流動人口的管理

1、流動人口的管理流動人口管理概述流動人口的含義流動人口是指離開常住戶口所在地的市區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到其它 地區(qū)滯留活動的人口。流動人口是否在在流入地居住可分為暫住人口和過往人口; 按流動人口暫住時間長短可分為長年居住型、季節(jié)往返型、短 期型三種；按流動人口的地域跨度可分為跨省流動，跨市縣流 動、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動三種；按流動人口的流入原因可分為勞務經(jīng)營 型（也稱就業(yè)型）、公務事務型、社會型、盲流型等類型。流動人口的成因、特點與發(fā)展趨勢（一）流動人口劇增的基本成因流動人口作為一種社會現(xiàn)象，早就客觀存在。80年代初期 以來，隨著改革、開放、搞活的不斷深入，商品經(jīng)濟的迅速發(fā) 展，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和

2、發(fā)展，地區(qū)之 間、城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系日益頻繁，促進了人、財、物的大流動， 流動人口劇增。其原因有：大量剩余勞動力的存在我國13億人口有80%在農(nóng)村，全國農(nóng)村有勞動力約4.5億 人左右。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的落實，農(nóng)村人多地少的矛盾日 益突顯。2現(xiàn)代化建設對勞動力需求的加大城市、沿海地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，對勞動力需求加大，使勞動 力由農(nóng)村向城市、不發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)流動有了可能。3地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的較大差距由于城市在社會中的特殊經(jīng)濟地位，使得許多農(nóng)民和一些 中、小城鎮(zhèn)的居民為追求更高的發(fā)展而不斷向大、中城市集中。4.公民自由度的空前提高隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民的自由度也空前提 高，使流動人口有了可能

3、。（二）流動人口的特點1 .數(shù)量大，增速快，周期長隨著改革開放的深化，特別是農(nóng)村剩余勞動力的進一步增 加，流動人口在持續(xù)了2。年遞增的情況下仍呈進一步上升的 趨勢。來源多，分布廣各地調查統(tǒng)計資料表明，流動人口來源較多，分布廣泛。 流動人口雖主要集中在大、中城市，沿海及其它開發(fā)、開放地 區(qū)，但農(nóng)村地區(qū)、一般地區(qū)也有分布。季節(jié)變化漸小，滯留時間漸長調查統(tǒng)計表明，占半數(shù)以上的流動人口在暫住地滯留一年 以上，有的多達數(shù)十年，成了暫住地不流動的“流動人口”， 沒有常住戶口的“常住人口”。構成復雜，呈現(xiàn)“五個為主”流動人口的構成比較復雜，但仍呈現(xiàn)出以下幾個特點：（1）以經(jīng)濟活動為主。（2）以農(nóng)民為主。（3

4、）以男性為主。（4）以青壯年為主。（5）以初中以下文化程度的人為主。居住分散，變化迅速由于流動人口的類型眾多，構成復雜，所以居住分散，且 處于經(jīng)常變動之中。6組織松散，管理難度大。（三）流動人口的發(fā)展趨勢1 .流動人口是我國今后長期存在的社會經(jīng)濟現(xiàn)象勞動力是生產(chǎn)要素中最活躍的因素，沒有勞動力的流動、 轉移，經(jīng)濟和社會就不可能有大的發(fā)展。人口大流動是改革開 放和發(fā)展市場經(jīng)濟的前提和必然結果。隨著改革的進一步深化， 流動人口現(xiàn)象將成為我國今后不可逆轉的社會趨勢，將長期存 在并繼續(xù)發(fā)展。流動人口的規(guī)模將持續(xù)增長由于農(nóng)村剩余勞動力的進一步增加，商品生產(chǎn)和商品流通 領域的擴大、橫向經(jīng)濟聯(lián)合的發(fā)展、勞動人

5、事制度的改革、經(jīng) 濟不發(fā)達地區(qū)的開發(fā)發(fā)放、旅游事業(yè)的發(fā)展等諸多因素的影響， 促使我國流動人口將呈進一步增長的趨勢。.一定時期內盲目型流動人口仍將占相當比重要真正把流動人口納入合理有序的軌道，使之與經(jīng)濟、社 會發(fā)展和流入地的需求相適應，在短時期內是難以達到的。.流動人口的總體結構將向較高層次發(fā)展隨著勞動力市場對勞動者素質要求的提高，人才型流動人 口的增加，城市之間旅游觀光、文化交流、學習進修、社會交 往等社會型流動人口比重的提高等，都促使流動人口的總體結 構向較高層次發(fā)展。流動人口的社會效應（一）流動人口的積極效應大量的流動人口是伴隨著改革開放和建立社會主義市場經(jīng) 濟體制而出的一種必然現(xiàn)象，是經(jīng)

6、濟發(fā)展、社會進步的重要標 志。對流動人口特別是其中的外來從業(yè)人員在改革開放中的積 極作用應給予充分的肯定。流動人口為流出地和流入地都注入 了活力，其積極作用是主要的。1 .對流入地的積極作用流動人口緩解了流入地經(jīng)濟發(fā)展與勞動力不足的矛盾，成 為城市經(jīng)濟發(fā)展、市場建設和第三產(chǎn)業(yè)的重要力量，加速了市 政建設，促進了商品流通，活躍了市場，推動了流入地第三產(chǎn) 業(yè)的發(fā)展，方便了市鎮(zhèn)人民生活，促進了旅游業(yè)的發(fā)展，增加 了外匯收入，加強了流入地與外地的信息傳遞和文化交流，刺 激了社會消費，增加了流入地的經(jīng)濟效益，推動了勞動用工制 度的改革和人才的吸納。對流出地的積極作用緩解了農(nóng)村巨大的人口壓力，從城鎮(zhèn)帶回大

7、量的資金、技 術和人才，有利于流出地積累資金和發(fā)展經(jīng)濟，加快了經(jīng)濟不 發(fā)達地區(qū)脫貧致富的步伐，促進了農(nóng)村思想觀念、生活方式和 經(jīng)濟活動方式的轉變，提高了人的自由度，使人的價值得到了 充分實現(xiàn)，使人的積極性和創(chuàng)造力得到了充分的發(fā)揮。密切了城鄉(xiāng)聯(lián)系，改變著中國的社會、經(jīng)濟結構大量增加的流動人口，密切了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，打破了我 國“城市一一工業(yè)”與“農(nóng)村一一農(nóng)業(yè)”長期分離、割裂封閉 發(fā)展的“二元經(jīng)濟”模式，深刻地改變著中國傳統(tǒng)的社會、經(jīng) 濟結構，使城鄉(xiāng)、工農(nóng)業(yè)之間逐漸出現(xiàn)相互促進、互相支持的 良性循環(huán)局面，加快了社會進步。（二）人口盲目無序流動所引發(fā)的社會問題今年來，盡管各地和有關部門在加強人口管理

8、方面做了大 量工作，促進了人口的合理有序流動，但是，從總體上看，還 遠遠不適應形勢發(fā)展的要求。作為流動人口主體的農(nóng)村剩余勞 動力的流動，很大程度上仍處于盲目無序狀態(tài)，由此引發(fā)了一 系列的社會問題：1一定程度上影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村工作大量青壯年農(nóng)村勞動力的流出，使農(nóng)村勞動力結構失衡， 使加強農(nóng)業(yè)、建設農(nóng)村的措施難以落實。大量相對有文化的人 口流出，使農(nóng)村更加缺乏人才。大量農(nóng)民把資金用于進城務工、 經(jīng)商、辦服務業(yè)，農(nóng)村投入嚴重不足。相當一部分農(nóng)村基層干 部流出，農(nóng)村工作受到嚴重影響。2對社會管理造成嚴重沖擊大量流動人口盲目無序地流動，使本來就處于緊張狀態(tài)的 鐵路、公路、航運及市內公交變得更加緊張，

9、尤其是每年春運 期間出現(xiàn)的“民工潮”，交通運輸秩序難以正常維持。對流入 地的城鎮(zhèn)就業(yè)、計劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、稅收征管市場管理等方面管理工作帶來了嚴重沖擊。加重了流入地 城市的公共事業(yè)和市政建設的負擔。3 .影響社會治安穩(wěn)定在城鄉(xiāng)結合部、鐵路沿線形成了一些流動人口非法聚居點， 其中有些發(fā)展成了帶有黑社會性質的幫伙組織，影響了社會安 定。由于勞資糾紛、人身安全、福利待遇、解聘等引發(fā)的外來 從業(yè)人員罷工、請愿等群體性事件，增加了社會的不安定因素。 流竄犯罪分子混雜在流動人口之中，增加了發(fā)現(xiàn)和打擊的難度。 （周寅：戶口管理教程警官教育出版社）第二節(jié) 流動人口的社會管理人口的盲目無序流動及其所引發(fā)的相關社

10、會問題，直接影 響到國家的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，引起了黨和政府的高度重視、 社會各界及人民群眾的普遍關注。流動人口社會管理的指導思想加強流動人口管理工作的指導思想是：從全黨全國工作的 大局出發(fā)，適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，對流動人 口特別是對農(nóng)村剩余勞動力的轉移要因勢利導，宏觀控制，加 強管理，興利除弊。二。流動人口社會管理的組織領導與職責分工（一）實行領導責任制，建立協(xié)調機構各級黨委、政府，特別是人口流入、流出多的地方的黨委 和政府要樹立大局和整體觀念，要把流動人口問題作為直接關 系更國家發(fā)展和和社會穩(wěn)定的重大經(jīng)濟、政治問題，予以高度 重視，要把加強流動人口管理作為一項長期的重要任務，采

11、取 有力措施，嚴格實行領導責任制，切實加強領導。在流動人口較多的地方，根據(jù)需要可以設立流動人口管理 工作協(xié)調小組，作為同級黨委、政府領導流動人口管理工作的 參謀和助手，其主要的職責是：（1）研究貫徹黨和國家關于 流動人口管理的方針、政策；（2）對一個時期的流動人口管 理工作情況進行研究，提出部署工作的建議，并監(jiān)督實施；（3）組織、協(xié)調、指導各部門各單位落實流動人口管理措施;（4）辦理黨委、政府交辦的有關事項。（二）流入地、流出地要加強協(xié)作，相互支持流出地與流入地都要從大局出發(fā)，樹立整體觀念，要相互 理解，相互支持，加強交流與合作，共同解決好工作中突出問 題。（三）有關部門齊抓共管，密切配合流動

12、人口管理工作涉及到社會管理的許多方面和環(huán)節(jié)，需 要統(tǒng)籌安排，各負其責，密切配合，齊抓共管。公安部門負責對流動人口的戶籍管理和治安管理。勞動部 門負責對流動就業(yè)人員的勞動管理與就業(yè)服務。工商行政管理 部門負責對外來人員從事個體經(jīng)營活動的管理。民政部門負責 收容遣送工作，主管流浪兒童保護教育中心的管理工作，并管 理流動人口的婚姻登記。司法行政部門負責對流動人口的法制 宣傳教育、法律服務和糾紛調解工作。建設部門負責對成建制 施工隊伍和工地建設，促進農(nóng)村剩余勞動力的就近就地轉移， 負責對房屋出租的管理和市容、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察。農(nóng)業(yè)部門負責 對剩余勞動力進行疏導。黨團組織負責對流動黨、團員的管理。 計劃生育

13、、衛(wèi)生、鐵路、交通等部門和軍事機關，應結合各自 的職能，共同參與流動人口的管理工作。加強流動人口社會管理的總體措施對流動人口必須采用疏導分流、宏觀調控、加強管理、教 育服務等綜合治理措施，以切實掌握流動人口情況，控制流動 規(guī)模，引導有序流動，充分發(fā)揮人口流動的積極作用，保護社 會治安和各項管理秩序，以更好地為改革開放、經(jīng)濟發(fā)展和社 會穩(wěn)定服務。（一）加強疏導，促進農(nóng)村剩余勞動力就地就近轉移增加農(nóng)業(yè)投入，抓好農(nóng)業(yè)資源的綜合開發(fā)，提高土地產(chǎn) 出率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，真正調動農(nóng)民務農(nóng)的積極性，減少盲 目外流。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵東部企業(yè)到中、西部地區(qū)投資、 辦廠，緩解農(nóng)村剩余勞動力的壓力。鼓勵和促進

14、小城鎮(zhèn)發(fā)展，加快小城鎮(zhèn)建設步伐，使其成 為連接城鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化、商業(yè)和服務的中心和吸納農(nóng)村剩余勞 動力的蓄水池。（二）加強對農(nóng)村剩余勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)的調控和管 理建立基層和區(qū)域性勞動力就業(yè)信息網(wǎng)絡，并實行證卡管 理，加強對農(nóng)村剩余勞動力轉移的宏觀調控，提高勞動力跨地 區(qū)流動的組織化、有序化程度，逐步形成“信息導向，按需流 動，憑證管理，全程服務”的流動就業(yè)制度。實行統(tǒng)一的流動人口憑證就業(yè)管理制度。凡跨地區(qū)務工 經(jīng)商的人員，必須憑常住地勞動部門的“外來人員就業(yè)登記卡”，到流入地公安機關辦理“暫住證”和“外來人員就業(yè)證”。 任何單位和個人都不準雇用無上述證件的外來人員，對違反此 規(guī)定者依規(guī)定進行

15、處罰。大力整頓勞動力市場，要加強勞動部門所屬的職業(yè)介紹 中介服務機構的建設，使之農(nóng)村剩余勞動力有組織的轉移中發(fā) 揮主渠道作用。對跨地區(qū)就業(yè)的中介服務活動由勞動部門歸口 管理，從嚴控制。（三）加強對外來人員落腳點和活動場所的管理要按照“屬地管理”和“誰主管誰負責”的原則，把外來 人口全部納入流入地各部門的行政管理和群眾自治工作范圍， 嚴格實行目標責任制。（四）改進和加強收容遣送工作公安機關負責流浪乞討人員的收容工作，民政部門負責收 容遣送站的管理和遣送工作。要確保必要的經(jīng)費，為收容遣送 順利進行創(chuàng)造條件。在流浪兒童較多的城市，試辦流浪兒保護 教育中心。（五）加強對外來從業(yè)人員的服務和宣傳教育工作

16、流入地要寓管理服務之中，變消極限制、防范為積極引導、 服務，確保外來從業(yè)人員的合法利益，防止各種歧視和不法侵 害，肯定他們對流入地經(jīng)濟、社會發(fā)展所作出的貢獻，為他們 的工作和生活提供方便，及時聽取和反映他們的意見，促成他 們增進對流入地的感情。（六）依法處理違法犯罪問題，嚴厲打擊流竄犯罪活動。（沈建法：城市化與人口管理，科學出版社）第三節(jié) 公安機關對流動人口的管理流動人口管理是一項宏大的系統(tǒng)工程，公安機關在流動人 口管理工作中肩負著十分重要的責任，其管理的力度如何，不 僅直接影響著社會治安狀態(tài)，而且也影響著其它行政管理秩序， 關系到流動人口的權益保護。一、公安機關在流動人口管理中的主要職責辦理

17、暫住戶口登記，簽發(fā)和查驗“暫住證”。對流動人口中三年內有犯罪記錄的和有違法犯罪嫌疑的 人員進行重點控制。對出租房屋、施工工地、路邊店、集貿市場、文化娛樂 場所等流動人口的落腳點和活動場所進行治安整頓和治安管理。依法嚴厲打擊流竄犯罪活動，建立健全社會治安防范網(wǎng) 絡。5協(xié)助民政部門開展收容遣送工作。6.與交通、勞動、鐵路等有關部門一起疏導“民工潮”二、公安機關管理流動人口的基本制度（一）暫住申報登記制度根據(jù)1985年7月公安部關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī) 定及有關法律、法規(guī)規(guī)定，對暫住于各類旅館的，由旅館設 置旅客登記簿隨時登記，定時交當?shù)毓矙C關查驗；公民離開 常住地的市區(qū)或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，擬在其它地區(qū)

18、滯留3日以上、1個月 以下的，有暫住地的戶口或本人在3日以內向戶口登記機關申 報暫住登記，離開時申報注銷；擬滯留1個月以上但不滿16周 歲的公民，以及探親、訪友、旅游、就醫(yī)、出差等人員，按照 規(guī)定申報暫住戶口登記或旅客登記，不申領暫住證；華僑和港、 臺同胞暫住居民家中的，由本人或親友在24小時內（農(nóng)村可在 72小時內），到住地公安派出所或戶籍辦公室辦理暫住登記； 正在勞動改造或勞動教養(yǎng)的人，因病因事請假回家暫住的，應 憑所在勞改、勞教機關的證明，當日到住地戶口登記機關申報 暫住登記，離開時申報注銷。（二）申領暫住證制度為了加強對流動人口的管理，1985年公安部關于城鎮(zhèn)暫 住人口管理的暫暫行規(guī)定

19、確立了暫住證制度，1995年公安部 暫住證申領辦法進一步完善了流動人口的暫住管理制度。1伸領范圍根據(jù)暫住證申領辦法，探親、訪友、旅游、就醫(yī)、出 差等人員，按照規(guī)定申請暫住戶口登記或旅客登記，不申領暫 住證。離開常住戶口所在地的市區(qū)或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，擬在暫住地居住 一個月以上，年滿16周歲，在機關、團體、企事業(yè)單位雇用的 人員，從事工業(yè)、手工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)的人員，從事商業(yè)、 飲食業(yè)、修理業(yè)、服務業(yè)的人員，從事種植、養(yǎng)殖業(yè)的人員以 及其他需要申領的人員，都應當在申報暫住戶口登記的同時， 申領暫住證。申領方法申領暫住證須持有暫住者的居民身份證，帶暫住人近期一 寸半身正面免冠照片兩張，并按以下規(guī)定辦理：暫

20、住在居民家 中的，由本人攜帶戶主薄到暫住地派出所申領；暫住在機關、 團體、部隊、企事業(yè)單位內部或工地、工廠和水上船舶的，由 單位或雇主將暫住人員登記造冊，到暫住地公安派出所申領； 暫住在出租房屋的，由房主攜帶租賃合同，帶領其他暫住地公 安派出所申領。領取暫住證，應當?shù)焦才沙鏊k理變更、 更正手續(xù)。暫住證的效力暫住證是公民離開常住戶口所在地的市區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在 其它地區(qū)暫住的證明。暫住人在暫住地辦理勞務許可證、工商 營業(yè)執(zhí)照等執(zhí)照是應出示居民身份證和暫住證。任何單位和個 人都不的得偽造、變賣，買賣暫住證。除公安機關依照暫住 證申領辦法可以收繳或吊銷暫住證以外，任何單位和個人不 得扣押公民的暫住證和

21、其他身份證件。暫住人義務暫住人必須遵守下列規(guī)定：遵守國家法律、法律和其他有 關規(guī)定；按照規(guī)定申報暫住戶口登記，申領暫住證；遇有查驗 暫住證時，應當主動出示，不得拒絕；不得使用假暫住證或借 用他人的暫住證；離開暫住地時，應到當?shù)毓才沙鏊k理注 銷暫住手續(xù)，交回暫住證。違法處罰違法暫住申領辦法規(guī)定，有下列行為之一的，根據(jù)情 節(jié)輕重，由公安機關予以處罰：（1）不按照規(guī)定申報暫住戶口登記、申領暫住證，經(jīng)公 安機關拒不改正，對直接責任人員或暫住人口處以50元以下罰 款或警告；（2）騙取、冒領、轉借、轉讓、買賣、偽造、變造暫住 證的，收繳暫住證，處以500元以下罰款或警告，行為人有非 法所得的，除沒收非

22、法所得外，處以非法所得13倍的罰款；（3）雇用無暫住證人員或扣押暫住證和其它身份證件的， 對法定代表人或直接責任人處以1000元以下的罰款或警告。流動人口管理的具體方法（一）集中住宿，統(tǒng)一管理調查研究發(fā)現(xiàn)，居住分散，特別是暫住于私房出租戶中， 是導致流動人口管理失控、違法犯罪和社會丑惡現(xiàn)象滋生的重 要因素，也不利于流動人口自身權益的保護。一是根據(jù)用工政策和企業(yè)自身的需求，將民工集中到企業(yè) 內外民工集中住宿區(qū)居住，使居住生活區(qū)與生活區(qū)分開。二是在大、中城市外來人員暫住較為集中的工廠、企業(yè)、 市場周圍，由政府出資，或由房地產(chǎn)經(jīng)營部門開發(fā)新建供外來 務工經(jīng)商人員集中宿舍區(qū)。三是無條件建立外來務工人員宿舍的企業(yè)，以生產(chǎn)班組為 單位，為外來人員就近統(tǒng)一承