政行為的，法院判決行政機(jī)關(guān)的行政行為違法。而在行政公益訴訟案件的實(shí)踐中，“確認(rèn)違法”判決往往是被訴行政單位在被告上法庭后，迫于壓力積極整改，損害公益的情形不復(fù)存在，而檢察機(jī)關(guān)由于辦案考核的壓力不能也不愿撤訴，法院才作出“確認(rèn)違法”判決，這在一定程度上有浪費(fèi)司法資源之嫌。對于行政公益訴訟案件判決生效后的執(zhí)行保障問題，現(xiàn)有程序規(guī)定對環(huán)境行政公益訴訟案件生效判決、裁定

57、的強(qiáng)制執(zhí)行與濫用職權(quán)、瀆職等職務(wù)犯罪案件查辦的銜接沒有作規(guī)定。公益訴訟解釋規(guī)定，人民法院可以將判決、裁定結(jié)果告知被訴行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)的職能部門，被訴行政機(jī)關(guān)對于生效的判決、裁定不履行的，人民法院應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行。 公益訴訟解釋第12條: 人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發(fā)生法律效力，被告不履行的，人民法院應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行。第25條第2款：人民法院可以將判決結(jié)果告知被訴行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)的職能部門。但對如何強(qiáng)制執(zhí)行，以及如何與濫用職權(quán)、瀆職等職務(wù)犯罪案件查辦的銜接沒有做相應(yīng)規(guī)定，不足以形成強(qiáng)大震懾力、保障司法權(quán)威。 尚敏蒿，侯佳儒：檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的機(jī)制

58、完善，載法學(xué)雜志2017年08期，第44頁。2、訴訟時效問題現(xiàn)有程序未對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的時效作明確的規(guī)定，存在爭議，影響案件辦理。有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的時效應(yīng)參照環(huán)保法關(guān)于環(huán)境污染損害賠償案件三年訴訟時效的規(guī)定。 環(huán)境保護(hù)法第66條：“提起環(huán)境損害賠償訴訟時效期間為三年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其受到損害時起計(jì)算?！币灿杏^點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)環(huán)境行政公益訴訟涉及的范圍廣、持續(xù)時間長等特點(diǎn)，適當(dāng)延長其訴訟時效為為30年至50年。更有觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟時效制度創(chuàng)設(shè)的目的是為了督促權(quán)利受到侵害的自然人、法人或者其他組織盡快通過法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，它針對的是私人利益的保護(hù)。

59、張式軍：環(huán)境公益訴訟原告資格研究，山東文藝出版社2012年版，第39頁。而環(huán)境行政公益訴訟案件的目的是為了保護(hù)國家利益和社會公共利益，不應(yīng)當(dāng)受到訴訟時效的限制?！袄響?yīng)不受訴訟時效的限制，以達(dá)到從根本上保護(hù)環(huán)境公共利益不受非法侵害的目的?！?劉衛(wèi)先：對我國環(huán)境公益訴訟可訴范圍的立法構(gòu)想，載黑龍江政法管理干部學(xué)院學(xué)報2009第2期，第120123頁。訴訟時效能夠有效指引檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟案件，同時能夠在一定程度上影響行政機(jī)關(guān)及時依法履職、糾錯，但現(xiàn)有法律、文件、司法解釋均未提及檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟時效問題，理論界關(guān)于此問題的研究成果也較少。3、受案范圍問題 行政訴訟法中通過列舉

60、人民法院應(yīng)當(dāng)受理和明確不予受理的情形，對普通行政訴訟案件的受案范圍進(jìn)行了規(guī)定。而對于環(huán)境行政公益訴訟案件的受案范圍，只有公益訴訟解釋第二十一條規(guī)定了，行政機(jī)關(guān)未依法履職或者怠于履職，致使、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等四大領(lǐng)域的公共利益持續(xù)處于被損害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動訴前程序。對于仍舊不依法履職的，可向法院提起訴訟。由此看見，環(huán)境行政公益訴訟案件針對的應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)未依法履行或者怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情形。但是，實(shí)踐中，環(huán)境案件往往十分復(fù)雜，往往存在多家行政機(jī)關(guān)履職不到位的問題，部分跨區(qū)域的環(huán)境案件所涉及的行政機(jī)關(guān)數(shù)量就更多。而且環(huán)保部門職權(quán)復(fù)雜，僅通過“違法履職或者怠于履職致使公益受損”這樣的原