中國當(dāng)代戶籍法律制度研究(共54頁)

1、中國當(dāng)代戶籍法律制度(zhd)研究目錄(ml)中文(zhngwn)摘要lAbstract.3導(dǎo)言l第一章當(dāng)代中國戶籍法律制度的變遷4第一節(jié)戶籍法律制度初建階段(1949一1957)4第二節(jié)二元制戶籍法律制度建立時期(1958一1977)6第三節(jié)戶籍法律制度逐步改革階段(1978一今)第二章當(dāng)代中國戶籍法律制度評析13第一節(jié)當(dāng)代戶籍法律制度的歷史地位13第二節(jié)當(dāng)代戶籍法律制度的弊端16一、現(xiàn)行戶籍法律制度違反平等的憲政理念17二、現(xiàn)行戶籍法律制度妨礙公民自由遷徙的基本人權(quán)19三、現(xiàn)行戶籍法律制度制約了我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展20四、現(xiàn)行戶籍法律制度已不能適應(yīng)人口管理的新形勢21第三章戶籍法律制度改革的

2、路徑依賴23第一節(jié)戶籍制度改革的幾種模式及理論評析23一、關(guān)于戶籍制度改革模式評析24二、關(guān)于戶籍制度改革理論的評析26第二節(jié)戶籍法律制度改革的路徑選擇27第四章戶籍制度立法的基本原則32一、正義的原則32二、遷徙自由的原則34三、平等的原則35四、擴(kuò)展身份登記的原則37五、隱私保護(hù)原則40六、姓名權(quán)保護(hù)的原則42結(jié)語走向自由平等47參考文獻(xiàn)48致謝53山東大學(xué)碩士學(xué)位論文中文(zhngwn)摘要戶籍法律(fl)制度在國家行政管理制度中居于基礎(chǔ)性地位,在相當(dāng)程度上影響著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。從人類進(jìn)入文明時代(shdi)之后,戶籍制度就始終伴隨我們。特別是對我國公民而言,戶籍制度與每個人的日常生活

3、息息相關(guān)。隨著社會變革和權(quán)利意識的覺醒,我們發(fā)現(xiàn)中國現(xiàn)行戶籍法律制度有著越來越多的弊端,雖經(jīng)30多年的修修改改,但并沒得到根本的改善。本人從中國當(dāng)代戶籍制度的形成入手,分析了當(dāng)代戶籍制度確立和演進(jìn)改革的社會歷史背景,從法律層面上剖析其中的不合理性,并根據(jù)當(dāng)前中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊背景設(shè)想了戶籍制度改革的基本途徑,并在此基礎(chǔ)上提出了戶籍立法應(yīng)確立的幾個基本原則。文章導(dǎo)言部分簡要梳理了從商朝到中華民國戶籍制度形成發(fā)展的歷史脈絡(luò),分析了1949年建國之前戶籍制度的共同特點,介紹了本文的研究方法。文章第一章介紹了當(dāng)代戶籍制度的建立和改革過程。第一階段1949年到1957年是戶籍制度初步建立和完善的過程

4、。在此階段前期公民具有遷徙的自由并享有較多的權(quán)利,此階段后期隨著計劃經(jīng)濟(jì)制度的確立和完善,城鎮(zhèn)戶口遷移控制漸趨嚴(yán)格。第二階段1958年至1977年是以城鄉(xiāng)分割為特征的二元制戶籍制度確立的過程,此階段城鄉(xiāng)間戶口遷移壁壘森嚴(yán),戶口與社會保障和日用品供給緊密結(jié)合,公民如果沒有戶口將難以生存。第三階段1978至今是戶籍制度逐步改革的過程。受傳統(tǒng)體制和思想觀念的制約,中國的戶籍制度改革破冰是從個別地方?jīng)_撞底線,采取變通措施開始的,隨后刁有中央政策的跟進(jìn)。其中最大的推動力來源于經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革,市場經(jīng)濟(jì)體制的建立必然要求戶口遷移的自由和人員流動的自由。文章第二章評析了當(dāng)代戶籍制度。一方面,當(dāng)代戶籍制度在

5、建國初期特殊的歷史背景下,對我國工業(yè)化的迅速發(fā)展,保持城市農(nóng)村就業(yè)的平衡,維護(hù)社會穩(wěn)定,加強(qiáng)社會管理發(fā)揮了不可替代的巨大作用。另一方面,戶籍制度弊端也不斷暴露,一是城鄉(xiāng)分割的二元化戶籍制度,造成了城市和農(nóng)村公民在經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利等方面的不平等,違反了平等的憲政理念;嚴(yán)格控制人員遷徙剝奪了公民遷徙自由的基本人權(quán):對勞動力流動(lidng)的人為限制阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。文章第三章對當(dāng)前戶籍制度改革的路徑進(jìn)行了探討。首先(shuxin)是對30年來戶籍制度改革(gig)的幾種模式和理論進(jìn)行了評析,在此基礎(chǔ)上,以“路徑依賴”的理論為支撐,探討了戶籍制度改革的途徑,即從繼續(xù)推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革入手,逐

6、步改進(jìn)和完善社會保障制度,使之與戶籍制度逐步剝離,降低城市入戶門檻,建立“新市民”制度,最后建立合理完善的戶籍法律體系。文章第四章對戶籍立法應(yīng)堅持的幾項原則作了探討。即:正義的原則、平等的原則、遷徙自由的原則、擴(kuò)展身份登記的原則、隱私保護(hù)的原則和姓名權(quán)保護(hù)的原則.結(jié)尾部分提出了戶籍制度走向自由平等的期望。在期待的同時,簡要分析了戶籍制度改革面臨的困難,以及應(yīng)采取的措施。關(guān)鍵詞:戶籍制度改革路徑依旗立法原則導(dǎo)言中國的戶籍制度源遠(yuǎn)流長。商朝己有“登人”或“登眾”的甲骨文記載,有了人口統(tǒng)計的雛型。西周時創(chuàng)建了原始的人口登記,設(shè)立了掌握戶籍的官職“司民”.春秋戰(zhàn)國時期,各諸侯國相繼建立了嚴(yán)格的戶籍登記

7、制度,即“書社制度”和“上計制度”。秦統(tǒng)一全國后,戶籍制度日趨完善,開始利用社區(qū)組織加強(qiáng)控制,進(jìn)行什伍編制。及漢,制九章律,編戶齊民,首次將戶籍制度上升為法律規(guī)范。魏晉南北朝時期沿襲秦漢時期的戶籍登記制度,實行黃籍、白籍制。隋唐建立了較為完備的“輸籍定樣”制,至此,中國古代的戶籍制度基本框架確立。此后的宋元明清戶籍制度均在此基礎(chǔ)上完善、修訂,如宋朝實行的都保制,元朝實行的村社制,明清實行的保甲制,都是在基本的人口登記統(tǒng)計單位上,實行“聯(lián)保連坐”,強(qiáng)化組織管理和維護(hù)治安功能。民國時期先后出臺了戶籍法、戶口普查法,推行國民身份證制度,建立了各級戶政機(jī)構(gòu)。1937年頒布保甲條例,在全國統(tǒng)一建立保甲組

8、織。由此可見,戶籍制度是我國歷史上的一項重要的社會制度,從漢開始,歷代統(tǒng)治者均將其以法律形式規(guī)范,保證其效力。主要目的有三:一是確定社會身份。古代中國建立了森嚴(yán)的等級制度,每一個社會成員都有特定的身份和地位,不可逾越。其身份、地位的法定憑證就是戶籍。戶籍制度將人的身份(shn fen)固定下來,世代相傳,不得植自改變對不同的戶籍實行不同的管理形式,把人變成提供各種( zhn)賦役的物,人與人之間形成了人身依附關(guān)系。二是服務(wù)賦役制度。中國古代是一個農(nóng)耕社會,國家(guji)財政收入主要來源于人頭稅、田賦等。賦役制度建立的基礎(chǔ)就是戶籍制度。無論是“什伍稅一”還是“三十稅一,都是以戶為單位征收的,因

9、此古代戶籍是國家實現(xiàn)征稅派役的基礎(chǔ)和工具。三是維護(hù)治安秩序。從宋的都保制到清的保甲制,戶籍制度就兼具了治安功能。將社會上的所有人均納入一定組織、單位進(jìn)行管理,即以“十戶一?！?設(shè)立保長等基層管理者,一人、一戶違法,其余各戶“聯(lián)保連坐”,從而建立起了一張覆蓋全社會的治安網(wǎng)絡(luò),易于發(fā)現(xiàn)、識別、查找、控制破壞管理秩序的人,方便統(tǒng)治者管控社會治安。中華人民共和國建立后,于1958年頒布實施了中華人民共和國戶口登記條例,以此為核心,在計劃經(jīng)濟(jì)條件下,建立起了集糧油食品發(fā)放、城市價格補(bǔ)貼、勞動就業(yè)、教育、通婚、子女落戶等諸多社會功能為一體的社會管理制度。這種戶籍管理制度是以身份世襲、遷徙禁錮為主要特征,帶

10、有明顯的城鄉(xiāng)歧視色彩,忽視了公民權(quán)利山東大學(xué)碩士學(xué)位論文的平等保障,嚴(yán)重阻礙了城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。改革開放后,隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展,原有的戶籍制度日益阻礙了發(fā)展。1980年代后期,有學(xué)者開始進(jìn)行戶籍制度改革的研究,提出了一些適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)實的主張和建議。進(jìn)入1990年代,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善,當(dāng)前戶籍制度中不合理的因素越來越多的凸顯出來。眾多學(xué)者從不同角度,包括社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)、行政管理學(xué)等方面進(jìn)行了廣泛而深入的研究,就戶籍制度建立的歷史原因、社會基礎(chǔ)以及改革的必要性、可行性、改革的途徑等做了有益探索。進(jìn)入21世紀(jì),隨著加入場叮0和建立更為完善的市場經(jīng)濟(jì)體

11、制的腳步,戶籍制度改革從理論探討、謹(jǐn)慎試驗階段,進(jìn)入實際操作、分步推進(jìn)階段,國務(wù)院、公安部相繼以便民利民的形式,出臺了一系列規(guī)章規(guī)定(gudng)。各地以地方立法和政府規(guī)章形式,紛紛實行了更為寬松的戶籍登記和遷移制度。2007年初,戶籍法立法工作(gngzu)提上全國人大立法日程。至此,中國戶籍制度面臨(minlng)全面的改革和發(fā)展。戶籍制度關(guān)系到公民個人權(quán)利的實現(xiàn),是國家社會管理的基礎(chǔ),在相當(dāng)大的程度上制約著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。無論古代中國還是現(xiàn)代各國,都以法律、法規(guī)的形式確立了嚴(yán)密的戶籍制度。中國雖然沒有一部專門的戶籍法,但以中華人民共和國戶口登記條例、中華人民共和國身份證法為基礎(chǔ),我國頒布了

12、大量有關(guān)戶籍制度的規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章,它們共同了構(gòu)成了較為嚴(yán)密系統(tǒng)的人口登記、變更、遷移、注銷制度,形成了中國特色的戶籍法律制度,本文就是從這個意義上使用戶籍法律制度這一概念。從法學(xué)的視角研究戶籍制度在當(dāng)前還有一定欠缺。這一方面是因為如前所述,我國沒有專門的戶籍法律,戶籍管理規(guī)范大多散見于各類規(guī)章、地方法規(guī)中,層次不高、系統(tǒng)性不足,多數(shù)情況下是以政策、內(nèi)部文件形式表現(xiàn)出來;另一方面,建國50多年以來,我國實行的是嚴(yán)格限制的戶籍管理制度,公民沒有遷徙自由和戶籍登記項目變更的自由,在此環(huán)境中,戶籍法律制度研究難有作為。當(dāng)前,隨著戶籍制度改革的推進(jìn),從法律層面上對戶籍制度作系統(tǒng)研究的需要日益迫切。

13、本文擬從全面梳理我國當(dāng)代戶籍法律制度的演變過程及其時代背景入手,辯證定位其歷史作用,在此基礎(chǔ)之上就戶籍法律的一些基本原則作重點研究,并對下步戶籍法的實施和戶籍制度改革的路徑作探討?！把芯糠椒?是學(xué)術(shù)研究的生命,本文在研究中,以法學(xué)視角為主,綜合運用人口學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等的基本知識,力求能更系統(tǒng)完整地展現(xiàn)當(dāng)代戶籍法律制度。主要采用了務(wù)實的方法、系統(tǒng)的方法和比較的方法。一是務(wù)實的方法。中國的戶籍法律制度的形成演變過程和具體規(guī)范,均有其獨特深刻的歷史和社會背景,迥異于世界各國的戶籍法律制度。戶籍法律制度改革的推進(jìn),也要適應(yīng)當(dāng)前中國的具體國情,采取積極穩(wěn)妥的方法。在我國法治進(jìn)程尤其是戶籍法律改革進(jìn)程

14、中,如何對待國際化和本土化,作者尤其贊同“本地資源”論,要立足于中國的國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及公民(gngmn)基本權(quán)利的實現(xiàn)和保障,充分認(rèn)識戶籍制度長期(chngq)“二元化”分割(fng)造成的城鄉(xiāng)差別巨大、公民權(quán)利不平等、教育和社會保障機(jī)制不均衡的特點,遵重社會發(fā)展的內(nèi)在自身規(guī)律。兼顧多方面利益,保持社會的穩(wěn)定和諧.這即是戶籍法律制度改革的出發(fā)點,也是其落腳點。二是系統(tǒng)的方法。當(dāng)代中國的戶籍法律制度,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純的人口登記、身份確定的范疇,日益緊密地與就業(yè)、教育、優(yōu)撫、安置、計劃生育、社會保障以及各類社會、經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)聯(lián),而且在現(xiàn)實生活中與戶籍法律制度相互依附、相互制約。因此,研究中

15、國戶籍法律制度,必須運用系統(tǒng)論的方法,綜合考察與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的社會制度,才能得出科學(xué)的結(jié)論。三是比較的方法。比較的方法能快速地顯現(xiàn)各自的優(yōu)勢與不足,是科學(xué)研究中一項基本的常用方法。在法學(xué)研究中,比較法學(xué)是重要的分支。江平在比較法學(xué)在中國中指出:一百多年的歷史告訴我們:法律的現(xiàn)代化就是要認(rèn)真學(xué)習(xí)、分析、研究、剖析國外先進(jìn)國家的法律制度,擇其成者為我所用,決不保守,法律的現(xiàn)代化就是從封閉走向開放,從立足于國內(nèi)走向立足于國際。具體到戶籍法律制度,在人類文明的進(jìn)程中,各國創(chuàng)制了不同的戶籍法律制度,其中一些原則、方法己成為法治國家共同遵守的規(guī)則,代表了人類法治文明的最高成果。研究中國戶籍法律制度,不能

16、不研究國外先進(jìn)的制度,通過綜合比較研究,借鑒和吸收人類文明在戶籍法律制度中的優(yōu)秀成果,取人之長補(bǔ)已之短,能夠避免走彎路,以最小的成本完善我國的戶籍法律制度。第一章當(dāng)代中國戶.法律制度的變遷當(dāng)代中國戶籍法律制度應(yīng)起始于1949年中華人民共和國成立,以1958年頒布中華人民共和國戶口登記條例為標(biāo)志,全國統(tǒng)一的戶籍法律制度正式形成。近60年來,當(dāng)代中國戶籍法律制度變遷大體經(jīng)歷了三個時期,即建國初戶籍制度建立階段、二元制結(jié)構(gòu)形成階段和改革階段。第一節(jié)戶絡(luò)法律制度初邃階段(1949一1957)這一階段是我國當(dāng)代戶籍法律制度初步建立并逐步完善的階段,主要特點是:戶籍制度先城市后農(nóng)村分步建立、戶籍管理重點服

17、務(wù)于對敵斗爭、公民戶口遷移自由、戶籍管理統(tǒng)一(tngy)到公安機(jī)關(guān)。建國之初,新政權(quán)面臨的社會管理任務(wù)(rn wu)十分艱巨。在廢除國民黨時期的戶口制度之后,從中央到地方(dfng)均設(shè)立了戶籍管理部門(起初戶籍登記職能由民政部門行使),并著手建立新型的戶籍制度。鑒于當(dāng)時社會形勢,戶籍制度和戶籍管理主要職能是為肅清反革命分子和國民黨反動分子服務(wù)。為此,1950年8月,公安部制定了關(guān)于特種人口管理的暫行辦法(草案),加強(qiáng)對國民黨遺留軍特人員、國內(nèi)外敵對分子和刑嫌分子的管理控制。1950年n月,第一次全國治安管理工作會議召開,提出要在城市建立戶籍管理制度,開展戶籍管理工作。1951年7月16日,公

18、安部頒布實施了經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)的城市戶口管理暫行條例,提出了戶籍管理的目的是維護(hù)社會治安,保障人民之安全及居住、遷移自由,規(guī)定在城市中實行統(tǒng)一的戶口登記,這是我國第一部全國性的城市戶口管理法規(guī)。此后,為配合“鎮(zhèn)反”運動,公安部又相繼建立了漁民、船民戶籍管理制度。1953年3月,第二次全國治安管理工作會議召開,會議認(rèn)為當(dāng)時戶籍管理的主要任務(wù)是進(jìn)一步加強(qiáng)對各類人員特別是敵對分子的社會基礎(chǔ)調(diào)查,搞清其基本社會關(guān)系及可疑情況,為打擊敵對分子提供情況;戶籍管理的重點是大城市、工礦所在地、水上、軍事要塞及其周圍地區(qū)?？梢哉f,這一時期的戶籍法律制度主要是以城市和特殊地區(qū)為中心,在全國城市率先建立起統(tǒng)一的戶口登記

19、制度,重點服務(wù)打擊敵對分子的斗爭。1953年4月,政務(wù)院發(fā)布了為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國人口調(diào)查登記的指示,為第一屆全國人民代表大會和地方人民代表大會選舉做選民登記準(zhǔn)備工作。政務(wù)院同時制定了全國人口調(diào)查登記辦法.主要內(nèi)容是,每人在其常住所登記為常住人口,一個人只能在一個住所登記為常住人口。登記項目為:戶主或與戶主的關(guān)系、姓名、性別、年齡、民族、本人住地等六項.這一次全國人口調(diào)查登記不僅為人代會選舉做好了準(zhǔn)備,而且在農(nóng)村初步建立了戶口登記制度。1954年12月,內(nèi)務(wù)部、公安部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合下發(fā)通知,要求各地建立農(nóng)村戶口登記制度,加強(qiáng)人口統(tǒng)計。至此,我國農(nóng)村戶口的管理和人口統(tǒng)計(rn ku tn j)工

20、作提上了議事日程。1955年6月22日,國務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示,規(guī)定由內(nèi)務(wù)部和縣以上人民(rnmn)委員會的民政部門主管戶口管理行政工作.辦理戶口(hku)登記的機(jī)關(guān),在城市、集鎮(zhèn)是公安派出所,在鄉(xiāng)和未設(shè)公安派出所的集鎮(zhèn)是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會.這個規(guī)范性文件對我國農(nóng)村戶口管理制度的建立和健全起了保障作用.1956年2月,國務(wù)院指示,把全國的戶口登記管理工作及人口資料的統(tǒng)計匯總業(yè)務(wù)全部交給公安機(jī)關(guān)。從此,全國城鄉(xiāng)的戶口管理工作和組織機(jī)構(gòu)便得到了統(tǒng)一。1956年3月10日,全國第一次戶口工作會議明確規(guī)定,戶籍管理的三項基本任務(wù)是“證明公民身份,便利公民行使權(quán)利和履行義務(wù);統(tǒng)計人口數(shù)字

21、,為國家經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)提供人口資料;發(fā)現(xiàn)和防范反革命和各種犯罪分子活動,密切配合斗爭。”1958年1月9日,全國人大常務(wù)委員會第91次會議通過了中華人民共和國戶口登記條例,該條例規(guī)定:戶口登記工作由公安機(jī)關(guān)主管,戶口登記制度包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記等七項內(nèi)容。該條例的頒布是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的標(biāo)志,也是新中國戶籍法律制度史上重要的里程碑。至此,我國建立起較為完備的戶籍法律制度,戶籍管理的職責(zé)任務(wù)、組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程等基本確立。其主要過程可參見表1.表1.1949一1957年中國當(dāng)代戶籍法律制度形成過程年年份份法規(guī)制度度

22、主要內(nèi)容容11195000關(guān)于特種人口管理的暫行辦法特殊人口管理辦法法11195111城市戶口管理暫行條例城市人口登記管理理11195333全國人口調(diào)查登記辦法常住人口調(diào)查登記記關(guān)于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的決議規(guī)定糧食收購和計劃供應(yīng)范圍圍11195444內(nèi)政部、公安部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合通告告普遺建立農(nóng)村戶口登記制度度11195555建立經(jīng)常戶口登記制度(國務(wù)院)人口和戶口變動登記管理理市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法糧食供應(yīng)、糧票和糧油轉(zhuǎn)移證證關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口口1119腸腸首次全國戶口工作會議文件件確立戶口管理三項任務(wù)務(wù)回首這一時期的戶籍法律制度,相對于后來其最大特點首先是實行戶口自由遷

23、徙政策。1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的共同綱領(lǐng)、1954年第一屆全國人大第一次會議(huy)通過的中華人民共和國憲法,都明文規(guī)定了公民享有自由(zyu)遷徙的基本權(quán)利。這一憲法保障的權(quán)利在這一時期的戶籍法律制度中得到了充分的體現(xiàn)。1949年到1958年,是新中國歷史上戶口(hku)遷移最頻繁時期,僅1954年到1956年的3年間,遷移人數(shù)就達(dá)7700萬。其次,從表l可見,隨著戶籍制度的逐步確立,對公民身份和家庭的區(qū)分和界定日益明顯,分類控制成為可能。隨著糧油統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的建立,糧油及其他生活日用品的分配開始與戶口相關(guān)聯(lián),使戶籍管理開始附加有多種社會管理功能。第二節(jié)二元制戶接

24、法律制度建立時期(1958一1977)這一時期是我國戶籍法律制度漸趨完備,城鄉(xiāng)分割的二元制戶籍法律制度確立的階段。主要特點是:嚴(yán)格控制人口遷徙,避免農(nóng)村人口盲目流向城市,精簡城市人口,戶籍與日用品分配、教育、就業(yè)及社會保障掛鉤。建國后不久,社會主義改造基本完成,我國實行計劃經(jīng)濟(jì)制度,走優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)道路,用行政手段控制和集中城鄉(xiāng)資源和資金,最大限度減少居民生活成本,以支援工業(yè)化發(fā)展。通過糧油統(tǒng)購統(tǒng)銷等措施,在城鄉(xiāng)間建立起不同的生活資料供給標(biāo)準(zhǔn),形成了城市居民與農(nóng)村居民間生活的“勢差”。與此同時,在人口自由遷徙政策、城鄉(xiāng)生活“勢差”、農(nóng)村勞動力剩余、工業(yè)化勞動力短缺等因素綜合作用下,農(nóng)村人口迅速

25、向城市涌入。1949、1952、1953年城鎮(zhèn)人口占全國人口比例分別為10.2%、12.5%、13.3%。農(nóng)村人口快速向城市流動給城市居民生活用品的供應(yīng)帶了巨大壓力,部分農(nóng)村也出現(xiàn)勞動力短缺的問題。對此,政務(wù)院(國務(wù)院)于1953到1957年間連續(xù)發(fā)布關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示,糧油部門不向沒有城市戶口的人供應(yīng)糧食;鐵路、交通部門加強(qiáng)查票,阻止向城市的農(nóng)民;城市政府將流入城市的農(nóng)民批量遣返;公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格戶口管理,不準(zhǔn)給盲目流入的農(nóng)民登記城市戶口。1957年12月,國務(wù)院下發(fā)關(guān)于各單位從農(nóng)村招用臨時工的暫行規(guī)定,要求“各單位一律不得私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民。農(nóng)業(yè)社和農(nóng)村中的機(jī)關(guān)、團(tuán)體不得私

26、自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作”,“招用臨時工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘姓杏?不足的時候才可以在農(nóng)村招用”.這種解決農(nóng)村人口盲目(mngm)流入城市問題的暫行措施,后來卻成為中國勞動就業(yè)的基本原則。到1959年,全國城市人口達(dá)到(d do)12371萬人,1960年進(jìn)一步增至13073萬人,分別比1957年的城市(chngsh)人口數(shù)增加2422萬人和3124萬人。三年內(nèi)增加了33.4%的城市人口。此間,因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)滑坡、農(nóng)村城市比例嚴(yán)重失調(diào)和全國物資供應(yīng)緊張,國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大波動,城市己無力供養(yǎng)過多人口。在1958年頒布的戶口登記條例中規(guī)定:“公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,或

27、城市戶口登記機(jī)關(guān)準(zhǔn)予遷入的證明,向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”1958年9月13日,中央精簡干部和安排勞動力五人小組發(fā)出關(guān)于精簡職工和減少城鎮(zhèn)人口的工作中幾個問題的通知,規(guī)定“對農(nóng)村縣鎮(zhèn)遷徙大中城市的,目前要嚴(yán)格控制。”1%1年,公安部將農(nóng)業(yè)戶數(shù)和人數(shù)這一統(tǒng)計指標(biāo)改為“非農(nóng)業(yè)人口戶數(shù)和人數(shù)”,從此“非農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的概念進(jìn)入人們生活,并在其后長時間內(nèi)成為群眾最關(guān)心的問題之一。1962年4月17日,公安部發(fā)出關(guān)于處理戶口遷移問題的通知,要求“應(yīng)當(dāng)本著既要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口遷入城市,又保障必要的正常遷移的原則,實事求是的處理”。同年12月8日,公安部三局發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作

28、的意見,提出:“對農(nóng)村遷往城市的必須嚴(yán)格控制;城市遷往農(nóng)村的,應(yīng)一律準(zhǔn)予落戶,不要控制;城市之間必要的正常遷移,應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予,但中小城市遷往大城市的,特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的,要適當(dāng)控制”。1963年以后,公安部在人口統(tǒng)計中把是否吃國家供應(yīng)的商品糧作為劃分戶口性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn),吃國家供應(yīng)糧的戶口即城鎮(zhèn)居民稱作“非農(nóng)業(yè)戶口”。1964年8月14日,國務(wù)院批準(zhǔn)公安部關(guān)于戶口遷移政策規(guī)定,對農(nóng)村遷入城市的人口進(jìn)一步嚴(yán)格控制。1977年11月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定。該規(guī)定確立的關(guān)于處理戶口遷移的原則主要為:從農(nóng)村遷往城市、鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等,下同)由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)

29、業(yè)人口,從其他城市遷往北京、上海、天津三市的,要嚴(yán)格控制。從鎮(zhèn)遷往市,從小市遷往大市,從一般農(nóng)村(nngcn)遷往市郊、鎮(zhèn)郊或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟(jì)作物(jngj zuw)區(qū)的,應(yīng)適當(dāng)控制。”并在此后(c hu)制定了若干項“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策。從此,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”概念進(jìn)入人們生活。公安部定期給全國各省、市、自治區(qū)下達(dá)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo),即“每年批準(zhǔn)從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的職工家庭人數(shù)。不得超過非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的1.5喻”。從而對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實行了政策與指標(biāo)雙重控制的管理體制,至此,以城鄉(xiāng)分割為基本特征的二元化戶籍制度已完全確立。憲法取消了公民的居住和遷徙自由。全體公民被人為地劃分為不可逾越的“農(nóng)

30、業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)人口”城鄉(xiāng)壁壘日益森嚴(yán),聳立在城鄉(xiāng)之間的“戶籍墻”堅不可摧,二元制社會結(jié)構(gòu)正式形成。反觀這一時期的戶籍法律制度,其最大特點是嚴(yán)格限制農(nóng)民向城市的流動,用行政手段人為地阻礙城市化,戶籍制度最終造就了二元制社會結(jié)構(gòu),并日益與公民的生活資料供應(yīng)、就業(yè)上學(xué)、社會保障緊密相聯(lián),公民身份具有了世襲性。第三節(jié)戶籍法律制度逐步改革階段(1978一今)這一時期是20多年壁壘森嚴(yán)的二元制戶籍法律制度開始松動、變革的階段。主要特點:變革先從特殊人群、個別地方開始,中央政策小步跟進(jìn),在原有戶籍制度之內(nèi)采取修補(bǔ)和變通的方式逐步改革,進(jìn)入21世紀(jì)后呈加速度全面推進(jìn)。1978年12月,中國共產(chǎn)黨第十一屆三

31、中全會召開,標(biāo)志著我國進(jìn)入了改革開放的新時期。這場改革一開始即以市場化為基本的目標(biāo)取向,必然要與以計劃性為特征的戶籍制度產(chǎn)生矛盾。在這樣的大背景下,國家開始調(diào)整和逐步改革戶籍制度,從計劃性逐步向市場性讓步。1980年9月,公安部、糧食部、國家人事局聯(lián)合頒布了關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定,高級專業(yè)技術(shù)干部,有重大發(fā)明創(chuàng)造,在科研、技術(shù)以及專業(yè)工作上有特殊貢獻(xiàn)的專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬,可以遷往城鎮(zhèn)落戶,且不受公安部門正常審批比例的限制。此后,國家在繼續(xù)保持對城鎮(zhèn)人口增長的嚴(yán)格控制的同時,出于服務(wù)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的需要,在政策上對特殊人群“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題開始

32、松動,相繼解決了一批科技人才、煤礦井下職工、三線艱苦地區(qū)及個別其他行業(yè)的職工的農(nóng)村家屬進(jìn)城落戶問題,部分邊防海防軍官農(nóng)村(nngcn)家屬也可以在原籍轉(zhuǎn)為城市戶口,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標(biāo)(zhbio)由不超當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的1.5輸調(diào)整到2喻。這是我國戶籍管理制度20多年(du nin)來的一次重大調(diào)整和改革。1984年1月1日,下發(fā)的中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知規(guī)定,“1984年,各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點,允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。這是我國小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的發(fā)端。1984年10月,國務(wù)院發(fā)出了關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問題的通知,規(guī)定凡申請到集鎮(zhèn)(指縣

33、以下集鎮(zhèn),不含城關(guān)鎮(zhèn))務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬,在城鎮(zhèn)有固定住所,有經(jīng)營能力,或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的,公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口,及時辦理入戶手續(xù),發(fā)給自理口糧戶口簿,統(tǒng)計為“非農(nóng)業(yè)人口”,并把他們納入街道居民小組進(jìn)行管理,這是我國戶籍制度改革的第一個規(guī)范文件,是中國二元制戶籍制度的銅墻鐵壁即將松動的第一個信號,是當(dāng)代戶籍法律制度改革的里程碑式。中國農(nóng)民取得了基本上依自己意愿進(jìn)入除縣城關(guān)鎮(zhèn)外建制鎮(zhèn)與非建制鎮(zhèn)的權(quán)利。從1984年至1986年底,全國辦理自理口糧戶達(dá)1633828戶,總計4542988人。但由于戶籍背后附加的身份等級并沒有完全消除,自理口糧戶口者無法享受原有城鎮(zhèn)居民的基

34、本權(quán)益,事實上的農(nóng)民身份并沒有改變,特別是失去承包土地后,自理口糧模式對農(nóng)民的吸引力迅速減弱,不少人又把戶口遷回農(nóng)村。如浙江省1987年自理口糧常住人口為46萬,到1992年下降到37萬。1985年7月,公安部頒布關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定,公民在非常住戶口所在地長期居住具有了合法性。同年9月,全國人大常委會頒布中華人民共和國居民身份證條例,規(guī)定“居民在辦理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等權(quán)益事務(wù)時,可出示居民身份證,證明其身份。如至此,身份證制度開始建立。身份證實行一人一證,突破了一戶一簿不利于人口流動的局限性,是戶籍制度的一項重要改革,戶籍管理制度由限制人員流動向方便人們出行和流動跨出了有意義的一

35、步。1989年10月,我國進(jìn)入治理整頓時期,強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格戶籍制度管理,國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知,把“農(nóng)轉(zhuǎn)非”納入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃,對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實行計劃指標(biāo)與政策規(guī)定相結(jié)合,控制(kngzh)更加嚴(yán)格,從此,計劃部門開始介入了戶籍管理。1990年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計委等部門(bmn)關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策(zhngc)管理工作分工意見報告的通知,規(guī)定由中央統(tǒng)一出臺“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策,禁止各地擅自出臺地方“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。這一時期戶口管理的特點是對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”采取政策和指標(biāo)雙控的辦法,大量壓縮了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量。1992年,黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革總目標(biāo),各地相繼放開了

36、糧油價格,“商品糧”失去了往日的“價值”,附著于戶口之上最重要的一道屏壁被打破,二元制戶籍制度面臨市場經(jīng)濟(jì)大潮的猛烈沖擊,戶籍制度改革步入快車道。從1992年春開始,個別地區(qū)的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口可以當(dāng)作商品買賣,這股風(fēng)潮很波及全國。但范圍主要集中在小城鎮(zhèn),農(nóng)民每人可以以幾千元到數(shù)萬元不等的價格購買小城鎮(zhèn)戶口。盡管1992年5月4日經(jīng)國務(wù)院辦公廳同意,以公安部名義下發(fā)了關(guān)于堅決制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯誤做法的緊急通知,但并沒有制止住這種風(fēng)潮。1992年8月,公安部代國務(wù)院擬定了關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知,規(guī)定可以實行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度”,同年10月開始,廣東、浙江、山東、山西、

37、河南等十多個省先后以省政府名義下發(fā)了實行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”的通知,分別以購房、投資、就業(yè)等為入門條件,交納一定城建基金后即取得與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民權(quán)益一樣的戶口,名稱則叫“藍(lán)印戶口”、“寄住戶口”、“開發(fā)區(qū)戶口”等等,實質(zhì)就是城鎮(zhèn)戶口變相買賣。據(jù)公安、金融等部門估算,1992年各地賣戶口所得金額超過100億元,有可能達(dá)200億元之巨,充分反映了被畫地為牢控制幾十年的廣大農(nóng)民對城鎮(zhèn)美好生活的渴望和追求。建立市場經(jīng)濟(jì)制度的迫切需要和各地改革戶籍制度的迫切愿望,進(jìn)一步推動了戶籍制度改革。1992年全國人大五次會議上,犯名人大代表聯(lián)名提交了關(guān)于改革農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的議案,要求人國人大責(zé)成有關(guān)部門盡快調(diào)整現(xiàn)行

38、戶籍法規(guī),研究制定新中國第一部戶籍法。1992年底,國務(wù)院正式成立了戶籍制度改革文件起草小組。1993年6月,草擬出戶籍制度改革總體方案,即國務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的決定(征求意見稿)。該決定認(rèn)為(rnwi):現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益突出,要進(jìn)行較大改革,取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口(hku)的劃分,廢止“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度,建立以常住(chn zh)戶口、暫住戶口、寄住戶口3種戶口形式為基礎(chǔ),以居住地登記、遷徙和暫住規(guī)定等制度為內(nèi)容,以居民身份證、公民出生證為證件管理的主體,系統(tǒng)配套的戶籍法律制度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍管理一體化。這本是一個順應(yīng)時代發(fā)展要求、符合廣大人民群眾愿望的比較好的戶籍制度改革方案。但決策層考慮

39、到戶籍氣度改革涉及面廣、政策性強(qiáng),每一步均應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn),所以要求先搞小城鎮(zhèn)戶籍改革,先試點,后推進(jìn),大城市的戶籍制度保持相對穩(wěn)定。1997年6月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見,規(guī)定試點鎮(zhèn)具備條件的農(nóng)村人口可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年10月,十五屆三中全會通過中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定,提出了“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。于是加快發(fā)展小城鎮(zhèn),改革小城鎮(zhèn)戶籍制度便成為各地的主流。全國各地逐步放開小城鎮(zhèn)戶籍,規(guī)定凡在縣級市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民,均可根

40、據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇,不得實行歧視性政策。2001年5月,國務(wù)院再次批轉(zhuǎn)公安部茉于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見,進(jìn)一步放寬農(nóng)村戶口遷移到小城鎮(zhèn)的條件,并將小城鎮(zhèn)戶籍改革的權(quán)限下放到地方政府。此后,各地紛紛推出了本地城鎮(zhèn)戶籍改革措施,放寬了城鎮(zhèn)戶口限制,同時大中城市的戶籍也開始松動,探索建立“居住證”制度。2000年,浙江省率先取消地級市進(jìn)城指標(biāo)和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)。鄭州、石家莊2001年公布了七條入戶標(biāo)準(zhǔn),符合其中一條即可落戶。上海1994年起推行“藍(lán)印戶口”政策,1999年推行以現(xiàn)居住地為主“居住地制礴。北京2001年將通州區(qū)宋家莊鎮(zhèn)等8個鎮(zhèn)

41、列為全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點,凡購買商品房、投資實業(yè)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的,可以辦理北京戶口。進(jìn)入2003年,各地又推出新的戶籍改革措施,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口類別,推行城鄉(xiāng)戶口(hku)一體化;進(jìn)一步降低城市準(zhǔn)入條件。如,廣州從2004年1月1日起正式實施關(guān)于改革我市常住人口調(diào)控(dio kn)管理制度的若干意見,取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制(kngzh)計劃;取消僑匯購房入戶規(guī)定;停止藍(lán)印戶口手續(xù)受理;3年繳個稅10萬元可入戶;準(zhǔn)入條件取代現(xiàn)行入戶政策;違反計生政策5年內(nèi)不辦入戶登記等。山東省、河北省2003年10月1日正式實行新的戶籍管理規(guī)定:取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分;憑出生醫(yī)院證明落戶;實行

42、居住地登記戶口,并不再收取城市增容費。各省、市為引進(jìn)人刁,又紛紛推行人刁“居住證”制,對有一定工作經(jīng)歷并取得學(xué)士學(xué)位的人刁;或具有中級(含中級)以上專業(yè)職稱的人才;或特殊行業(yè)緊缺人才可申請工作居住證,持居住證者可獲戶籍人員的待遇。如上海市2002年6月巧日起實行引進(jìn)人才實行制度暫行規(guī)定,2003年6月30日,北京開始實行人才工作居住證制。廣東2003年11月1日也正式實施廣東引進(jìn)人刁實行暫行辦法。歸納起來,我國戶籍制度改革是采取“面松動、點突破”方式進(jìn)行的。一是國家在全國范圍內(nèi)推行實施指導(dǎo)性戶籍改革措施,逐漸放寬戶口遷移政策,使戶籍與糧食供應(yīng)關(guān)系脫鉤,為深化戶籍改革創(chuàng)造條件;二是地方政府根據(jù)本

43、地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平,實施更為靈活的戶籍政策,甚至采取“打擦邊球”的方式推進(jìn)戶籍制度改革。但是,因為幾十年來戶籍制度己深入到國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會體制的各方面,附加在戶籍身上的相關(guān)制度過多,戶籍制度具有“牽一發(fā)而動全身”的特殊性,所以我國在推進(jìn)戶籍制度改革方面,始終采取謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的方針,在公民身份平等、自由遷徙、剝離附加利益等實質(zhì)問題上沒有做大的改變。第二章當(dāng)代中國戶籍法律制度評析中國當(dāng)代戶籍法律制度的建立,有其深刻的歷史背景和社會背景,其中既有現(xiàn)實的選擇,也有傳統(tǒng)的繼承,是當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)體制、社會制度和意識形態(tài)下的必然結(jié)果。當(dāng)代戶籍法律制度的形成過程,就是當(dāng)代中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會形態(tài)傳承和發(fā)展的過程

44、。評析當(dāng)代戶籍法律制度,必須將其置于歷史發(fā)展的大背景下,以客觀的標(biāo)準(zhǔn)、改革(gig)的眼光來評判。第一節(jié)當(dāng)代戶絡(luò)法律制度的歷史(lsh)地位在探討當(dāng)代戶籍法律制度的歷史地位之前,必然要涉及(shj)與古代戶籍制度的繼承與比較。正如在導(dǎo)言中簡要梳理的中國戶籍制度發(fā)展過程一樣,當(dāng)代的戶籍法律制度也在某種程度上繼承了古代戶籍制度的基本框架和基本特征,如社會分割性、等級性、世襲性、行政基礎(chǔ)性、社會管理性、功能多元性等。以下特性最為突出:一是等級性。中國古代戶籍制度曾出現(xiàn)過特權(quán)戶、民籍戶、賤籍戶等級別,其社會地位逐次降低,且界線分明,除特別情況不能跨越。如宋朝的“官戶”,可蔭補(bǔ)做官,在賦役、免刑等方面有

45、特權(quán)。“民籍戶”是平民擁有的戶籍,占主體地位。而“賤籍戶”則包括軍、錄、雜、樂、丐等,人數(shù)少而地位最低。元、清兩代均曾以民族劃分戶籍等級,在做官、從業(yè)、賦役等方面有差異。反觀當(dāng)代戶籍法律制度,其等級性雖然不如傳統(tǒng)社會明顯,但不得不承認(rèn)城市戶口與農(nóng)村戶口之間存在等級差異。城市戶口享有較多的社會福利,甚至一些城市在就業(yè)、公務(wù)員招考也要城市戶口或本地戶口。市民從事第三產(chǎn)業(yè)可享受補(bǔ)貼和稅收減免,而農(nóng)民則不可。二是世襲性。身份世襲是中國古代社會的重要特征,不僅深入到社會管理的各方面,并且形成了傳統(tǒng)習(xí)俗。如“官籍”后代世代為官,“軍戶”之子恒為兵,其女也要在軍中嫁人。當(dāng)代戶籍制度安排也有一定的世襲性,如非

46、農(nóng)業(yè)戶口居民所生子女為非農(nóng)業(yè)戶口,農(nóng)業(yè)戶口父母所生子女為農(nóng)業(yè)戶口。三是基礎(chǔ)性。從古至今,戶籍管理在國家行政管理中均具有基礎(chǔ)性地位。古代征兵納糧、搖役賦稅均以戶籍登記為基本依據(jù)。時至今日,戶籍登記依然發(fā)揮著上述作用,并在制訂經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、計劃生育、社會保障、優(yōu)撫等社會管理中起到基礎(chǔ)保障作用。這也是當(dāng)前戶籍制度附加過多內(nèi)容的主要原因。四是管控性。從宋代的“都護(hù)制”到清代的“保甲制”,戶籍管理均被斌予了社會管理控制的功能。其原因主要是戶籍制度易于實現(xiàn)人口管控,而管住了人就管住一切,這正是統(tǒng)治者所追求的。對比之下,我們在計劃經(jīng)濟(jì)條件下的戶籍制度,均把人納入了單位或組織,形成一個遍布全社會的管理網(wǎng)絡(luò)

47、。無論建國初期的“肅反”還是當(dāng)前防范打擊違法犯罪,戶籍管理都在其中擔(dān)負(fù)著重要作用。這也是我國戶籍管理由公安機(jī)關(guān)主管的主要(zhyo)原因。當(dāng)代戶籍(hj)法律制度始建之時,上述傳統(tǒng)的戶籍制度特性無一例外地滲透進(jìn)來。20世紀(jì)50年代的新生政權(quán)面臨著艱巨(jinj)的社會管理任務(wù),既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生,又要鞏固新政權(quán)、打擊敵對分子。面對特定的歷史條件,決策者在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,只好采取以二元制戶籍制度實行城鄉(xiāng)分割來穩(wěn)住城市,優(yōu)先保障城鎮(zhèn)居民的生活,使城市居民與農(nóng)村居民有了事實上的不平等。為了維持充足的農(nóng)村勞動力,戶籍制度把農(nóng)民身份變成世襲,并嚴(yán)格限制流動。而計劃經(jīng)濟(jì)體制更把戶籍制度的社會管控功能發(fā)

48、揮到極致。雖然當(dāng)時的戶籍制度存在種種不合理性,但正如計劃經(jīng)濟(jì)體制在國家發(fā)展中做出獨特貢獻(xiàn)一樣,與之相適應(yīng)的二元制戶籍制度對社會發(fā)展也做出了同樣的貢獻(xiàn)。盡管這種貢獻(xiàn)是付出了一定的社會代價,但以唯物史觀來看,這種戶籍制度的歷史作用基本上是積極的。主要作用有以下幾方面:一是保障了建國初期的工業(yè)化建設(shè)。建國之初,新中國滿目瘡痰,百廢待興,國民經(jīng)濟(jì)己到崩潰邊緣,農(nóng)業(yè)雖然不發(fā)達(dá),但相比較工業(yè)則更為薄弱。為迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì),富民強(qiáng)國,當(dāng)時的決策者們參照蘇聯(lián)模式,選擇了一條以發(fā)展重工業(yè)為核心的資本密集型工業(yè)化道路。為籌集工業(yè)化所需要的巨額資金,防止過多農(nóng)村勞動力涌入城市爭奪有限資源,二元制的城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度就成

49、了必然選擇。同時通過農(nóng)業(yè)集體化改造(人民公社運動)、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷等措施,從農(nóng)業(yè)中抽取資金來滿足工業(yè)化需要,形成了農(nóng)業(yè)服從、服務(wù)工業(yè)的局面。正是在二元化戶籍制度的保障下,建國頭40年,農(nóng)業(yè)為工業(yè)化建設(shè)提供了近一萬億元的資金,占同期國民收入全部累積額的22.4%,平均每年高達(dá)250億元。在當(dāng)時我國工業(yè)化起步階段,在同期農(nóng)民的溫飽尚未解決的情況下,農(nóng)業(yè)為國家的工業(yè)化建設(shè)積累的數(shù)額之大,持續(xù)時間之長,農(nóng)業(yè)勞動力人均奉獻(xiàn)占其收入的比例之高,在中外歷史上都不多見。到1978年,我國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到5634億元,其中工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)4237億元,占75.2%,按可比價格計算,比1952年增長了16.6倍,而農(nóng)

50、業(yè)總產(chǎn)值1397億元,只占24.8%,比1952年只增加了2倍?？梢哉f,在農(nóng)業(yè)的傾力支援下,新中國(zhn u)才在較短時間內(nèi)就建立起了較為齊全的工業(yè)部門和體系,也為改革開放初期(chq)我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。而這,不能不說二元化戶籍制度發(fā)揮(fhu)了重要的保障作用。二是保持了城市和農(nóng)村就業(yè)的平衡。建國之初,農(nóng)村人口比例過大,耕地資源短缺。據(jù)統(tǒng)計,1949年中國人口54583萬人,耕地面積144440萬畝,人均2.56畝,農(nóng)村人口占75.7%,農(nóng)村存在過多的剩余勞動力。土改后期這一問題進(jìn)一步加劇。土改改變了許多農(nóng)村人口的職業(yè)屬性,將近2000萬的地主及不直接參與勞動的婦女也加入到農(nóng)

51、業(yè)生產(chǎn)中來,人均耕地面積驟然下降,農(nóng)村人口開始大量涌入城市。1952年成為建國初期農(nóng)村勞動力外流的高峰年,而同期城市還有376名失業(yè)大軍。于是,農(nóng)村剩余勞動力問題與城市失業(yè)工人、失業(yè)知識分子、失業(yè)舊官僚軍官問題一起列入了政務(wù)院全國就業(yè)會議的議程。與此同時,以資本密集為特征的重工業(yè)化道路,在吸納勞動力方面遠(yuǎn)不如勞動密集型工業(yè),新增的就業(yè)機(jī)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實際需求。在城市失業(yè)人口和農(nóng)村剩余力之間,政府只能先保一頭。決策者考慮到土改后農(nóng)民多少都有一點土地,基本生存條件已具備,農(nóng)村就業(yè)壓力不如城市大。而且當(dāng)時全黨的工作重心己轉(zhuǎn)移到城市,減少城市失業(yè)人口,維護(hù)城市穩(wěn)定的意義更為重大。為了阻止農(nóng)村人口進(jìn)入城

52、市爭奪有限的就業(yè)機(jī)會,城鄉(xiāng)隔離的二元化戶籍制度就成為一道柵欄,有效防止了城市人口的過度膨脹和失業(yè)人口的增長,并使農(nóng)村失業(yè)人口被隱藏在當(dāng)?shù)?保持了城鄉(xiāng)就業(yè)的平衡。三是有力維護(hù)了社會秩序。建國之初,新生政權(quán)剿匪、鎮(zhèn)反、反霸和肅清各類敵對分子、破壞分子和國民黨殘余勢力的任務(wù)異常繁重。特別是在接收城市之后,及時發(fā)現(xiàn)和打擊潛藏的敵對分子對穩(wěn)固政權(quán)和人心至關(guān)重要。在此形勢下,戶籍管理的社會管控功能首先被決策者注意到。新中國頒布的有關(guān)戶籍管理的法規(guī),從關(guān)于特種人口管理的暫行辦法到戶口登記條例,都是將治安功能放在突出位置,強(qiáng)調(diào)維護(hù)治安秩序。也是在此背景和目的下,1956年,戶籍管理權(quán)由民政部門全部移交給公安部

53、門。事實證明,在嚴(yán)格的戶籍管理制度(zhd)下,敵對分子和違法犯罪人員很難在社會上隱藏和流動,新中國在短時間內(nèi)就完全控制(kngzh)了社會治安,社會秩序迅速好轉(zhuǎn),為新中國建設(shè)創(chuàng)造了良好的社會治安環(huán)境。時至今日,戶籍管理在了解人口(rnku)基本情況、獲取違法線索、掌握嫌疑人員、改造違法犯罪等方面都發(fā)揮著不可替代的積極作用。從新中國歷史上看,凡是戶籍管理制度嚴(yán)密的時代,都是治安秩序良好的時代,五六十年代“路不拾遺,夜不閉戶”的治安形勢至今仍被不少人津津樂道。盡管社會也為此付出了不應(yīng)有的代價。四是證明公民身份。在長期的計劃經(jīng)濟(jì)條件下,個人更多的是以單位背景來發(fā)生社會交往和經(jīng)濟(jì)往來,無論辦理公事或

54、私事大多需要單位出具介紹信和證明,公民的身份主要是指政治屬性和職業(yè)屬性。而且在當(dāng)時的社會環(huán)境中,公民個人間的經(jīng)濟(jì)、社會交往范圍很小,也正是因為此原因,我國公民長時間沒有全國統(tǒng)一的法定身份證明(直到1985年才開始發(fā)放居民身份證)。在相當(dāng)長的時間內(nèi),戶籍登記起到了證明公民身份的作用,成為確定公民法律地位、確定公民權(quán)利能力和行為能力開始和終止的法律效力的基本法律文件。如,出生登記是一個公民在國家、社會、家庭中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的標(biāo)志,而且也是在法律上被認(rèn)定為血親關(guān)系發(fā)生的依據(jù)。住所的登記在民法上有很重要的意義,一般是法律文件的送達(dá)地、民事案件的管轄地、繼承的開始地、合同的履行地等。建國以來,我國的

55、戶籍在證明公民身份的同時也保障了公民的合法權(quán)利和利益。五是為國家社會管理提供了基礎(chǔ)支撐。戶籍管理制度的基礎(chǔ)性質(zhì),決定了在國家行政管理中,戶籍管理處于基礎(chǔ)性、支撐性地位。治理國家、管理社會,首先要系統(tǒng)地、全面地掌握國情國力,而人口情況是國情國力的最基本、最重要的信息。世界各國在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃,教育、就業(yè)、稅收、征兵和社會福利都以人口情況為基本依據(jù),我國也不例外。獲取人口資料,除依靠定期開展全國人口普查、抽樣調(diào)查外,平時主要依據(jù)戶籍登記。因為戶口登記是日常性工作,信息量最大、更新最及時,經(jīng)常性的人口統(tǒng)計特別(tbi)是動態(tài)數(shù)據(jù)均以此為基礎(chǔ)。在我國,嚴(yán)格的戶籍制度保證了人口(rnku)信

56、息的完整、及時和準(zhǔn)確,前四次全國人口普查數(shù)據(jù)與全國戶籍登記數(shù)據(jù)大體(dt)持平,就充分證明了這一點。第二節(jié)當(dāng)代戶絡(luò)法律制度的弊端隨著改革開放的深入,特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和加入WTO后,全國統(tǒng)一的大市場格局逐步形成,這就要求各地方、各行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者可以山東大學(xué)碩士學(xué)位論文自由出入這個統(tǒng)一的市場進(jìn)行商品、服務(wù)的交換,并開展自由競爭。正是在這種大背景下,中國當(dāng)代戶籍法律制度的弊端集中暴露出來。一、現(xiàn)行戶籍法律制度違反平等的憲政理念。市場經(jīng)濟(jì)天生要求“人人平等”,因為市場交換的客體商品是天生平等的。市場經(jīng)濟(jì)社會的分工,使人變成了獨立的個體。他們脫離開自然性狹隘的限制,擺脫了等級從

57、屬人身依附關(guān)系的束縛,形成了獨立個人之間的一種社會化的交往形式和聯(lián)系方式。只有市場經(jīng)濟(jì)中的人是自由和平等的,真正的市場經(jīng)濟(jì)體制才能確立。但什么是“平等,?薩托力講得好:平等表達(dá)了相同性概念兩個或更多的人或客體,只要在某些方面處于同樣的相同的或相似的狀態(tài),那就可以說他們是平等的。法國人權(quán)宣言一針見血地指出:平等是人們在社會上處于平等的地位。因此,平等的實質(zhì)是權(quán)利的平等。我國憲法也規(guī)定:公民在法律面前一律平等。平等可以分為四種形式:1.法律和政治平等;2.社會平等;3.機(jī)會平等;4.經(jīng)濟(jì)平等。以此為標(biāo)準(zhǔn),中國戶籍法律制度的不足主要表現(xiàn)在:一是造成公民政治權(quán)利不平等。政治權(quán)利是指公民依照憲法規(guī)定參加

58、管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利。它是公民基本權(quán)利的一個重要內(nèi)容。凱爾森認(rèn)為:“我們所了解的政治權(quán)利就是公民具有參加政府,參加國家意志形成的可能性,用實話來說,這就意味著公民可以參與法律秩序的創(chuàng)造。溝根據(jù)我國現(xiàn)行憲法第二條第三款規(guī)定:人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù);第三十四條規(guī)定:中華人民共和國年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。因此,我國人民廣泛而平等地享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利,其中選舉和被選舉權(quán)是公民各種政治權(quán)利(zhngzhqunl)中最首要

59、的權(quán)利。但在實際操作中,我國現(xiàn)行(xinxng)戶籍法律制度將公民劃分為城市和農(nóng)村兩類不同群體。其中農(nóng)民的選舉權(quán)卻與城市居民(chn sh j mn)不平等。我國選舉法第十六條規(guī)定,農(nóng)村每一名代表所代表的人口數(shù)是城市居民的4倍。換而言之,農(nóng)村居民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)只是城市居民的四分之一。從全國人大代表歷屆構(gòu)成來看,第一屆農(nóng)民代表有63人,占5.14%;第二屆農(nóng)民代表67人,占5.46%;第三屆農(nóng)民代表有209人,占6.87%;第四屆農(nóng)民代表有662人,占29.4%;第五屆農(nóng)民代表有720人,占20.90/0;第六屆農(nóng)民代表有348人,占11.7%;第八屆農(nóng)民代表有280人,占9.4%;第九屆農(nóng)

60、民代表有240人,占8%。上述數(shù)據(jù)表明,在全國人大代表名額中,農(nóng)民近80%的人口總數(shù)與其代表數(shù)額極不相稱,也即選舉權(quán)、被選舉權(quán)沒有平等地得到保證。而農(nóng)村選民與城市選民劃分的依據(jù)正是戶籍登記。二是造成公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利不平等。正如一個社會必定構(gòu)建在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,人的生存也必定以一定的經(jīng)濟(jì)利益為前提。人人都有追求幸福的權(quán)利,但沒有經(jīng)濟(jì)利益作保障,人們在時刻面臨生存危機(jī)時,不可能去追求更高層次的人生需求,幸福生活就無從談起。而經(jīng)濟(jì)利益的獲得,要依靠經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實現(xiàn)。正所謂“皮之不存,毛之焉附”,喪失經(jīng)濟(jì)權(quán)利,其他一切權(quán)利便失去了存在的基礎(chǔ)。因此,經(jīng)濟(jì)權(quán)利是所有公民權(quán)利的基礎(chǔ),經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實現(xiàn)決定了公民其