公共收支活動的運行原理公共預(yù)算

1、第二篇公共收支活動的運行原理第六章 公共預(yù)算根本概念決策程序決策的影響：宏觀、微觀分析我國國家預(yù)算的管理體制的改革6.1 幾個根本概念公共預(yù)算：P100，方案，有三個功能，也即國家預(yù)算：是經(jīng)法定程序?qū)徟膰夷甓蓉斦罩Х桨?，它是國家籌集和分配集中性財政資金的重要工具，是調(diào)控國民經(jīng)濟運行的重要杠桿。預(yù)算年度：P101，預(yù)算收支起訖的有效期限。包括歷年制預(yù)算年度每年1月1日同年12月31日和跨年制預(yù)算年度如美國每年10月1日至次年9月30日。第六章資料解讀2005年預(yù)算草案報告.htm公共預(yù)算的原那么：P103國家預(yù)算管理：國家依據(jù)法律法規(guī)對預(yù)算資金的籌集、分配、使用進行的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動

2、的總稱。預(yù)算管理貫穿預(yù)決算的各個階段、各個環(huán)節(jié)，加強預(yù)算管理對嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，保證預(yù)算任務(wù)和宏觀調(diào)控任務(wù)的正確實現(xiàn)有重要意義。 案例：廣東省的預(yù)算透明度有多高？多年來，各級政府向人大遞交的預(yù)算報告很簡單，人大代表手中的預(yù)算報告只有幾頁紙。但是，廣東在提高預(yù)算透明度方面一直走在前面。2001年政府首次向省人大提交部門預(yù)算，但只涉及7個部門，2002年擴展到27個部門；2003年提交的省級部門預(yù)算單位預(yù)算表有3厘米厚，605頁，公開了102個單位220億元的資金。但是，盡管如此，廣東省的預(yù)算表還是有一些缺乏，如怎樣用錢列得很清楚，但是否合理無從得知。同時，預(yù)算報告上還印著“秘密，會后回收的字樣。思考

3、：預(yù)算報告是否該詳細(xì)一些？預(yù)算報告應(yīng)該向社會公開嗎？提高透明度是確保部門預(yù)算可靠、合理的關(guān)鍵。你是否同意這一看法？公共預(yù)算的分類在技術(shù)操作上分類形式方案表格的安排內(nèi)容方案指標(biāo)數(shù)字確實定單式預(yù)算復(fù)式預(yù)算增量預(yù)算零基預(yù)算國家預(yù)算管理的地位：1、在財政管理中處于主導(dǎo)地位。財政管理包括：預(yù)算管理、稅收管理、財務(wù)管理國有企業(yè)上繳利潤、財政支出管理預(yù)算支出、預(yù)算外資金管理2、預(yù)算是檢查衡量財政收支任務(wù)的主要依據(jù)。6.2 公共預(yù)算決策程序預(yù)算的 包括支出預(yù)算和收入預(yù)算，重點是支出預(yù)算。預(yù)算的審議和 2002.12003.10預(yù)算的編制預(yù)算的批準(zhǔn)預(yù)算的事后監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行美國公共預(yù)算周期：預(yù)算的執(zhí)行：執(zhí)行預(yù)算：

4、各地國庫各部門組織征收分配銀行代理國庫制度執(zhí)行的監(jiān)督：財政監(jiān)督：總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的，財政機關(guān)進行的監(jiān)督；審計監(jiān)督：國會及其領(lǐng)導(dǎo)的專門監(jiān)督機關(guān)總會計署的監(jiān)督。我國國家預(yù)算管理一、我國國家預(yù)算管理的原那么；二、我國國家預(yù)算管理程序的構(gòu)成環(huán)節(jié)；三、國家預(yù)算編審程序；四、標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制度。一、我國國家預(yù)算管理的原那么1、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理原那么。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指預(yù)算管理的大政方針、全局性的預(yù)算法規(guī)、國家預(yù)算管理體制變革的重大舉措由中央統(tǒng)一制定、公布和部署。分級管理是指在統(tǒng)一政策的前提下，各級地方政府財政都是相對獨立的一級財政，都有相對獨立的預(yù)算管理權(quán)， 2、財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原那么。事權(quán)是指各級政府的社會經(jīng)濟職能

5、和責(zé)任，是解決各級政府財權(quán)和財力分配的前提與依據(jù)。財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合是指財權(quán)、財力的劃分以事權(quán)為根底，財權(quán)為事權(quán)效勞。這樣各級政府才會有相對穩(wěn)定的財力來保證其職能的順利實現(xiàn)。 3、依法管理原那么。預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)都要按照法律、規(guī)章制度辦事，依法進行預(yù)算管理是預(yù)算有序運行的內(nèi)在要求。 二、我國國家預(yù)算管理程序的構(gòu)成環(huán)節(jié)1、預(yù)算編制前的準(zhǔn)備2、編制預(yù)算：編制和立法審批3、執(zhí)行預(yù)算4、編制決算國務(wù)院制定經(jīng)濟增長方案，每年11月10前下達編制指示財政部門測算收支指標(biāo)1、預(yù)算編制前的準(zhǔn)備財政部制定并頒發(fā)國家預(yù)算科目和表格，具體布置預(yù)算編制事項2、編制預(yù)算：堅持量力而行，收支平衡的原那么，積極穩(wěn)妥地安排各

6、項預(yù)算支出，做到收入穩(wěn)定增長，支出留有準(zhǔn)備，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。3、執(zhí)行預(yù)算：經(jīng)過各級人民代表大會批準(zhǔn)，預(yù)算具有法律效力，必須認(rèn)真組織實施。4、編制決算：決算就是審計評估預(yù)算，它是對預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)、全面反映預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，通過編制決算，總結(jié)預(yù)算管理的經(jīng)驗。以上環(huán)節(jié)中，預(yù)算編制是預(yù)算管理最重要的一環(huán)。我國普遍存在著“重決算，輕預(yù)算的現(xiàn)象，國家預(yù)算管理程序的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬娀A(yù)算，淡化決算。 案例：縣人大否決預(yù)算案說明了什么？1995年，某縣人大在審議政府預(yù)算時，由于預(yù)算草案安排不能保證公教人員全部工資發(fā)放，大會表決時，很多代表表示棄權(quán)，預(yù)算沒有能通過。要求政府修改后報人大常委會批準(zhǔn)。但縣政府

7、認(rèn)為赤字太大，難以修改，只做了少量文字上的修改。人大常委會審批時，再一次否決了預(yù)算草案。第六章資料讓百姓明白錢花到了哪兒.htm思考：縣政府是否應(yīng)該遵循人大的意見修改？很多地方經(jīng)過人大審批通過的預(yù)算，在執(zhí)行中往往由于縣委書記或縣長批條子而經(jīng)常發(fā)生變更。你怎樣看待這種現(xiàn)象？三、國家預(yù)算編審程序部門、單位執(zhí)行預(yù)算財政部門審議單位預(yù)算建議財政部門審議匯總后的本級預(yù)算草案，在本級人代會舉行的1個月前交人大常委會初步審查，再經(jīng)人代會批準(zhǔn)單位、部門根據(jù)預(yù)算控制權(quán)編制本單位、本部門的預(yù)算單位、部門提出概算上年9月30日前，上報編制預(yù)算建議權(quán)上年12月10日前匯總上報批復(fù)預(yù)算上年11月1日前下達預(yù)算指標(biāo)注意：

8、編審程序是我國國家預(yù)算管理程序的構(gòu)成環(huán)節(jié)中的第二個環(huán)節(jié)。該程序中的“兩上兩下，即兩個自下而上，兩個自上而下。我國預(yù)算草案在當(dāng)年的3月份之前確定。四、標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制度預(yù)算編制階段：上年年初至12月 預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整：當(dāng)年1月至12月 決算與績效評價：次年1月至6月 30個月標(biāo)準(zhǔn)周期在每一個預(yù)算年度內(nèi)，不同預(yù)算管理周期的三個階段同時并存。思考：2005年存在哪些不同的預(yù)算管理周期階段？我國提出標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期的背景：我國預(yù)算年度實行日歷年度，即從每年1月1日至12月31日，而?預(yù)算法?規(guī)定，“國務(wù)院于每年11月10日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央各部門下達編制下一年度預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案

9、的原那么和要求。思考：這種規(guī)定有什么問題存在？一是預(yù)算編制時間短。 二是預(yù)算執(zhí)行存在法律空檔。我國全國人民代表大會召開會議的時間一般在3月上旬，省級人民代表大會召開會議一般在2月或1月，各市和縣、鄉(xiāng)人代會開會時間更晚些，待預(yù)算獲得正式批準(zhǔn)后，預(yù)算執(zhí)行差不多已過去三四個月的時間。預(yù)算所具有的法律強制力和約束力受到很大的限制。三是預(yù)算編制粗放。由于預(yù)算編制時間晚和短，客觀上造成預(yù)算編制難以細(xì)化。 6.3 公共預(yù)算決策：時機本錢分析評價預(yù)算決策的效率：預(yù)算資金的社會時機本錢。這需要資源在公共物品和私人物品之間的配置到達最優(yōu)。最優(yōu)條件：P1096.4 公共預(yù)算決策的經(jīng)濟分析：本錢-效益分析常用的兩種比

10、率：效益/本錢比率，其值的最低限度是1。效益-本錢/本錢比率，其值的最低限度是0。注意：貼現(xiàn)值的計算和貼現(xiàn)率的選擇凈現(xiàn)值NPV=Bi-Ci/1+ri只有NPV0的方案在經(jīng)濟上才是可行的。貼現(xiàn)率的選擇：可以以在非政府部門創(chuàng)出效益的時機本錢水平上來確定為貼現(xiàn)率完全競爭資金市場上的利率或影子利率補充：預(yù)算外資金一、預(yù)算外資金的含義預(yù)算外資金是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和其他機構(gòu)為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財政預(yù)算管理的各種財政性資金?？船F(xiàn)象思考：交警支隊收費混亂說明什么？2000年，某市公安交警支隊收取各種交通規(guī)費收入和罰沒收入4

11、87萬元。2001年財政部門對該交警支隊的收費和罰款情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)了很多問題。思考：執(zhí)法部門下達收費和罰款指標(biāo)背后的體制原因是什么？請查閱預(yù)算外資金的含義、問題和管理的方法。二、預(yù)算外資金的內(nèi)容我國的預(yù)算外資金包括以下未納入財政預(yù)算管理的財政性資金。1法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章所規(guī)定的各種行政事業(yè)性收費、基金資金、附加收入等。2國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財政和方案物價部門審批的各種行政事業(yè)性收費收入。3國務(wù)院以及財政部審批建立的，向企事業(yè)單位和個人征收、募集或以政府信譽形成的具有特定用途的各種基金或附加收入等。4主管部門按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中的管理費及其

12、他資金。5用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)自籌資金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金。6其他未納入財政預(yù)算管理的財政性資金。三、預(yù)算外資金存在的問題膨脹！并進一步引發(fā)了更多的問題：1、表現(xiàn)為很多問題：執(zhí)收主體多，收費工程濫、越權(quán)收費，支出結(jié)構(gòu)不合理，使用效益低，收費養(yǎng)人現(xiàn)象普遍，管理分散征，收本錢高，額外費用大。2、肢解了財政分配職能，扭曲了政府的分配行為。3、分散了政府可控財力，削弱了政府的調(diào)控能力：“費收硬稅收軟，收費容易收稅難。4、加重了國有企業(yè)負(fù)擔(dān)，阻礙了國企的深化改革。 5、破壞了財政公平分配，加劇了社會的分配不公。 預(yù)算外資金主要來源？國有企業(yè)和農(nóng)民，加重了他們的稅外負(fù)擔(dān)預(yù)算外資金使用方向？主要流向政府部門，分配主

13、要向個人傾斜6、滋生了大量腐敗現(xiàn)象，損害了政府形象和權(quán)威。 四、預(yù)算外資金膨脹的原因：1收費膨脹是經(jīng)濟體制改革的必然結(jié)果。 2預(yù)算內(nèi)財力下降促使了預(yù)算外收費的膨脹。地方預(yù)算內(nèi)財力的嚴(yán)重缺乏，財政收支矛盾日益加劇，迫使地方財政、各部門、各單位在財政制度外開辟新的“財源。3分稅制下地方財力緊張加劇了收費的膨脹。 4預(yù)算外資金管理的失誤是收費膨脹的重要原因。 現(xiàn)在明確了預(yù)算外資金所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)歸財政的“三權(quán)歸位，但各有關(guān)職能部門仍然自覺不自覺的將預(yù)算外資金視作本部門的自有資金。 5部門利益直接化、人格化是收費膨脹的直接原因。五、預(yù)算外資金的管理方法1、加快稅費制度改革 1取消不合

14、理收費。 2費改稅。 如將公路養(yǎng)路費、公路建設(shè)基金、車輛過路過橋費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費合并開征燃油稅；將教育費附加、中小學(xué)教育基金歸并為教育稅等。3標(biāo)準(zhǔn)收費管理。2預(yù)算外收支兩條線的管理制度 1預(yù)算外資金財政專戶儲存。 2標(biāo)準(zhǔn)單位預(yù)算外資金銀行賬戶。 3實行票據(jù)管理、使用單一化。 4實行收繳別離、票款別離的管理方法。6.4 中國預(yù)算管理體制的改革一、建國以來1980年我國一直實行統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財政管理體制 。二、19801984年的“劃分收支，分級包干體制 也叫“分灶吃飯體制1按照經(jīng)濟體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方的收支范圍。 2地方預(yù)算收支的包干基數(shù)，按照上述劃分

15、收支的范圍，以1979年預(yù)算收支執(zhí)行數(shù)為根底，經(jīng)過適當(dāng)調(diào)整后計算確定?；鶖?shù)確定以后，地方的預(yù)算支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵補，如有多余，上交中央，如有缺乏，那么用調(diào)劑收入彌補。如果固定收入、固定比例分成收入、調(diào)劑收入全部留給地方，仍缺乏彌補地方支出的，那么由中央按差額給予定額補助。 3地方的上繳比例、調(diào)劑收入分成比例和定額補助數(shù)核定以后，原那么上五年不變。地方在劃定的收支范圍內(nèi)，多收多支，少收少支，自求收支平衡。 4地方預(yù)算支出的安排，均由地方根據(jù)國民經(jīng)濟方案的要求和自己的財力情況統(tǒng)籌安排，中央各部門不再下達支出指標(biāo)。5北京、天津、上海、江蘇、廣東、福建等6個省市采用有別于大

16、多數(shù)省、自治區(qū)的體制。三、1985年1987年“劃分稅種，核定收支，分級包干體制1收入劃分，原那么上按稅種劃分各級預(yù)算收入。收入分為三大類：中央預(yù)算固定收入，地方預(yù)算固定收入，中央和地方預(yù)算共享收入。在固定收入中，石油部、電力部、石化總公司、有色金屬總公司所屬企業(yè)的產(chǎn)品稅、營業(yè)稅、增值稅，以其70%作為中央預(yù)算固定收入，30%作為地方預(yù)算的固定收入。2支出劃分，仍按企業(yè)事業(yè)單位隸屬關(guān)系劃分中央與地方的預(yù)算支出，包括的范圍和“劃分收支，分級包干體制的范圍根本相同，只作個別調(diào)整。3各省、自治區(qū)、直轄市在按照規(guī)定劃分收支范圍以后，凡地方固定收入大于地方支出的，定額上解中央；地方固定收入小于地主支出的

17、，從中央地方共享收入中確定一個分成比例，留給地方；地方固定收入和中央地方共享收入全部留給地方，還缺乏以抵補其支出的，由中央定額補助。收入的分成比例或上解、補助的數(shù)額確定以后，一定“五年不變。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。 4考慮到經(jīng)濟體制改革中變化因素較多，為了更好地處理中央與地方之間的財政分配關(guān)系，在1985年和1986年內(nèi)，暫時實行“總額分成的過渡方法，即除了中央的固定收入不參加分成之外，把地方的固定收入和中央地方共享收入加在一起，同地方預(yù)算支出掛鉤，確定一個分成比例，實行總額分成。四、1988年1993年實行的包干財政體制1988年對地方實行財政包干的方法進行了改

18、進，規(guī)定全國39個省、自治區(qū)、直轄市和方案單列市，除廣州、西安市財政關(guān)系仍分別與廣東、陜西兩省聯(lián)系外，對其余37個地區(qū)分別實行不同形式的包干方法，包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、定額補助等。 五、分稅制預(yù)算管理體制的建立及調(diào)整 1994年1月1日起，在全國范圍內(nèi)全面實行了分稅制財政體制。后面再講7JaMePhTkWnZr$u*x+A2E5H8KcNfQiUlXp#s%v)y0B3F6IaLdOgSjVmYq!t*w-z1D4G7JbMeQhTkWoZr$u(x+A2E5H9KcNfRiUlXp#s&v)y0C3F6IaLdPgSjVnYq!t*w-A1D4G8JbMeQhTlW

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