文山會(huì)海通病急需良藥

1、文山會(huì)海通病急需良藥文山會(huì)?，F(xiàn)象受到社會(huì)各界的廣泛詬病，在一定程度上，已經(jīng)成為政府執(zhí)行力 低下的“代名詞”，從中央到地方也在為精簡(jiǎn)會(huì)議和文件，提高工作效率作出各種努力。如 何來(lái)全面、深入地認(rèn)識(shí)文山會(huì)海？其本質(zhì)是什么？如何破解？電子政務(wù)是不是一種好的選 擇？為此，本刊記者采訪了北京大學(xué)電子政務(wù)研究院院長(zhǎng)楊鳳春教授、復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與 公共事務(wù)學(xué)院顧麗梅博士、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)喬新生教授和寧波市政府信息辦主任陳剛博 士，就文山會(huì)海問(wèn)題進(jìn)行了深度剖析。文山會(huì)海是世界性“通病”決策：作為現(xiàn)代社會(huì)政府治理的兩種方式，會(huì)議和文件是政府日常工作的重要組成 部分。但是，領(lǐng)導(dǎo)官員的主要任務(wù)似乎只是參加無(wú)窮的會(huì)議和

2、閱讀無(wú)盡的文件，耗費(fèi)大量的 時(shí)間與精力，本職事務(wù)難以有序安排，已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。那么，如何來(lái)全面認(rèn)識(shí)文山會(huì) 海？顧麗梅：討論文山會(huì)海問(wèn)題，首先應(yīng)該承認(rèn)這并非中國(guó)獨(dú)創(chuàng)，早在20世紀(jì)60至70年 代，美國(guó)就已經(jīng)意識(shí)到了文山會(huì)海給政府政策的有效制定和政策職能的有效發(fā)揮所帶來(lái)的負(fù) 面影響。福特總統(tǒng)將減少文山會(huì)海的問(wèn)題提上了聯(lián)邦政府政策制定的議程。在他的公開(kāi)演講 中第一次使用了“文山”。在福特總統(tǒng)的提議下，國(guó)會(huì)專門(mén)成立了一個(gè)關(guān)于聯(lián)邦政府文書(shū)工作 的調(diào)查委員會(huì)。這一調(diào)查委員會(huì)最終得出的結(jié)論是聯(lián)邦的文書(shū)工作花費(fèi)了“每年大約1萬(wàn)億 美元，每位公民每年為此支出500美元?！薄拔纳健辈辉賰H僅是一個(gè)麻煩問(wèn)題，更是

3、一個(gè)不必 要的負(fù)擔(dān)；文山會(huì)海使得政府行政過(guò)程和行政執(zhí)行的有效性大打折扣?？ㄌ卣畷r(shí)期持續(xù)了 對(duì)“文山會(huì)海”的治理工作，并且首次通過(guò)行政命令要求國(guó)會(huì)就這一問(wèn)題進(jìn)行立法。于是產(chǎn)生 了 19 80年由卡特總統(tǒng)簽署的“文書(shū)削減法案”。無(wú)獨(dú)有偶，美國(guó)的文山會(huì)海似乎如同官僚界的帕金森定律一樣成為全球性政府通病。聯(lián) 合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南也在為“文山會(huì)海”而犯愁。他抱怨說(shuō)：“今天的聯(lián)合國(guó)已經(jīng)要被數(shù)以千計(jì)的 無(wú)用文件和會(huì)議給淹死了。許多重復(fù)設(shè)置的委員會(huì)以及行動(dòng)更是極大地浪費(fèi)人力和物力?！?過(guò)去兩年中，聯(lián)合國(guó)共舉行了 15484場(chǎng)會(huì)議，并用六種工作語(yǔ)言印發(fā)了 5879份報(bào)告。為了 防止聯(lián)合國(guó)被繁文縟節(jié)的“文山會(huì)?！彼?/p>

4、掩埋”，安南也無(wú)可奈何地舉起斧頭向之開(kāi)戰(zhàn)。喬新生:在許多國(guó)家，政府官員的很大一部分工作是通過(guò)出席各種官方或者非官方活動(dòng)， 宣傳政府的施政綱領(lǐng)，展示政府官員的親民形象。在政治體制完善的國(guó)家，政府官員頻頻出 入各種企業(yè)剪彩活動(dòng)，其目的就是要推銷(xiāo)本地區(qū)企業(yè)或者企業(yè)的產(chǎn)品，充當(dāng)“第一推銷(xiāo)員” 角色。在政府的行為準(zhǔn)則非常明確，國(guó)家正處在一個(gè)高速發(fā)展時(shí)期，政府官員為商業(yè)活動(dòng)助 興，為本地企業(yè)做好宣傳工作，本來(lái)是分內(nèi)之事。但是，由于政府官員太熱衷于企業(yè)的各種 應(yīng)酬，而忽視了對(duì)本地區(qū)大政方針和普通老百姓的關(guān)注，所以，才限制政府官員參加各種會(huì) 議活動(dòng)。文山會(huì)海并非不可根治決策：既然文山會(huì)海成了一個(gè)世界通病，那如

5、何來(lái)把脈文山會(huì)海？如何來(lái)全面、客 觀地認(rèn)識(shí)這種普遍存在的行政現(xiàn)象？喬新生：對(duì)會(huì)議不能一概而論，在民主社會(huì)，大到公共設(shè)施的建設(shè)，小到普通公民的婚 喪嫁娶，都有政府官員活動(dòng)的身影。之所以會(huì)出現(xiàn)這種局面，一方面是因?yàn)檎賳T必須通 過(guò)這些所謂禮節(jié)性活動(dòng)，展示自身形象，保持與公眾的緊密聯(lián)系；另一方面，政府官員通過(guò) 自己的社交性活動(dòng)，引導(dǎo)企業(yè)的投資方向，改善社會(huì)投資環(huán)境，表達(dá)對(duì)某些價(jià)值觀念的認(rèn)同 或者反對(duì)，以更加積極和主動(dòng)的姿態(tài)，實(shí)現(xiàn)自己的執(zhí)政理念。顧麗梅：一方面，會(huì)議和文件作為現(xiàn)代社會(huì)政府治理的兩種方式，已經(jīng)成為各級(jí)政府機(jī) 關(guān)和事業(yè)單位日常工作中的重要組成部分?，F(xiàn)代政府治理的環(huán)境越來(lái)越紛繁復(fù)雜，作為信

6、息 溝通和民情民意上傳下達(dá)的一個(gè)重要途徑，會(huì)議和文件對(duì)于政治生活的影響已經(jīng)不可或缺。另一方面，2004年四川省黨建研究會(huì)的一份問(wèn)卷調(diào)查，反映出“文山會(huì)海”式的執(zhí)政手 段仍被相當(dāng)多的地方領(lǐng)導(dǎo)所依賴。長(zhǎng)期以來(lái)，公務(wù)員群體中形成一種觀念，工作就是開(kāi)會(huì)， 發(fā)文就是重視，召開(kāi)會(huì)議和發(fā)文成為工作中的核心任務(wù)之所在。錯(cuò)把“文山會(huì)?！弊鳛檎?理的基本手段和行政信息溝通的主要方式，顯然是對(duì)政府行政范式的一種誤讀。決策：今年3月在全國(guó)兩會(huì)期間，溫家寶總理用抗擊非典為例，從政府職能轉(zhuǎn)變的 角度論述了文山會(huì)海的問(wèn)題。近一段時(shí)期以來(lái)，浙江、廣西、廣東、山東、吉林等省都相繼 出臺(tái)了精簡(jiǎn)會(huì)議與文件的相關(guān)規(guī)定，如何來(lái)看待

7、這些規(guī)定？喬新生：通過(guò)限制政府官員的活動(dòng)范圍和活動(dòng)事項(xiàng)，來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)提高工作效率的目的， 是一種治標(biāo)不治本的做法。然而這些年，類似的制度安排有越來(lái)越多的趨勢(shì)。這里面也充滿 著矛盾，作為一個(gè)地方的主要官員，不能沉浸在禮儀性的事務(wù)工作中；可是現(xiàn)代民主政治的 常識(shí)告訴人們，作為政府官員，如果連本地區(qū)的重大活動(dòng)都不能夠參與，那么政府官員到底 是干什么的呢？我們雖然建立了龐大的行政隊(duì)伍，卻沒(méi)有樹(shù)立現(xiàn)代的執(zhí)政理念，沒(méi)有從根本上解決政府 官員的權(quán)力邊界問(wèn)題。政府官員固然不能沉浸在瑣碎的社交活動(dòng)中不能自拔，但是一刀切的 規(guī)定未免會(huì)削弱政府官員的功能。在現(xiàn)代社會(huì)，政府官員就是“玻璃缸里的金魚(yú)”，政府官 員的活動(dòng)帶

8、有很大的觀賞性。事實(shí)證明，政府官員的必要“作秀”，有助于提升政府的整體形 象，有助于改善政府官員與民眾之間的關(guān)系。各級(jí)政府在出臺(tái)規(guī)范政府行為的各項(xiàng)措施時(shí)，必須反復(fù)斟酌，避免好心辦壞事。解決文 山會(huì)海，應(yīng)該從改善政府官員的角色定位出發(fā)，真正將政府官員改造成為人民的公仆。顧麗梅：民主組織生活中的公共會(huì)議確實(shí)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，在民主國(guó)家是利益集 團(tuán)之間進(jìn)行博弈的重要手段，是公民參政議政的重要途徑。另一方面，政府機(jī)關(guān)繁雜的文山 會(huì)海確實(shí)已經(jīng)成為政府職能發(fā)揮的重要障礙。各級(jí)官員只有真正深入領(lǐng)會(huì)和深刻理解公共管 理與社會(huì)服務(wù)的本質(zhì)，并身體力行，才能真正依法行政和執(zhí)政為民。通過(guò)制度建設(shè)，建立健 全有序、

9、良性、高效的政務(wù)運(yùn)營(yíng)體系和管理制度，以制度的剛性，方能防范、約束并最終杜 絕泛濫成災(zāi)的文山會(huì)海。電子政務(wù)能否遏制文山會(huì)海決策：文山會(huì)海在中國(guó)特定的歷史環(huán)境和行政體制下，基于通信工具和交流手段的 相對(duì)落后，形成了政務(wù)運(yùn)行鏈條中的重要環(huán)節(jié)和習(xí)慣模式，但是在現(xiàn)代通訊技術(shù)日新月異， 足夠支撐組織傳播手段的情況下，為什么人們對(duì)傳統(tǒng)會(huì)議形式如此熱衷？楊鳳春：開(kāi)會(huì)具有“儀式性”功能，開(kāi)會(huì)這種形式、這件事本身就說(shuō)明問(wèn)題，就能夠產(chǎn)生 一定的政治-行政效應(yīng)，而不論開(kāi)的是什么會(huì)、在會(huì)上講了什么。其次，“會(huì)”之所以為“會(huì)”， 是因其由眾人匯聚而成，參與者之間的交流是直接的。由于人們相互間信息交流的形式是多 層次、全方

10、位的，不僅僅是語(yǔ)言文字，肢體語(yǔ)言、情緒語(yǔ)言、表情等等均具有重要的信息交 流功能，而這些只能在會(huì)場(chǎng)一種可能具有物理學(xué)、心理學(xué)意義的“場(chǎng)”中才能產(chǎn)生和具有。因此，“開(kāi)會(huì)”與“不開(kāi)會(huì)”在有些情況下的差別是本質(zhì)性的。這也是為什么在諸如視頻會(huì) 議系統(tǒng)非常方便的情況下，人們還很愿意開(kāi)會(huì)的深層次的物質(zhì)和心理原因。決策：從理論和實(shí)踐等多方面來(lái)看，電子公文流轉(zhuǎn)為什么推廣不開(kāi)？為了推進(jìn)電子 公文的進(jìn)一步應(yīng)用，我們還需要做些什么？楊鳳春：原因有兩個(gè)：首先是領(lǐng)導(dǎo)，尤其是一把手”不使用、不喜歡、不會(huì)使用有關(guān)的 電子設(shè)備。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)如果只愿意在紙質(zhì)文件上簽字，電子公文很難有實(shí)質(zhì)性意義。其次，電 子公文涉及有效性、合法性、權(quán)

11、威性等問(wèn)題，這需要法律法規(guī)的配套，而目前在這方面有很 多事還沒(méi)有做。陳剛：從2003年開(kāi)始，寧波市政府在浙江省率先推行電子公文流轉(zhuǎn)。寧波的政府部門(mén) 領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)在都是在網(wǎng)上批閱文件。從近兩年的實(shí)踐看，電子公文流轉(zhuǎn)帶來(lái)的變化最集中地體現(xiàn) 在提高行政效率上。以前，我們的公文流轉(zhuǎn)是局長(zhǎng)看完副局長(zhǎng)看，副局長(zhǎng)看完處長(zhǎng)看，如果 哪位領(lǐng)導(dǎo)出差，就會(huì)積壓下來(lái)。這種流程實(shí)際是金字塔式管理結(jié)構(gòu)的一種反映，但是電子公 文流轉(zhuǎn)可以有效解決這一問(wèn)題，不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)可以同時(shí)閱處同一個(gè)文件。從另一個(gè)角度看， 網(wǎng)絡(luò)提供的扁平、開(kāi)放、并行的結(jié)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)工作作風(fēng)，保證決策信息的完整性大有好處。 但是，電子公文流轉(zhuǎn)對(duì)后臺(tái)控制的要求非常

12、高，因?yàn)樯婕暗叫姑軉?wèn)題，在實(shí)踐中需要特別注 意。決策：進(jìn)一步來(lái)分析，電子政務(wù)是不是遏止文山會(huì)海的有效途徑？楊鳳春：電子政務(wù)對(duì)傳統(tǒng)形式的文山會(huì)海能起一些作用，但也會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。一些國(guó) 家的經(jīng)驗(yàn)表明，電子政務(wù)實(shí)施以后，紙質(zhì)文牘減少甚至消除了，但電子文牘卻幾何級(jí)數(shù)地增 長(zhǎng)。如果我們不喜歡文山會(huì)海僅僅是因?yàn)槲纳綍?huì)海浪費(fèi)了大量紙張的話，那么電子政務(wù)是有 效的。但人們不喜歡文山會(huì)海的原因不僅僅是浪費(fèi)紙張，而是因?yàn)檫@種形式化的東西對(duì)政府 資源、政府職責(zé)的“異化”。顯然，如果沒(méi)有其它改革手段相配套，電子政務(wù)是無(wú)法解決文牘 主義的問(wèn)題。說(shuō)到底，政府不是靠“寫(xiě)公文”就能夠管理好社會(huì)的。電子政務(wù)可以有效地提高 會(huì)議的效率，但對(duì)有些會(huì)議還是無(wú)法替代