撤銷行政許可未盡告知義務(wù)屬行政處罰的程序違法

1、撤銷行政許可未盡告知義務(wù)屬行政處罰的程序違法王世濤榛情李某于2005年6月21日到某市環(huán)保局登記申請(qǐng)建設(shè)臺(tái)球廳。該 環(huán)保局經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)，李某申請(qǐng)的臺(tái)球廳項(xiàng)目與二樓居民毗鄰，遂依法 要求申請(qǐng)人征求毗鄰居民意見。7月28日，環(huán)保局收到申請(qǐng)人李某 全部申請(qǐng)材料及毗鄰居民意見，即審批了該建設(shè)項(xiàng)目。8月8日，環(huán) 保局接到該項(xiàng)目毗鄰居民趙某的申訴材料，稱申請(qǐng)人冒充其出具意 見，屬于提供虛假材料，請(qǐng)求環(huán)保局撤銷該行政許可決定。環(huán)保局經(jīng) 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，趙某反映情況屬實(shí)。李某也承認(rèn)了其冒充趙某向環(huán)保局提 供虛假材料的事實(shí)，并對(duì)自己的欺騙行為作出書面檢討。8月12日， 環(huán)保局作出撤銷臺(tái)球廳建設(shè)項(xiàng)目行政許可決定。分歧李某

2、不服環(huán)保局作出的撤銷其臺(tái)球廳環(huán)保許可的決定向法院提 起行政訴訟，并認(rèn)為該決定違反了行政處罰法第四十二條之規(guī)定，在 作出撤銷決定前，未告知自己有要求舉行行政聽證的權(quán)利，屬于程序 違法。被告辯稱，其作出撤銷行政許可決定是有事實(shí)理由和法律依據(jù) 的：第一，環(huán)保局依法征求利害關(guān)系人意見是合法的。根據(jù)行政許可 法第三十六條之規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn) 行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申 請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人、 利害關(guān)系人意見?！痹嫔暾?qǐng)的臺(tái)球廳建設(shè)項(xiàng)目位于居民樓下直接 關(guān)系毗鄰居民的重大利益，依法應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見。

3、第二， 環(huán)保局作出的撤銷行政許可不需要聽證。因?yàn)?，環(huán)保局作出的撤銷決 定屬于行政許可行為，不適用行政處罰法，應(yīng)當(dāng)適用行政許可法。依 據(jù)該法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出撤銷行政許可不需要舉行聽證。第三， 行政許可申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)為其承諾所述情況真實(shí)性以及誠(chéng)信度依法承擔(dān) 法律后果。從本案可以看出，原告李某冒充利害關(guān)系人向行政機(jī)關(guān)提 供虛假材料，以欺騙的行為取得了行政許可。根據(jù)行政許可法的相關(guān) 規(guī)定，其應(yīng)當(dāng)為提供虛假材料和不誠(chéng)信的做法承擔(dān)不利的法律后果。評(píng)析對(duì)于這一案件如何妥善處理，關(guān)鍵在于對(duì)撤銷行政許可行政行為 的定性，是行政許可行為還是行政處罰行為，繼而決定對(duì)這一行政行 為的法律適用。筆者認(rèn)為，撤銷行政許可是

4、一種行政處罰行為，應(yīng)當(dāng) 適用行政處罰法。行政處罰法規(guī)定，行政處罰包括暫扣和吊銷許可證和執(zhí)照。雖然 撤銷和吊銷用詞不同，但撤銷許可證和吊銷許可證在法律上其法律效 果是一致的，即許可證法律效力的完全否定，及行政許可人與被許可 人行政許可的權(quán)利義務(wù)關(guān)系歸于消滅，對(duì)被許可人意味著經(jīng)營(yíng)資格的 喪失，屬于行為罰。因此，可以認(rèn)為撤銷行政許可證也是一種行政處 罰，并應(yīng)當(dāng)適用行政處罰法的規(guī)定。從這個(gè)意義上說(shuō)，環(huán)保局認(rèn)為作 出的撤銷決定屬于行政許可行為，不適用中華人民共和國(guó)行政處罰 法，應(yīng)當(dāng)適用行政許可法，所以撤銷行政許可不需要聽證這一主張是 錯(cuò)誤的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，環(huán)保局在行政許可的審批程序上存在一定的瑕疵。 行政

5、許可法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)能夠通過(guò)形式審查當(dāng)場(chǎng)作出決定以外，應(yīng) 當(dāng)根據(jù)法定條件和程序?qū)υS可申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，包括實(shí)地考察。本 案對(duì)于臺(tái)球廳娛樂(lè)性經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的許可，僅通過(guò)書面的形式審查顯然不 當(dāng)，而應(yīng)當(dāng)對(duì)臺(tái)球廳經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)的選取及對(duì)周邊居民的影響進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考 察。由于環(huán)保局沒(méi)有進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察，僅聽信申請(qǐng)人的一面之詞，為申 請(qǐng)人提供虛假申報(bào)材料并取得許可提供了可乘之機(jī)。另外，在作出撤 銷行政許可的行政決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人不服該行政決定可采用的 救濟(jì)手段，包括申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟及其期限。而且，根據(jù) 行政處罰法，吊銷許可證是可以申請(qǐng)行政聽證的，因此，本案環(huán)保局 在作出撤銷行政許可的行政決定時(shí)，還要告知當(dāng)事人

6、，不服行政決定 有權(quán)申請(qǐng)聽證及其期限。由于環(huán)保局在撤銷行政許可證沒(méi)有盡到以上 告知義務(wù)，因而可以認(rèn)為，環(huán)保局的該撤銷行政許可的行為存在著程 序上的瑕疵甚至違法?；谝陨险J(rèn)識(shí)，對(duì)本案可以形成以下結(jié)論：環(huán)保局撤銷行政許可行為在實(shí)體上是正確的，符合法律規(guī)定，因 為行政許可法明確規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī) 關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性 負(fù)責(zé)”，“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng) 當(dāng)予以撤銷”。本案申請(qǐng)人故意編造虛假材料申請(qǐng)?jiān)S可并取得許可， 屬于申請(qǐng)行政許可中的欺騙手段，因而，對(duì)其已經(jīng)取得的許可進(jìn)行撤 銷符合法律規(guī)定。但同時(shí)環(huán)保局撤銷行政許可的行為在程序上存在著 瑕疵和違法。主要表現(xiàn)為，其一，環(huán)保局在決定許可前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì) 審查而不僅是形式審查；其二，環(huán)保局在作出撤銷行政許可決定時(shí)， 沒(méi)有告