國家公園的旅游規(guī)制研究

1、國家公園的旅游規(guī)制研究自然遺產(chǎn)是大自然饋贈給人類最珍貴的自然財富, 維系自然遺產(chǎn)的可持續(xù)性是人類文明進程的重大責任。在世界一些主要國家實踐的自然遺產(chǎn)管理的國家公園模式是一種有效的模式, 值得中國借鑒。自然遺產(chǎn)資源的公共物品屬性和中國社會的制度安排, 決定了旅游規(guī)制問題研究的緊迫性。中國經(jīng)濟社會發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展期。因此 , 進一步揭示國家公園模式與實現(xiàn)公民游憩權的相關關系, 總結(jié)國家公園旅游規(guī)制發(fā)育發(fā)展的基本規(guī)律和基本經(jīng)驗, 探討中國自然遺產(chǎn)地實現(xiàn)統(tǒng)一的國家公園模式的可行性, 具有重要的理論價值和實踐意義。國家公園是為人類福祉與享受而劃定的具有國家意義的公眾自然遺產(chǎn)公園, 它的建構、運營與維系

2、均有堅實的理論基礎。圍繞 “公民游憩權”, 政治學和福利經(jīng)濟學領域先后出現(xiàn)了 “福利主義游憩觀”和“新自由主義游憩觀”。福利主義游憩觀是以公共游憩供給為根本價值追求與邏輯出發(fā)點, 主張為保證公民基本游憩權, 應不斷增加和保障對公眾的公共休閑游憩供給；新自由主義游憩觀則更加推崇響應多樣化游憩需求的市場化游憩供給。實質(zhì)上 , 無論是福利主義游憩觀, 還是新自由主義游憩觀, 關注的焦點依然是公共游憩供給與社會政策的關聯(lián)關系。作為一種公共社會福利政策的實施載體,國家公園是公民游憩權空間供給的重要保障和平臺。在倡導推進生態(tài)文明的新歷史時期 , 國家公園建構有著明確的政治倫理指向。人類關系倫理已經(jīng)從強調(diào)“

3、人與人”關系的社會契約論 , 上升到強調(diào)“人與自然”關系的“大自然權利”理論 , 國家公園正是通過人為建構自然保護空間來保障大自然權利實現(xiàn)。彰顯公共性為目標的公共哲學, 是生態(tài)環(huán)境維護和公共游憩進入公共政策領域的理論依據(jù), 明確地將國家公園納入了公共政策的領域。生態(tài)政治理論強調(diào)政治與生態(tài)保護的相關性, 在理論上確定了生態(tài)保護的政治價值和生態(tài)文明的合理性 , 為國家公園的創(chuàng)設提供了理論土壤。資源經(jīng)濟學的自然資本論和環(huán)境生態(tài)學的生態(tài)服務理論, 它們迎合了政治倫理取向, 構成了國家公園營運的理論基礎。有關市場失靈、政府規(guī)制及制度倫理以及可持續(xù)發(fā)展理論則是國家公園旅游規(guī)制的基本依據(jù), 并且支撐著旅游規(guī)

4、制成為維系自然遺產(chǎn)地可持續(xù)性的重要理論工具。自 19 世紀 70 年代國家公園理念產(chǎn)生以來, 其在尊重 “大自然權利”、 彰顯 “公民游憩權”、 激發(fā)國民凝聚力等方面的積極意義被越來越多的國家所接受, 在全球掀起了一場國家公園運動, 有 150 多個國家和地區(qū)建立了各種類型的國家公園。解讀國家公園理念產(chǎn)生的歷史過程發(fā)現(xiàn), 人類對于自然空間的生態(tài)保護與自然游憩需求是其發(fā)展的內(nèi)在動力, 而國家公園理念能得以維系的助力則在于各國政府對國家公園及相關保護地的政策支持。全球范圍內(nèi), 自然保護地呈現(xiàn)總量增長的趨勢和多樣化的類型分布格局。國家公園的空間擴散與發(fā)展呈現(xiàn)出萌芽期、發(fā)展期和繁榮期三個特征鮮明的階段

5、。由于國情和地區(qū)發(fā)展水平的不同, 國家公園發(fā)端的驅(qū)動力類型有著明顯的差異 , 出現(xiàn)了以美國和加拿大為代表的民族認同感驅(qū)動型、以英國和德國為代表的自然游憩驅(qū)動型、以澳大利亞與日本為代表的景觀環(huán)境保護驅(qū)動型、以東非和南非為代表的野生動物保護驅(qū)動型的分異。國家公園的發(fā)育、發(fā)展和空間分布受經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境關注度、旅游發(fā)展水平和公益化價值取向等多重因素的影響。旅游發(fā)展價值取向的分析表明, 全球旅游行政管理有著雙軌化的特征, 一方面 , 為保障旅游市場化的有序進行, 保持對旅游全行業(yè)的推動和監(jiān)督作用（ 主要面向普通景區(qū) ） ；另一方面, 各國政府逐漸意識到自身的社會和環(huán)境責任, 關注焦點向遺產(chǎn)類景區(qū)轉(zhuǎn)移

6、, 角色定位亦向保護者和規(guī)制者轉(zhuǎn)變, 公益化價值取向日益彰顯?；诠婊膬r值取向, 國家公園成為政府公共服務職能的有效作為空間, 有著堅實的實踐基礎和光明的發(fā)展前景。國家公園的旅游規(guī)制屬于自然遺產(chǎn)旅游規(guī)制的范疇。國家公園的公共品特性決定了旅游規(guī)制可以減少外部不經(jīng)濟性、減輕替代效應與交叉補貼、消除信息不對稱等負面影響。本質(zhì)上, 國家公園的旅游規(guī)制是以維護公民權為要務的保護性 TOC o 1-5 h z 規(guī)制 , 是強調(diào)政府積極作用的直接旅游規(guī)制, 是以社會性規(guī)制為主的綜合性規(guī)制,是規(guī)制加強而非規(guī)制放松。一些西方國家和IUCN等國際組織在關注國家公園建設的經(jīng)驗總結(jié)基礎上, 形成了從管理與治理兩個

7、層面解讀國家公園旅游規(guī)制的常見思路 , 目標管理和有效治理是判斷國家公園績效的兩大指標, 由此形成了IUCN判斷矩陣”。國家公園的管理與治理與經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制及其細化分支之間存在交錯對應的復雜關系。為此, 建構國家公園旅游規(guī)制的基本框架是非常必要的。國家公園的旅游規(guī)制在國家宏觀公共政策支持下, 可分為管理與治理兩個層面, 以及機構設置、規(guī)制啟動和反饋監(jiān)管三個環(huán)節(jié), 主要包括面向“有效治理”的產(chǎn)權規(guī)制與資格規(guī)制, 以及面向“目標管理”的價格規(guī)制、數(shù)量與質(zhì)量規(guī)制、環(huán)境規(guī)制、 教育規(guī)制、安全規(guī)制、信息公開等基本內(nèi)容。隨著各國管理水平的普遍提高、立法網(wǎng)絡一致強化、財政支持格局多樣化, 為國家公園

8、旅游規(guī)制的良性發(fā)展奠定了較好的基礎。但也存在不利因素, 如多尺度旅游規(guī)制的協(xié)調(diào)性偏差、國家公園管理的“去中心化”導致管理低效 , 以及財政支持困難重重等。不同的國家公園治理類型對應著不同的旅游規(guī)制模式, 其中 , 以美國為代表的中央集權型模式、以澳大利亞為代表的分散治理型模式、以日本為代表的混合治理型模式, 是世界范圍內(nèi)國家公園旅游規(guī)制的三種主要模式。中國自然遺產(chǎn)資源類型多樣, 自然遺產(chǎn)地的國家級標簽地行動與相應的法律法規(guī)和保護規(guī)劃, 取得了初步成效。但中國自然遺產(chǎn)地管理的公益性價值取向比較欠缺, 部門分割的治理格局容易造成“規(guī)制失靈”,相應的法律法規(guī)有待于進一步健全, 各類自然遺產(chǎn)地對推動自

9、然資源保護的成效有限。剛剛起步的黑龍江湯旺河、云南省等國家公園試點, 也存在著市場失靈與部門主義傾向。中國自然遺產(chǎn)地的旅游規(guī)制基本處于弱規(guī)制的狀態(tài), 突出表現(xiàn)在宏觀政策保障不穩(wěn)定、管理目標與有效治理的認知不統(tǒng)一、規(guī)制程序的不完整等層面。 模糊的產(chǎn)權規(guī)制與部門分割的資格規(guī)制是引起中國自然遺產(chǎn)地低效治理的原因之一；而價格規(guī)制、質(zhì)量與數(shù)量規(guī)制、教育規(guī)制、環(huán)境規(guī)制等基本層面, 存在著中央與地方、部門與地方、地方與企業(yè)的多元格局的權益博弈, 對門票經(jīng)濟的追逐 , 導致自然遺產(chǎn)的公益性價值流失。因此 , 為維系自然遺產(chǎn)的可持續(xù)性與保障公民游憩權益, 緩解自然游憩空間減少和公民游憩需求激增之間的矛盾, 建構統(tǒng)一的中國自然遺產(chǎn)地國家公園模式是必要的。基于中國自然遺產(chǎn)資源的多樣性、公民日益增長的公共自然游憩需求、旅游民生化價值取向、公有制為主體的制度安排等基本層面考察, 中國實施自然遺產(chǎn)地治理的國家公園模式是可行的。采取“從零開始、逐一納入”