第二章社區(qū)工作的發(fā)展歷程

1、一.社區(qū)工作的孕育(yny)和早期發(fā)展1.英國的濟貧法濟貧法的背景：16世紀末到17世紀(shj)初，英國的工業(yè)化進程導致了大量貧困的產(chǎn)生，傳統(tǒng)的依靠教會和慈善機構(gòu)，財力不足共四十二頁1601年濟貧(jpn)法(Poor Law)1834年新濟貧法(The new poor law)共四十二頁濟貧法的主要內(nèi)容：（1）規(guī)定每一個教區(qū)向地主征收濟貧稅，由政府抽稅辦理社會救濟事業(yè)(shy)。（2）規(guī)定貧民救濟應(yīng)由地方分區(qū)主辦，每個教區(qū)設(shè)立監(jiān)察員若干人，中央政府設(shè)立監(jiān)督人員。（3）規(guī)定凡有勞動能力的貧民必須參加工作，以工作換取救濟。（4）禁止無家可歸及無業(yè)游民行乞游蕩共四十二頁（5）人民有救濟貧窮家人

2、或親屬(qnsh)的義務(wù)。（6）把貧民分為三類：第一類是體力健全的貧民；第二類是缺乏工作能力的貧民，第三類是無依無靠的兒童。共四十二頁濟貧法的意義：（1）政府負擔起了社會救濟(jij)的責任，并直接參與了社會救濟(jij)的組織工作（2）以教區(qū)為單位推行濟貧事務(wù)（3）從立法的角度確立了助人自助的救濟原則（4）確定由專門人員從事濟貧求助活動（5）濟貧法實施的院外救濟也是社會工作提供服務(wù)的一種基本形式共四十二頁第二節(jié) 香港社區(qū)工作的發(fā)展(fzhn)歷程一.香港社區(qū)工作(gngzu)的發(fā)展歷程1.殖民地早期的社區(qū)工作1946年，成立了香港難民及福利會（其后改稱香港福利會，現(xiàn)在已改稱為香港社會服務(wù)聯(lián)合

3、會）。1947年7月，香港社會工作人員協(xié)會正式成立。1950年9月,首次在香港大學開辦2年制的全日制社會工作課程。1958年，港英政府成立社會福利署。共四十二頁社區(qū)工作的真正興起始于20世紀60年代后半期。1961年創(chuàng)辦了社會工作訓練基金。1962年7月，成立社會工作訓練咨詢(zxn)委員會。1968年在市區(qū)各區(qū)域成立民政處，加強與居民溝通。70年代初，成立了地區(qū)三層架構(gòu)，即地區(qū)委員會、分區(qū)委員會、互委會，著手在一些遷置區(qū)推廣以屋“座”為單位的睦鄰計劃，這些計劃與社區(qū)中心的工作內(nèi)容不同，主要傾向解決社區(qū)問題。共四十二頁1973年，社會福利署發(fā)表了關(guān)于社會服務(wù)的五年計劃，除了要以人口比例來發(fā)展社

4、區(qū)中心、福利大廈、社區(qū)教堂外，還建議志愿機構(gòu)(jgu)可以在一些人口較少及有特別需要的社區(qū)進行社區(qū)工作。1974年，社會福利署和志愿機構(gòu)聯(lián)合發(fā)表立場書，建議社區(qū)工作應(yīng)集中于環(huán)境惡劣的社區(qū)共四十二頁1970年代中期，政務(wù)署推行社區(qū)建設(shè)，掌握了社區(qū)工作的決策權(quán)，但并未覺得需要志愿機構(gòu)參與社區(qū)建設(shè)。1977年，政務(wù)署支持志愿者機構(gòu)推行NLCDP（鄰舍層面社區(qū)發(fā)展計劃）計劃，以增加與環(huán)境惡劣地區(qū)居民的溝通，減低壓力團體的動員能力1979年，社區(qū)工作者組織動員居民抗議政府(zhngf)的政策，引致全港性的三個聯(lián)區(qū)行動1982年，NLCDP計劃委員會開始評估該計劃，志愿機構(gòu)的行動人員開始對社區(qū)行動加以管制

5、。共四十二頁1980年代中，香港民主化進程加快，社區(qū)工作者的政治意識相繼提高，開始由組織地區(qū)壓力團體轉(zhuǎn)向有政治傾向(qngxing)的政治團體及參加選舉。1985年，政務(wù)署接管社區(qū)中心，并針對有特殊需要的人士集中發(fā)展小組工作。社會福利署停止提供直接的社區(qū)工作服務(wù)，志愿機構(gòu)開始尋找新的工作方向，比如向中產(chǎn)階級提供高素質(zhì)的服務(wù)和社區(qū)照顧服務(wù)。共四十二頁1987年，房屋委員會宣布長遠房屋發(fā)展戰(zhàn)略，計劃在1995年前清拆所有木屋區(qū)及臨屋區(qū)。同時期，志愿服務(wù)機構(gòu)要求將邊緣社區(qū)的定義擴大，使之包括鄉(xiāng)村、三四級公屋和市區(qū)私人樓宇。NLCDP的工作內(nèi)容發(fā)生了改變：社區(qū)工作者較喜歡以個人身份參與壓力團體的工作；

6、政府的環(huán)境改善計劃使得NLCDP缺乏一些有動員能力(nngl)的問題去組織群眾；工作計劃的年限使得組織居民及發(fā)展領(lǐng)袖十分困難，轉(zhuǎn)向以提供服務(wù)為主，NLCDP越來越制度化和規(guī)范化。1987年，政務(wù)署將NLCDP的工作范圍擴展到三至六型公屋，并聘用調(diào)查公司評估該計劃。共四十二頁2、香港社區(qū)工作的基本特點（1）以系統(tǒng)的社區(qū)發(fā)展理論和方法作指導 香港的社區(qū)工作政策和理念則以英美國家的社區(qū)和社會福利理論為基礎(chǔ),并不斷總結(jié)經(jīng)驗,形成了自己的理論體系。目前香港各大學和大專以上學院均設(shè)有社會工作系或社區(qū)行政系,對社區(qū)發(fā)展工作進行系統(tǒng)的理論研究,培養(yǎng)了大批的專業(yè)人才（2）強調(diào)發(fā)動居民參與，提高社區(qū)的自治和自助能

7、力香港的社區(qū)服務(wù)工作包括社區(qū)照顧(針對老年人、孤殘人和其他特殊人群),社區(qū)健康計劃,勞工就業(yè),住宅建設(shè),公民教育,婦女發(fā)展,家庭計劃等,在這些活動中,尤其注重社區(qū)居民參與,以提高社區(qū)榮譽感、培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖(ln xi)、實行社區(qū)自治為主要目標。共四十二頁（3）大量工作由民間團體和志愿機構(gòu)承擔(chngdn)至20世紀90年代初期,香港以團體會員資格參加“香港社會服務(wù)聯(lián)會”的志愿機構(gòu)有19個。這些民間團體向市民提供的服務(wù)占全部社會服務(wù)項目的70%以上（4）專職社區(qū)工作人員都受過專業(yè)訓練據(jù)香港社會工作者注冊局統(tǒng)計，截至2013年10月，香港總注冊社工人數(shù)為18334人，其中女性占70.84，男性占2

8、9.16；社工大部分服務(wù)于非政府機構(gòu)(52.82)，服務(wù)于政府機構(gòu)的占11.2，其余的則在其他相關(guān)部門或組織工作（5）計劃性、規(guī)范性強。共四十二頁第三節(jié) 中國本土社區(qū)工作發(fā)展歷程(lchng)及現(xiàn)狀一.近代中國鄉(xiāng)村(xingcn)社區(qū)建設(shè)運動二.解放后我國的社區(qū)工作共四十二頁一.近代中國(zhn u)鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)運動1.晏陽初的定縣平民教育運動提出中國人“愚、貧、弱、私” 四大病癥 四大教育：提出“文藝、生計、衛(wèi)生(wishng)、公民” 以文藝教育攻“愚”，培養(yǎng)平民的知識力； 生計教育攻“貧”,培養(yǎng)生產(chǎn)力; 以衛(wèi)生教育攻“弱”,培養(yǎng)強健力; 以公民教育攻“私”,培養(yǎng)團結(jié)力 三大方式 ：學校式

9、、社會式、家庭式 共四十二頁2.梁漱溟的鄉(xiāng)村建設(shè)理論與實踐把鄉(xiāng)村組織起來，建立鄉(xiāng)農(nóng)學校作為政教合一(zhn jio h y)機關(guān)，向農(nóng)民進行安分守法的倫理道德教育，達到社會安定的目的；組織鄉(xiāng)村自衛(wèi)團體，維護社會治安；在經(jīng)濟上組織農(nóng)村合作社，以謀取鄉(xiāng)村的發(fā)達，并達到全國鄉(xiāng)村建設(shè)運動的大聯(lián)合，以期改造中國。共四十二頁二.解放后我國的社區(qū)(sh q)工作我國社會管理體制的演變1949年后，政府廢除保甲制度，在城市(chngsh)普遍建立居委會街道辦事處是不設(shè)區(qū)和市轄區(qū)政府的派出機關(guān)；1982年憲法明確了居民委員會作為基層群眾自治組織的性質(zhì)。1989年，城市居民委員會組織法。規(guī)定：“居民委員會是居民自

10、我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織”，到1995年底，居委會有11.9萬個2013年底，全國居委，全國居委會94620個，成員48.4萬人 居民小組：135.7萬個，社區(qū)服務(wù)機構(gòu)：25.2萬個共四十二頁單位制單位制是新中國成立后社會管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟與社會三位一體的功能(gngnng)，以行政性、封閉性、單一性為特征。單位制的功能：政治動員、經(jīng)濟發(fā)展、社會控制共四十二頁街居制在計劃經(jīng)濟體制時期，我國對社會的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政(xngzhng)建制的組織來開

11、展工作，通稱為街居制。 共四十二頁街居制的發(fā)展(fzhn)（1）創(chuàng)立階段1953年，彭真向中央提交了關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告，該報告建議：“街道的居民委員會必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)(zhngqun)組織，也不是政權(quán)(zhngqun)組織在下面的腿；城市街道不屬于一級政權(quán)(zhngqun)，但為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機關(guān)、學校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負擔，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機關(guān)街道辦事處。”共四十二頁1954年第一屆全國人大四次會議上，制定并通過了城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會組織條例。街道辦事處的任務(wù)是：

12、辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的交辦(jio bn)事項，指導居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會的任務(wù)是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項，反映居民的意見和要求，動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律，領(lǐng)導群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)節(jié)居民間的糾紛等等。共四十二頁（2）膨脹階段1958年興起的大躍進、人民公社運動，使街道的機構(gòu)和職能迅速膨脹。（3）曲折階段文革期間，街道辦事處改組為街道“革命委員會”，居委會也相繼改稱為“革命居民委員會”，主要任務(wù)是抓階級斗爭（4）恢復和發(fā)展階段1980年，全國人大常委會重新公布了城市街道辦事處條例(tiol)、居民委員會組織條例，街道辦事處、居民委員會的機

13、構(gòu)和職能得以恢復。共四十二頁街居制的困境(knjng)1職能超載首先，單位制的瓦解導致單位職能的外移，要求(yoqi)街居來承接。 其次，隨著人口的老齡化、無單位歸屬人員以及外來人口的增多，給街居增添了更多的管理、服務(wù)工作。 再次，我國城市管理體制的改革，提出了管理重心的下移，由此帶來了原來實行“條條”管理的很多部門將任務(wù)下放到街區(qū)，給街區(qū)增加了很多新的管理內(nèi)容，如市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項目。共四十二頁資料：街道辦職能(zhnng)的變化1954，城市街道辦事處組織條例三項：（1）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項；（2）指導居民委員工作；（3）反

14、映居民的意見和要求。共四十二頁1963年擴充為八項：（1）了解居民的意見和要求、指導居委會工作；（2）動員工作；（3）領(lǐng)導街道集體事業(yè)(shy)；（4）優(yōu)撫救濟；（5）人口工作（6）文化教育、愛國衛(wèi)生（7）治安保衛(wèi)（8）其他有關(guān)居民工作。共四十二頁1997年擴充到14項：1、指導2、社區(qū)服務(wù)3、興辦社會(shhu)福利事業(yè)，社會(shhu)保障4、街道監(jiān)察隊5、開展計劃生育、環(huán)境保護、科教文衛(wèi)體等；6、維護老年人、未成年人利益7、社會治安8、擁軍優(yōu)屬9、參與檢查、督促市政建設(shè)10、防災救災11、管理外來人口12、領(lǐng)導街道經(jīng)濟工作13、向上反映意見14、辦理交辦事項共四十二頁2職權(quán)有限街道辦承擔

15、了區(qū)級政府分配的很多事務(wù)，但卻沒有相應(yīng)(xingyng)的法定地位和權(quán)力來承接這些事務(wù)，不僅在財政和人員編制上受制于上級政府，而且沒有獨立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，只能受制于各職能部門的委托或充當行政職能“傳遞者”的角色。居委會一般沒有財務(wù)支配權(quán)，而街道可以擅自占有居委會的財產(chǎn)或收益，居委會的支出項目要由街道辦事處批準。共四十二頁3.角色尷尬居委會的尷尬地位更加突出。居委會群眾性自治組織的地位實際上被虛化，居委會除了按照居民委員會組織法規(guī)定的日常工作外，還要承擔區(qū)、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務(wù)(rn wu)，實際上居委會變成了各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實層，工作不堪

16、重負，整日忙于應(yīng)付，“上邊千條線，下面一根針”。共四十二頁社區(qū)(sh q)制1986年，民政部為推進城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年民政部為了開拓民政工作又提出(t ch)“社區(qū)建設(shè)”概念。 共四十二頁1998年國務(wù)院的政府體制改革方案(fng n)確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見（23號文件），這是指導我國城市

17、社區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。 共四十二頁文件指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成(z chn)的社會生活共同體?！薄澳壳俺鞘猩鐓^(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)?！薄吧鐓^(qū)建設(shè)是指在黨和政府領(lǐng)導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程?！惫菜氖撋鐓^(qū)(sh q)制與單位制、街居制的區(qū)別首先(shuxin)，在管理理念上，變管理為服務(wù)。其次，在管理形式上，從強調(diào)行政控制到強調(diào)居民參與。 最后，在管理目標上，強調(diào)政府與社區(qū)的合作。共四十二頁自20世紀90年代中后期

18、開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”。通過幾年的實踐總結(jié)和經(jīng)驗概括，形成(xngchng)了幾種代表性的城市社區(qū)治理模式。 共四十二頁行政推進(tujn)：街居一體化進程中的上海模式“兩級政府（市、區(qū)縣）、三級管理（市、區(qū)縣和街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)縣、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居或村委會）” 上海社區(qū)的管理體制的基本模式是：以政府為主導，以社區(qū)為支點，以居民參與為核心的一體化管理體系。這種模式的價值在于能夠(nnggu)有效地利用政府部門的主導優(yōu)勢，統(tǒng)一各方面力量，形成合力，搞好協(xié)調(diào)，減少糾紛。共四十二頁上

19、海社區(qū)管理的最大特點是將社區(qū)定位于街道，即所謂的街道社區(qū)，在實際的社區(qū)管理中，存在著街居(ji j)一體化的傾向，并依靠行政力量，在街居(ji j)聯(lián)動的過程中發(fā)展社區(qū)各項事業(yè)。上海各級領(lǐng)導將社區(qū)管理視為鞏固城市基層政權(quán)的重要基礎(chǔ)，并使之成為四級網(wǎng)絡(luò)中的重要一環(huán)。共四十二頁主要做法：逐步擴大“街道辦”的管理權(quán)限，相應(yīng)配套下放人、財、物的支配權(quán)；調(diào)整街道內(nèi)部機構(gòu)，劃分條塊權(quán)力，努力做到條塊結(jié)合、以塊為主。建立(jinl)“街道辦”綜合執(zhí)法管理隊伍，對原駐社區(qū)的執(zhí)法隊伍實行雙重領(lǐng)導。共四十二頁實質(zhì)：這一模式實際上就是加強街道權(quán)力(qunl)，實現(xiàn)權(quán)力(qunl)各方面在街道的整合，實現(xiàn)城市管理中心下移的過程。評價：提高了政府整合資源的能力，在較短的時間內(nèi)提高了城市管理效率，推動了社區(qū)發(fā)展。自治組織和行政組織的職能關(guān)系沒有理順;街道辦的職能強化沒有法律依據(jù)；條塊關(guān)系的雙重領(lǐng)導不能完全理順,居委會的行政化；居民社區(qū)參與不足，社區(qū)意識不強；政府力量過于強大，社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱。共四十二頁提升(tshng)功能：以社區(qū)服務(wù)為龍頭的青島模式國內(nèi)首個社區(qū)(sh q)公共服務(wù)委員會共四十二頁社區(qū)(sh q)公共服務(wù)委員會 政府