老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)監(jiān)管調(diào)研報告

1、老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)監(jiān)管調(diào)研報告近年來，隨著人口老齡化加劇，養(yǎng)老服務(wù)需求日漸增多，老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)進展快速，形成了新興的 “朝陽產(chǎn)業(yè) ”。在滿足群眾服務(wù)需求的同時，部分營利性托老機構(gòu)也因經(jīng)營不規(guī)范、誠信缺失、監(jiān)管缺位而引發(fā)諸多消費投訴。 今年以來， 市工商局共受理該類投訴案件占整體消費投訴案件的18%， 成為近年來增長速度最快的消費投訴類型之一。針對這一問題，該局組織人員開展了專題調(diào)研，深化了解營利性托老機構(gòu)違法經(jīng)營的表現(xiàn)及緣由， 并有針對性的提出了部分監(jiān)管建議。一、老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)經(jīng)營存在的問題。（一）無證照經(jīng)營現(xiàn)象多，基礎(chǔ)設(shè)施條件較差。營利性養(yǎng)老機構(gòu)在市場準(zhǔn)入登記中，需要經(jīng)過公安、民政、

2、消防、衛(wèi)生、工商等多個主管部門審批。近年來，由于主管部門對民養(yǎng)分老機構(gòu)在場所、衛(wèi)生、公共平安等方面的審核條件越來越嚴(yán)， 準(zhǔn)入門檻不斷提升， 很多經(jīng)營者無法獲得前置許可， 工商部門無法核發(fā)營業(yè)執(zhí)照， 使得該類經(jīng)營機構(gòu)多數(shù)長期處于無照經(jīng)營狀態(tài)。 此外， 托養(yǎng)營利機構(gòu)大多為臨時設(shè)立的，基礎(chǔ)設(shè)施差：一是配套設(shè)施不齊全，經(jīng)營者租賃簡陋房屋、安設(shè)幾個床位便開頭經(jīng)營，場所設(shè)施大多比較陳舊，衛(wèi)生、醫(yī)療、消防條件及相關(guān)設(shè)施配備很難達到行業(yè)要求標(biāo)準(zhǔn)， 平安隱患較大。 二是人員培訓(xùn)不到位， 業(yè)務(wù)素養(yǎng)低。 老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)護理員整體素養(yǎng)呈現(xiàn)三低狀態(tài)： 文化水平低、 收入低、 管理水平低。 大部分護理員是40-50歲

3、的下崗人員， 不僅沒有養(yǎng)老護理員職業(yè)資格， 也缺少相應(yīng)的護理閱歷。（二）托養(yǎng)場所隱蔽性強，執(zhí)法巡查監(jiān)管難。一是多數(shù)老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)屬于租房經(jīng)營， 隨著房價近幾年的快速上漲， 為了降低經(jīng)營成本，該類經(jīng)營機構(gòu)漸漸消滅郊區(qū)化的趨勢，特殊是違規(guī)經(jīng)營業(yè)戶，他們定期更換經(jīng)營場所，與監(jiān)管人員開展長期 “游擊戰(zhàn)” 。二是老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)多數(shù)租用居民樓或自然村民房， 與一般居民混住在一起，藏身于城市小區(qū)或農(nóng)村， 無明顯的經(jīng)營門頭標(biāo)志。 工商執(zhí)法人員在巡查中較難發(fā)覺，同時基于執(zhí)法權(quán)限，無法進入居民住宅內(nèi)檢查，給調(diào)查取證、案件查處造成較大困難。（三）合同內(nèi)容不夠規(guī)范，存在條款侵權(quán)問題。目前，私營托老機構(gòu)行業(yè)還未

4、推行統(tǒng)一格式合同，不同的經(jīng)營者自擬的合同格式不同，相關(guān)內(nèi)容中存在較多霸王條款、免責(zé)商定等。如，部分養(yǎng)老協(xié)議書中的附加條款商定，老人入住公寓期間，自主丟失、跌傷等院方不負(fù)責(zé)任。 還有部分合同在正文條款中商定， 老人自行飲食時噎住造成意外等狀況，院方僅負(fù)通知家屬的義務(wù)。（四）虛假宣揚現(xiàn)象嚴(yán)峻，引發(fā)較多消費投訴。當(dāng)前，部分私營老年人托養(yǎng)機構(gòu)為了招收更多托養(yǎng)人員， 違規(guī)發(fā)布大量宣揚廣告， 主要有以下三種類型： 一是私營營利性養(yǎng)老機構(gòu)冒充公辦養(yǎng)老機構(gòu)。 部分個人經(jīng)營的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，為吸引老人入住，在民政部門備案 “非營利性機構(gòu)” ，對外宣揚是公辦養(yǎng)老機構(gòu)，實為個人營利性經(jīng)營。利用 “公辦 ”、 “非營

5、利 ”等字眼騙取老人家屬的信任，躲避工商部門的監(jiān)管。 二是無照機構(gòu)冒充有照機構(gòu)。 在巡查中發(fā)覺， 由于審批程序不嚴(yán)，部分無照經(jīng)營機構(gòu)拿不出民政部門的 社會福利執(zhí)業(yè)許可證 或工商部門的 營業(yè)執(zhí)照 ， 卻能夠出示消防或衛(wèi)生等部分頒發(fā)的許可證明，涉嫌哄騙托養(yǎng)老人和家屬的行為。 三是虛假宣揚使消費者受騙。 部分營利性養(yǎng)老機構(gòu)通過報紙、 電視廣告等夸大實有的設(shè)施條件水平， 或虛稱服務(wù)人員具有高級 “職業(yè)護理 ”、 “醫(yī)師資格 ”等資格，但事實上多數(shù)機構(gòu)缺少正規(guī)的執(zhí)業(yè)醫(yī)師和具有健康證明的防護人員。由于設(shè)施、人員的名不副實， 老人的平安衛(wèi)生條件存在隱患， 對于突發(fā)事故的應(yīng)急處理力量不足，極易造成事故。（五）

6、 涉及多個部門管轄， 存在監(jiān)管缺位問題。 一是監(jiān)管界限模糊。營利性養(yǎng)老機構(gòu)的審批登記涉及民政、 工商、 公安、 消防等多個部門，監(jiān)管職權(quán)界限模糊。 目前， 該類養(yǎng)老機構(gòu)運營尚無行之有效的監(jiān)管措施和取締機制，形成監(jiān)管 “真空 ”地帶。以工商部門為例，在接到群眾投訴后，工商部門只能借助無照經(jīng)營查處取締方法或商標(biāo)廣告法以擦邊球的形式進行監(jiān)管，或依據(jù)消費者權(quán)益愛護法進行調(diào)解查處。 具體監(jiān)管細(xì)則和職權(quán)責(zé)任方面的空白， 使得相關(guān)部門實行觀望狀態(tài)， “不去管 ”、 “不敢管 ”不僅不利于養(yǎng)老行業(yè)的整體進展，更對政府部門的公信力造成損害。 二是執(zhí)法人員被動執(zhí)法。 由于對該類投訴、案件接觸少， 法律法規(guī)方面了解

7、不足，工商執(zhí)法人員普遍沒有形成監(jiān)管意識。在監(jiān)管過程中，大多是消滅相關(guān)投訴，然后執(zhí)法人員去調(diào)查處理，監(jiān)管預(yù)防意識和預(yù)控手段不足。二、老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)違法問題的緣由（一） 托養(yǎng)老人防范意識薄弱。 多數(shù)托養(yǎng)老人及家屬對托養(yǎng)機構(gòu)的消防平安、衛(wèi)生條件、人員素養(yǎng)、服務(wù)水公平 “軟條件 ”考查不足，對經(jīng)營者資質(zhì)、宣揚真實性考慮較少。同時，由于缺乏對相關(guān)專業(yè)學(xué)問的了解， 很多一般群眾對私營托養(yǎng)機構(gòu)的性質(zhì)不確定， 無法明確托養(yǎng)前要查看經(jīng)營者的相關(guān)資格證件，部分托養(yǎng)機構(gòu)在民政部門備案 “非營利性養(yǎng)老機構(gòu)” ，對外聲稱 “公辦福利養(yǎng)老機構(gòu)” ，利用公辦養(yǎng)老機構(gòu)條件好、 管理規(guī)范、 信譽度高等特征， 騙取托養(yǎng)人員及

8、家屬的信任，并躲避了工商部門的監(jiān)管。（二）缺少統(tǒng)一行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。目前，養(yǎng)老機構(gòu)正處于快速進展階段， 服務(wù)規(guī)范和監(jiān)督體系跟進的速度較慢， 缺少健全的行業(yè)自律組織和相應(yīng)的管理制度，多數(shù)經(jīng)營者各自為政，床位費、護理費、餐費等相關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)均由經(jīng)營者自行打算，同時管理標(biāo)準(zhǔn)、護理標(biāo)準(zhǔn)、公寓房屋設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)以及管理和服務(wù)人員的選用標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一。今年以來，該局受理的涉及養(yǎng)老機構(gòu)投訴案件中，55%的糾紛因價格問題和服務(wù)質(zhì)量引發(fā)。同時， 由于相關(guān)服務(wù)項目缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，工商部門在處理消費投訴過程中僅能依據(jù)合理原則調(diào)解，工作存在較大的被動性。（三）法規(guī)不健全，主動介入監(jiān)管少。目前，尚無具體的全國性法律、 法規(guī)對營利性養(yǎng)老

9、機構(gòu)監(jiān)管職權(quán)和實施細(xì)則予以明確規(guī)定， 賜予法定職權(quán)， 對于住宅內(nèi)不法經(jīng)營工商部門無權(quán)進入調(diào)查， 因此工商部門在監(jiān)管過程存在法規(guī)依據(jù)缺乏、 取證困難的現(xiàn)狀。 監(jiān)管能動性不足，肯定程度上縱容經(jīng)營主體違法經(jīng)營。同時，在基層執(zhí)法人員中，執(zhí)法人員普遍存在生疏不足問題， 對營利性托養(yǎng)機構(gòu)與福利性公立養(yǎng)老機構(gòu)鑒定不清，缺乏樂觀介入監(jiān)管的主動性。（四）相關(guān)部門未形成監(jiān)管合力。一是相關(guān)部門審批不嚴(yán)。民政部門在監(jiān)管中存在缺位。 當(dāng)前， 非營利性養(yǎng)老機構(gòu)在民政部門進行登記管理，營利性養(yǎng)老機構(gòu)由工商部門登記發(fā)照。由于種種緣由，經(jīng)常消滅營利性養(yǎng)老機構(gòu)冒充非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進行備案登記， 使經(jīng)營者躲避工商部門監(jiān)管。二是各部

10、門職責(zé)推諉。民政、消防、公安、衛(wèi)生等部門， 在監(jiān)管過程中多實行縱向分段監(jiān)管。 如工商部門只對經(jīng)營范圍和主體資格進行檢查， 消防、 衛(wèi)生等部門在巡察時只檢查各自證照狀況， 對于非本部門職責(zé)監(jiān)管的違法行為卻不予理睬， 缺乏橫向連貫的監(jiān)管協(xié)作機制， 形成各部門多頭檢查卻都管不好的尷尬局面。 三是部門信息流通不暢。 目前各監(jiān)管部門尚未形成暢通有效的信息流通渠道和溝通平臺， 部門存在信息共享障礙， 對于違法經(jīng)營行為的處理上經(jīng)常消滅個別部門單打獨斗， 未形成合力， 整治效果往往突出某一特定環(huán)節(jié)，缺乏整體性、體系化的綜合規(guī)范。此外由于信息的有序溝通跟不上， 監(jiān)管部門缺乏有效地預(yù)警會商機制， 因此對于營利性養(yǎng)

11、老機構(gòu)違法經(jīng)營的預(yù)防效果較差。三、加強老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)監(jiān)管的建議（一） 規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)合同文本。 針對當(dāng)前老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)存在的違規(guī)問題，要樂觀聯(lián)合民政部門，共同出臺營利性養(yǎng)老機構(gòu)協(xié)議書 ， 進一步科學(xué)界定養(yǎng)老機構(gòu)、 服務(wù)人員和消費者各自的權(quán)利義務(wù)，對機構(gòu)環(huán)境、服務(wù)類別、方式、期限、標(biāo)準(zhǔn)和費用做出具體的規(guī)定，并對養(yǎng)老服務(wù)工作中消滅的合同糾紛處理、 事故責(zé)任追究、 老人身體損害賠償?shù)确矫孀龀雒鞔_規(guī)定， 在全部從事營利性養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)中予以推廣使用。（二）構(gòu)建監(jiān)管信息公共平臺。在 “紅盾信息網(wǎng) ”構(gòu)建營利性養(yǎng)老機構(gòu)信息平臺，建立四項機制。一是信息收集機制。通過與監(jiān)管部門定期召開 “聯(lián)席會議 ”、

12、 “信息溝通會”等形式，進一步強化信息共享，全面整理公安、消防、衛(wèi)生、民政、工商等各部門的審批信息，并將全部的屬于工商部門監(jiān)管的養(yǎng)老機構(gòu)狀況在信息網(wǎng)上公示， 依據(jù)登記信息將現(xiàn)有機構(gòu)劃分為 “已辦照 ”和 “未辦照 ”兩大類，寬敞群眾可以通過登陸網(wǎng)站， 切實了解每個營利性養(yǎng)老機構(gòu)成立中的各環(huán)節(jié)許可審批狀況，選擇規(guī)范的機構(gòu)托養(yǎng)老人。二是信息分析機制。由辦公室、調(diào)研室、消協(xié)、紀(jì)檢等部門每月開展 “信息分析聯(lián)席會議 ” ，對采集的信息進行預(yù)警分析， 并將分析結(jié)果供應(yīng)應(yīng)機關(guān)負(fù)責(zé)人和相關(guān)監(jiān)管部門， 為決策和職能部門前置預(yù)防供應(yīng)信息參考。 三是信息發(fā)布機制。 將工商部門采集、分析的數(shù)據(jù)、預(yù)警信息在網(wǎng)站上進行

13、公示，不定期更新，暢通信息內(nèi)外溝通渠道， 增加公眾信息認(rèn)知， 彌補機構(gòu)和消費者之間信息不對稱。四是公共投訴受理機制。在網(wǎng)絡(luò)平臺上設(shè)立投訴信箱，受理消費者投訴，消保科、消協(xié)等部門實行 “三工作日回復(fù)制” ，依據(jù)舉報信息，開展實地核查， 屬于工商監(jiān)管范圍的準(zhǔn)時查處，不屬于工商職責(zé)范圍的樂觀供應(yīng)救濟渠道， 主動為職能部門供應(yīng)線索， 準(zhǔn)時為消費者排憂解難。通過四項機制，構(gòu)建信息查詢、投訴受理、市場預(yù)警、日常監(jiān)督四位一體的營利養(yǎng)老機構(gòu)信息網(wǎng)絡(luò)平臺。強化虛假養(yǎng)老廣告監(jiān)管。 市局商廣科在廣告登記備案時嚴(yán)格審查廣告用語，對用語中消滅的榮譽、資質(zhì)等信息認(rèn)真核實，嚴(yán)把廣告許可核審關(guān)。 轄區(qū)工商所要加大巡查力度，

14、重點查處未經(jīng)許可擅自發(fā)布戶外廣告和印刷品廣告、 廣告用語不規(guī)范等行為， 對轄區(qū)養(yǎng)老廣告進行嚴(yán)抓細(xì)管。 消?？?、 消協(xié)等部門要連續(xù)推動 “兩會一站 ”進社區(qū)、下基層活動。選拔責(zé)任心強、學(xué)問水平高的群眾作為廣告監(jiān)管員，在養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營場所設(shè)立投訴電話，暢通申訴舉報渠道，落實 24 小時舉報電話值班制度，對投訴快速回應(yīng)，準(zhǔn)時查處。形成上下聯(lián)動、多方參與、齊抓共管的廣告監(jiān)管體系。培育龍頭養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)。 重點培育一批優(yōu)秀品牌營利性養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)， 以帶動和提升養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的整體進展水平。 樂觀引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)大力進展連鎖經(jīng)營， 充分整合現(xiàn)有資源和網(wǎng)絡(luò)， 豐富服務(wù)項目， 推動多元化、 規(guī)?；M展。 主動協(xié)調(diào)市

15、委市政府在政策、 資金、規(guī)劃、床位補貼、 運營補貼等方面賜予掛念，指導(dǎo)相關(guān)企業(yè)樹立品牌意識，掛念養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)爭創(chuàng)馳名、有名商標(biāo)，優(yōu)化服務(wù)，打造地方養(yǎng)老企業(yè)龍頭品牌，實現(xiàn)以點帶面試進展。強化多方位聯(lián)動協(xié)作。 在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下建立多部門協(xié)作監(jiān)管機制，加強對違法營利性養(yǎng)老機構(gòu)的動態(tài)監(jiān)控。一是加強宣揚。結(jié)合民政、工商、衛(wèi)生、公安職責(zé)，在日常工作中強化全面宣揚引導(dǎo)，通過廣播、報紙、 電視等媒體介紹托養(yǎng)老人應(yīng)留意的狀況，引導(dǎo)寬敞養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營。二是溝通寫作。定期與社區(qū)負(fù)責(zé)人、村委會的進行溝通， 了解轄區(qū)內(nèi)營利性養(yǎng)老機構(gòu)進展?fàn)顩r。 構(gòu)建多部門信息共享機制， 準(zhǔn)時溝通在巡查中發(fā)覺的最新違法狀況， 在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，開展聯(lián)合執(zhí)法，從各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范。三是立體監(jiān)督。除在紅盾信息網(wǎng)開設(shè)投訴受理專欄，結(jié)合 “一會兩站 ”進社區(qū)、下基層活動，進一步暢通投訴舉報渠道，公布舉報電話、落實投訴舉報嘉獎機制，請社區(qū)或村委會負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng) “義務(wù)觀看員 ”構(gòu)建部門、網(wǎng)絡(luò)、社會三位一體的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。（