淺議增值稅擴(kuò)圍”改革面臨的難題及對(duì)策建議

1、淺議增值稅擴(kuò)圍”改革面臨的難題及對(duì)策建議摘要：增值稅“擴(kuò)圍”改革是繼增值稅轉(zhuǎn)型改革之后中國增值稅改革的又一新的目標(biāo)。所謂增值稅“擴(kuò)圍”改革，就是把現(xiàn)行營業(yè)稅征收的范圍納入到增值稅范圍，進(jìn)而取消營業(yè)稅。毫無疑問，這項(xiàng)改革將會(huì)降低中國服務(wù)業(yè)的行業(yè)稅負(fù)，極大地促進(jìn)中國服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有利于中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級(jí)，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，增值稅“擴(kuò)圍”涉及到中央和地方收益分配和國地稅征管權(quán)限變化等諸多難題。因此，如何破解這些難題對(duì)于中國能否穩(wěn)步推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革意義重大。擬通過對(duì)增值稅“擴(kuò)圍”改革面臨的難題進(jìn)行分析，試圖提出一些建議或?qū)Σ?。關(guān)鍵詞：增值稅“擴(kuò)圍”改革；難題；對(duì)策一

2、、增值稅“擴(kuò)圍”改革的必要性從2009年1月1日起，中國開始進(jìn)行增值稅轉(zhuǎn)型改革，這標(biāo)志著中國的增值稅開始由生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅過渡。通過這次改革，企業(yè)購入的機(jī)器設(shè)備的增值稅可以從銷項(xiàng)稅中扣除，因此極大地減輕了企業(yè)的增值稅稅負(fù)，在全球金融危機(jī)的大背景下，增強(qiáng)了中國企業(yè)抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。據(jù)國稅部門測算，2009年一年，全國因此減稅1700億元。但這次改革中，在固定資產(chǎn)中占主要構(gòu)成的廠房、車間等不動(dòng)產(chǎn)并不在扣除之列，這使得中國的消費(fèi)型增值稅名不副實(shí)。因此，中國增值稅面臨著二次轉(zhuǎn)型的迫切需要。在中國現(xiàn)行稅制框架下，增值稅征收的范圍主要是制造業(yè)占主導(dǎo)地位的第二產(chǎn)業(yè)，營業(yè)稅的征收范圍則主要是以服務(wù)業(yè)為

3、代表的第三產(chǎn)業(yè)。2009年以來，隨著中國增值稅轉(zhuǎn)型改革的穩(wěn)步推進(jìn)，增值稅稅負(fù)明顯降低，但由于營業(yè)稅主要以營業(yè)額為課稅對(duì)象，且各個(gè)環(huán)節(jié)之間的營業(yè)稅不能抵扣，中國營業(yè)稅還存在著重復(fù)課征的弊病，這使得中國的營業(yè)稅稅負(fù)相對(duì)加重，第二、三產(chǎn)業(yè)之間、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)之間稅負(fù)失衡的現(xiàn)象也由此產(chǎn)生。在全社會(huì)都在致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的宏觀背景下，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)已經(jīng)成為共識(shí)，因稅負(fù)失衡而阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整顯然有悖于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了解決這些問題，增值稅“擴(kuò)圍”改革逐漸進(jìn)入了人們的視線。所謂增值稅“擴(kuò)圍”改革，就是把現(xiàn)行營業(yè)稅征收的范圍納入到增值稅范圍，進(jìn)而取消營業(yè)稅。通過增值稅“擴(kuò)圍”改革，

4、不僅可以在增值稅覆蓋營業(yè)稅過程中完成增值稅二次轉(zhuǎn)型的任務(wù)，還可以達(dá)到降低服務(wù)業(yè)的稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)間稅負(fù)公平的目標(biāo)，可謂一舉雙得！然而，在短期內(nèi)，增值稅“擴(kuò)圍”改革卻仍然面臨著諸多難題。二、增值稅“擴(kuò)圍”改革面臨的難題1.中央和地方收益的分配的問題。在現(xiàn)有的分稅制財(cái)政體系中，營業(yè)稅是地方的主體稅種，是地方稅收收入的支柱。而增值稅則是中央第一大稅種，屬于共享稅，中央和地方以75：25的比例分成，中央占大頭。在這種情況下，把營業(yè)稅納入增值稅的征收范圍極有可能縮小地方財(cái)政收入的盤子，使原本就已經(jīng)十分尖銳的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾更加突出。因?yàn)?，增值稅屬于國稅，由國稅部門征收，是中國中央財(cái)政收入的

5、頂梁柱。根據(jù)財(cái)政部公布的2009年中央決算報(bào)告，當(dāng)年中央財(cái)政收入35915.71億元，國內(nèi)增值稅13915.96億元，完成預(yù)算的95.6%，增值稅占比高達(dá)38.7%。而營業(yè)稅則是地方的稅收支柱，大約占地方稅收的70%。倘若現(xiàn)在營業(yè)稅被增值稅取代，必然會(huì)讓原本財(cái)政吃緊的地方政府，陷入事權(quán)與財(cái)權(quán)極度不相匹配的窘境，只能更加依靠土地與資源，以收費(fèi)取代稅收。因此，增值稅“擴(kuò)圍”改革的前提條件之一，就是為地方政府尋找并設(shè)計(jì)好新的主體稅種。在當(dāng)前的稅制體系中，這樣的稅種卻很難找到。因此，中央和地方的利益分配問題是增值稅“擴(kuò)圍”改革面臨的首要問題。2.稅收征管權(quán)限的問題。目前，營業(yè)稅和增值稅分別由地方稅務(wù)部

6、門和國家稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征管，增值稅“擴(kuò)圍”以后，國稅和地稅部門的職責(zé)劃分也將成為一個(gè)難題。對(duì)于增值稅“擴(kuò)圍”改革，一直以來存在兩種思路，一種是“過渡型”改革思路，即對(duì)于當(dāng)前由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征管的營業(yè)稅，在改征增值稅以后，仍由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征管，對(duì)于中央和地方收入的劃分，可以將原屬于地方政府的營業(yè)稅，在改征增值稅以后相應(yīng)的部分仍歸地方，或者根據(jù)營業(yè)稅在地方稅收收入中所占的比重，確定一個(gè)基數(shù)，并以此來調(diào)整中央和地方對(duì)增值稅的分成比例。方案對(duì)地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)的職能影響不大，但是，也將出現(xiàn)國稅、地稅部門職責(zé)分工不規(guī)范的問題。另一種是“徹底改革型”思路，即增值稅“擴(kuò)圍”改革和進(jìn)一步的分稅制改革同步進(jìn)行。通

7、過總結(jié)原分稅制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照稅制改革的要求設(shè)計(jì)新的稅改方案，明晰、規(guī)范中央和地方的職責(zé)分工和收入分配關(guān)系。這種方案將極大地改變現(xiàn)行的分稅制，也將使國稅、地稅系統(tǒng)的職責(zé)分工更加復(fù)雜化3增值稅“擴(kuò)圍”后，增值稅在中國稅收總額中所占的比重將進(jìn)一步提高，將會(huì)對(duì)中國稅收收入或財(cái)政收入的安全性構(gòu)成挑戰(zhàn)。在2009年的全國稅收收入總額中，增值稅收入的占比高達(dá)43.57%。如果在其他稅種不做調(diào)整的情況下，把占收入份額13%的營業(yè)稅并入增值稅，增值稅收入所占的比重便會(huì)增加至56.57%。這將造成在中國稅收體系中增值稅一稅獨(dú)大的局面，不利于中國財(cái)政收入或稅收收入的安全。4.增值稅“擴(kuò)圍”將帶來中國分稅制財(cái)政體制

8、的重構(gòu)。中國1994年的分稅制財(cái)政體制改革實(shí)際上是建立在增值稅和所得稅這兩類共享稅的基礎(chǔ)上的，其中，增值稅收入中央和地方按75:25的比例分成，所得稅收入中央和地方則按60:40的比例分享。之所以這樣分，是以營業(yè)稅作為地方稅作為基礎(chǔ)條件的，地方稅作為地方稅，除了少部分歸中央以外，其余全部歸地方所有。增值稅“擴(kuò)圍”改革以后，營業(yè)稅將會(huì)被增值稅所取代，由地方稅變成了共享稅，作為地方主體稅種的營業(yè)稅將不復(fù)存在，中國分稅制改革的基礎(chǔ)條件也將消失。這就意味著，在中國實(shí)施了十七年之久的分稅制財(cái)政體制必須要進(jìn)行新的調(diào)整。因此，增值稅“擴(kuò)圍”改革必須經(jīng)過反復(fù)推敲和周密調(diào)研才能推進(jìn)。5.在當(dāng)前情況下，增值稅全面

9、“擴(kuò)圍”存在諸多技術(shù)上的難題。比如，在增值稅征收管理過程中采用的是以票控稅，以增值稅專用發(fā)票為準(zhǔn)，通過在銷項(xiàng)稅中抵扣進(jìn)項(xiàng)稅來計(jì)征稅款。但是在一些服務(wù)行業(yè)存在著許多增值稅專用發(fā)票使用管理上的盲區(qū)，如在餐飲等行業(yè)中很難做到將收支完全反映在增值稅專用發(fā)票上，因此，從目前來看，增值稅的全面“擴(kuò)圍”仍然面臨著很多困難。我們只能采用“穩(wěn)扎穩(wěn)打，步步為營”的策略，首先從可以嚴(yán)格使用增值稅專用發(fā)票的領(lǐng)域進(jìn)行改革。三、解決增值稅“擴(kuò)圍”改革難題的對(duì)策和建議1.盡快開征以物業(yè)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅，以確立新的地方主體稅種。增值稅“擴(kuò)圍”以后，營業(yè)稅就被增值稅取代，作為地方主體稅種的營業(yè)稅變成了中央和地方共享的增值稅，這

10、樣地方的主體稅種就消失了，在這種情況下必須盡快培養(yǎng)地方的主體稅種。按照既有的稅改方案，盡快開征以房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅就成為當(dāng)務(wù)之急。2增值稅“擴(kuò)圍”改革與分稅制改革同步進(jìn)行。按照新的稅制體系和進(jìn)一步改革的要求，在總結(jié)中國分稅制多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計(jì)中國的分稅制，明確國、地稅的職責(zé)分工，從而妥善解決增值稅“擴(kuò)圍”改革過程中出現(xiàn)的國、地稅稅收征管權(quán)限模糊的難題。3實(shí)施增值稅的“擴(kuò)圍”，必須有其他方面的配套措施，如相應(yīng)調(diào)減增值稅稅率、適當(dāng)調(diào)增其他稅種的稅負(fù)、開征新的稅種等等，以降低增值稅在中國稅收總額中的比重，確保中國稅收收入或財(cái)政收入的安全。這些配套動(dòng)作的實(shí)施必將會(huì)對(duì)現(xiàn)行稅制體系框架和既有

11、稅制改革方案帶來顛覆性的影響。4針對(duì)增值稅“擴(kuò)圍”改革遇到的一些技術(shù)性難題，筆者認(rèn)為，增值稅“擴(kuò)圍”后稅率確定的原則應(yīng)當(dāng)是降低服務(wù)業(yè)的稅負(fù)。在盡可能精確測算的基礎(chǔ)上確立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)業(yè)增值稅稅率，此稅率應(yīng)當(dāng)使大多數(shù)服務(wù)行業(yè)的稅負(fù)變輕，以這一原則為基礎(chǔ)，確保服務(wù)行業(yè)增值稅稅率的一致，實(shí)現(xiàn)稅制的優(yōu)化?？紤]到服務(wù)業(yè)的一些行業(yè)中存在著增值稅專用發(fā)票使用較難管理的問題，增值稅“擴(kuò)圍”過程首先可以從嚴(yán)格使用增值稅專用發(fā)票的領(lǐng)域開始。如首先在物流行業(yè)和建筑安裝行業(yè)率先進(jìn)行“增值稅”擴(kuò)圍改革。等待時(shí)機(jī)更加成熟之時(shí)再向服務(wù)業(yè)的其他行業(yè)進(jìn)行推廣。四、結(jié)束語中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議明

12、確指出，“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收”。這項(xiàng)改革的動(dòng)議雖早已有之，但其之所以在今天被提上議事日程進(jìn)而放入“十二五”規(guī)劃，同中國于2009年1月1日啟動(dòng)的增值稅“轉(zhuǎn)型”改革直接相關(guān)。目前，這項(xiàng)改革已經(jīng)在上海等一些發(fā)達(dá)地區(qū)開始試點(diǎn)，改革的范圍暫時(shí)還只局限在服務(wù)業(yè)中的交通運(yùn)輸業(yè)與建筑安裝業(yè)。在短期內(nèi)，增值稅“擴(kuò)圍”改革向服務(wù)業(yè)全行業(yè)推廣依舊是困難重重。只要這些困難不解決，“擴(kuò)圍”改革就無法穩(wěn)步推進(jìn)。但是，增值稅“擴(kuò)圍”改革的大方向是毋庸置疑的，隨著中國分稅制財(cái)政體制改革和稅制改革的深入、管理水平和管理效率的提高，增值稅全面“擴(kuò)圍”改革的春天一定指日可待！參考文獻(xiàn)：1蔡昌.對(duì)增值稅“擴(kuò)圍”問題