論我國食品安全監(jiān)管缺失完善

1、-. z論我國食品平安監(jiān)管的缺失及完善摘要近年來，平安行政許可的監(jiān)管不力及缺失已成為直接影響我國公眾*和食品企業(yè)生存與開展以及健全的市場機制建立的重要問題。本文從行政法的角度通過分析我國食品平安監(jiān)管體系中存在的問題與癥結(jié)之所在，以期對如何完善食品平安監(jiān)管提出拙見。關(guān)鍵詞食品平安行政許可行政監(jiān)視對于普通百姓來說，食品平安永遠都是人們最關(guān)注的問題，然而近來不斷發(fā)生的食品平安事故頻頻為我們拉響警報。在己經(jīng)發(fā)生的這些食品平安事故中，不少食品生產(chǎn)企業(yè)是獲得相應(yīng)行政許可審批的，但它們在具體從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程中，往往由于行政監(jiān)管的缺失、商家經(jīng)濟利益驅(qū)使等原因，試圖挑釁食品平安的底線。一、食品平安監(jiān)管

2、制度分析按照食品平安監(jiān)管流程來講我們可以將食品平安監(jiān)管分為兩個局部，即食品平安的行政許可階段事前監(jiān)管和商家取得食品平安許可證后在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)中的行政監(jiān)視階段事后監(jiān)管。一食品平安行政許可食品平安許可是行政部門根據(jù)行政相對人的申請，按照食品平安標準要求進展審核后，賦予其從事食品平安法律所規(guī)定的食品、食品添加劑及食品用品的生產(chǎn)經(jīng)營資格的行為。根據(jù)相關(guān)法律，我國目前的食品平安許可大致可以包括以下幾類：食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可、新資源食品的審批、保健食品的審批、特殊營養(yǎng)強化食品的審批，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)新建、擴建、改建工程設(shè)計的審查和竣工驗收，食品添加劑的審批，食品用洗滌劑與消毒劑、食品用產(chǎn)品的審批，食品從

3、業(yè)人員*檢查及培訓合格證發(fā)放等九大類。上述九大類許可又可以按照其行為容分為產(chǎn)品類許可和生產(chǎn)及經(jīng)營條件類許可兩大類。二食品平安監(jiān)視所謂食品平安監(jiān)視，是指在食品的生產(chǎn)、流通過程中，依法享有食品監(jiān)管職能的行政主體依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對食品的生產(chǎn)和流通進展干預(yù)和控制的行為。我國的?行政許可法?和?食品平安法?對此都有專門的章節(jié)規(guī)定。對于從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的行政相對人的進展監(jiān)視管理領(lǐng)域，我國一般采取兩種手段，一種是對食品平安采取分段式監(jiān)管，這種監(jiān)管強調(diào)對食品平安許可的監(jiān)管要覆蓋從地頭到餐桌的每一環(huán)節(jié)，其中監(jiān)管部門包括農(nóng)牧、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食監(jiān)、藥監(jiān)、商務(wù)、糧食、城管等多個部門。另一種是品種監(jiān)管模式

4、，即與專業(yè)人士展開合作，由具有專業(yè)素養(yǎng)的監(jiān)管人員分別負責食品的監(jiān)管。通過聘請醫(yī)藥學、化學、生物學、法學等方面的權(quán)威專家積極參與到食品檢驗檢測中，從技術(shù)上嚴格把關(guān)，實現(xiàn)食品、藥品給予有效的專業(yè)監(jiān)管。二、我國食品平安行政許可監(jiān)管的現(xiàn)狀及評價一食品平安監(jiān)管組織的設(shè)置及缺陷監(jiān)管機構(gòu)都是行政部門，即存在著多部門監(jiān)管的職能管轄和各級別行政部門之間的級別管轄分工。而從我國目前設(shè)立的諸多負有食品平安行政許可監(jiān)管職責的機構(gòu)來看，我國在食品監(jiān)管組織機構(gòu)的設(shè)置上存在著諸如機構(gòu)重疊和職能別離等缺陷，不利于監(jiān)管目的的實現(xiàn)。1橫向別離問題所謂食品監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的橫向別離問題是指：食品平安監(jiān)管中的審批職能和監(jiān)視職能的別離。即

5、在行政系統(tǒng)部食品平安行政許可由一個行政機關(guān)負責審批，而食品平安監(jiān)視則由許可審批機關(guān)以外的其他行政機關(guān)負責具體執(zhí)法。例如，保健食品的審批、發(fā)證在食品藥品監(jiān)視管理部門，而日常監(jiān)視在衛(wèi)生部門。這種情況無疑是對保健食品企業(yè)的監(jiān)視管理這項完整的工作分了家，出現(xiàn)保健食品的審批和監(jiān)視別離的脫節(jié)現(xiàn)象，由于兩個部門規(guī)定的不一致，給審批工作造成了混亂，嚴重影響保健食品的監(jiān)視管理。在同一行政級別中，食品平安許可審批與實施監(jiān)視的這種橫向別離體制在一定圍里形成執(zhí)法主體多元化的局面。多部門介入的結(jié)果不是提高執(zhí)法監(jiān)視效率，往往是事與愿違地導(dǎo)致食品監(jiān)管執(zhí)法相互配合的脫節(jié)，甚至嚴重降低了監(jiān)管的效率。一方面食品生產(chǎn)企業(yè)不得不面對

6、多元監(jiān)管部門，無端增加了許多環(huán)節(jié)，另一方面，由于多元化的監(jiān)管部門，使得這些監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難度加大、監(jiān)管本錢高而監(jiān)管效果反而低下、時效性欠缺達不到監(jiān)管的真正目的。更有甚者，在大大降低行政效率的同時，各個監(jiān)管部門之間權(quán)責不明，推諉扯皮，造成行政系統(tǒng)部矛盾叢生。2縱向別離問題我國食品平安許可實行所謂多級審查制度，即食品平安許可審批機關(guān)往往是食品平安監(jiān)視機關(guān)的上級行政機關(guān)。通過提高審批機關(guān)的等級，強化食品平安的集中管理，可以有效地預(yù)防地方保護主義和行業(yè)部門保護主義，實現(xiàn)中央統(tǒng)一的宏觀調(diào)控職能。但是，由于缺少必要的配套制度保障，多級審查制度對食品生產(chǎn)企業(yè)在獲得行政許可證之后的監(jiān)視卻沒有真正得到落實。

7、實踐證明，僅僅提高許可審批機關(guān)的級別，并不能有效地在下級監(jiān)管機關(guān)和食品生產(chǎn)企業(yè)之間建立有效的利益隔離帶，相反，出于地方政績的需要或礙于食品生產(chǎn)企業(yè)的熟人情面，具體實施食品監(jiān)視檢查處分職能的基層監(jiān)管機關(guān)往往會怠于監(jiān)管履行職責，或者利用自由裁量權(quán)對企業(yè)睜一眼閉一眼，導(dǎo)致放縱。3重復(fù)許可，監(jiān)管主體重疊目前，在實行食品質(zhì)量平安市場準入的九大類食品生產(chǎn)企業(yè)同時要取得食品生產(chǎn)許可證和衛(wèi)生許可證，這就導(dǎo)致重復(fù)許可的存在。各級監(jiān)視機構(gòu)為了補充各級政府投入的缺乏，往往實行有償效勞，加上食品平安許可的審批和后續(xù)監(jiān)管有行政收費和監(jiān)測收費的利益驅(qū)動，使得各級審批部門不依照法律的規(guī)定，爭搶食品平安的審批。有的審批機構(gòu)為

8、了能讓許可申請單位能在自己的機構(gòu)進展申報，擅自降低標準發(fā)放許可，甚至越權(quán)審批。使得這項審批工作出現(xiàn)了混亂。使得相當一局部完全不符合平安許可標準的食品流入市場，形成市場惡性競爭，不利于市場秩序的穩(wěn)定。二食品平安監(jiān)管實施機制的缺陷問題2021年初，輿論把群眾的目光又再次聚焦在了食品平安問題。3月的“瘦肉精事件，4月的“染色饅頭事件，6月的“地溝油事件和8月的“問題血燕事件，輿論的矛頭開場指向食品監(jiān)管機關(guān)，老百姓不滿食品監(jiān)管機關(guān)的執(zhí)法不力，紛紛質(zhì)疑包括所謂“國家免檢產(chǎn)品等在的執(zhí)法合法性、合理性。1監(jiān)管的實施缺乏專業(yè)性食品平安監(jiān)管體系的正常運行需依托良好的監(jiān)管技術(shù)，對檢驗檢測手段有較高的專業(yè)性技術(shù)性要

9、求，因此在機構(gòu)設(shè)置中應(yīng)當使執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)、檢驗檢測設(shè)備的先進程度與食品監(jiān)視的專業(yè)性相匹配。然而實踐中，在很多技術(shù)性事項上，對食品平安進展監(jiān)管的執(zhí)法人員專業(yè)性程度較低，一旦面對技術(shù)含量較高較復(fù)雜的案件時往往難以及時做出正確的判斷。例如“三氯氰胺毒奶粉事件，以行業(yè)通用的“凱氏定氮法能檢測出食品中的氮含量，但卻無法甄別出含氮物質(zhì)是真正的蛋白質(zhì)還是“偽蛋白，這就給企業(yè)在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充蛋白質(zhì)留下可乘之機。2分段監(jiān)管模式使綜合監(jiān)管難以奏效難以實施如前所述，雖然幾經(jīng)調(diào)整，我國業(yè)已形成多部門分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的食品平安監(jiān)管模式。該模式形式上看起來分工明確，權(quán)責清晰，但實際上無法真

10、正解決監(jiān)管權(quán)力在不同的行政機關(guān)間的人為劃分，導(dǎo)致食品平安許可監(jiān)管缺位、穿插、重疊甚至是越權(quán)。具體說來現(xiàn)行模式存在如下弊端：一是在基層的具體實務(wù)操作中，食品平安的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)有時候是難以截然分開的，這樣模糊的界限勢必使得執(zhí)法部門的職能管轄分工無法明確，所謂分段監(jiān)管首先在“分段上就遭遇瓶頸，無法操作。二是分段監(jiān)管的背后，其實是各食品平安監(jiān)管部門長期形成的各自為陣、權(quán)力穿插，這樣多頭監(jiān)管容易造成沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運行機制進而造成職責不清，責任不明等問題。執(zhí)法部門往往從自身部門利益出發(fā)遇到好處就蜂擁而上，遇到責任就退避三舍，造成要么越位監(jiān)管要么缺位監(jiān)管的窘境。三是食品平安監(jiān)視經(jīng)費來源于地方財政撥款，

11、不同地區(qū)經(jīng)濟開展水平的差異，使得分段監(jiān)管的不同階段不同地區(qū)在檢測水平、技術(shù)實力和資金配給上存在較大距離，企業(yè)往往前往技術(shù)較薄弱的行政區(qū)域注冊完成檢驗，利用這一差異進展躲避。四是分段監(jiān)管模式對各監(jiān)管部門的職能分工模糊、用語抽象概括，實踐中難免導(dǎo)致職能穿插和空白，難以實現(xiàn)從食品的供給、生產(chǎn)、流通、消費直至回收，各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，分段監(jiān)管的監(jiān)控目標。3監(jiān)管模式單一化在我國，食品平安行政許可一般采用事后懲罰這一補救措施，主要以年檢和定期檢查為主，十分單一。年檢制度是食品平安監(jiān)管的慣用手段，通常是以行政許可相對人自我申請與述為主。而常理下，行政許可相對人是不會自己揭露自己違反行政許可的活動的。因此企業(yè)一旦

12、惡意造假，則食品平安行政許可制度就如同虛設(shè)。另一方面，一年一次的定期檢查，食品生產(chǎn)流通企業(yè)可以很容易的通過突擊來通過相關(guān)的檢查，使年檢制度失去保障食品平安的設(shè)立初衷。近年來，一些連續(xù)多年通過年檢成為所謂著名商標，免檢產(chǎn)品的食品相繼被媒體曝光，也正說明了年檢制度無法實現(xiàn)檢查的常態(tài)化、制度化，真正起到檢查監(jiān)視的作用。三食品平安監(jiān)管的法律缺位問題建立健全的法律規(guī)體系是開展食品平安監(jiān)管的前提條件。我國相繼公布了一系列與食品平安行政許可相關(guān)的法律法規(guī)，如?食品衛(wèi)生法?、?農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量平安法?、?乳品質(zhì)量平安監(jiān)視管理條例?等。目前已初步形成以根本法為統(tǒng)領(lǐng)、以管制法規(guī)為主干、以具體法規(guī)規(guī)章為支撐的龐大的食品平

13、安法律體系。但是，現(xiàn)行的食品平安法規(guī)還存在著不少漏洞。例如，雖然食品生產(chǎn)企業(yè)因受到追究，但在具體執(zhí)行行政處分過程中企業(yè)往往利用法律規(guī)之間的沖突謀求減輕責任。而局部食品監(jiān)管機構(gòu)在部門利益的驅(qū)使下妥協(xié)，減少了對食品生產(chǎn)商的相關(guān)處分，致使企業(yè)的本錢明顯低于守法本錢，從而加劇了其的時機主義傾向。另一方面，相較于法律法規(guī)對行政相對人的責任追究有完備的實體和程序規(guī)定而言，對主導(dǎo)監(jiān)管的行政執(zhí)法機關(guān)的法律規(guī)卻是少的不成比例。即使在認定責任的情況下，相應(yīng)的行政執(zhí)法責任追究制度也有待完善。例如：盡管?食品平安法?第95條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府在食品平安監(jiān)視管理中未履行職責，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品平安事故、造

14、成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。但實踐中由于缺乏進一步具體的問責制度，對違紀的執(zhí)法人員的問責力度大打折扣，甚至有監(jiān)管者因時機本錢低而濫用職權(quán)或以權(quán)謀私。三、完善我國食品平安行政許可監(jiān)管的設(shè)想一食品平安監(jiān)管組織設(shè)置之完善執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置的合理布局是該機制良好運作的重要因素。食品平安監(jiān)視組織的設(shè)置既要考慮行政相對人的分布狀況,又要考慮行政相對人的活動空間和活動規(guī)律,兩者都是食品平安行政許可監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置的關(guān)鍵因素，二者能否保持協(xié)調(diào),決定著該機制能否有效的發(fā)揮監(jiān)管作用。我們可以從以下兩個方面著手來完善我國食品平安監(jiān)管組織的設(shè)置：1明確職能

15、分工在我國的食品平安監(jiān)管中，被賦予食品平安監(jiān)管職權(quán)的行政機關(guān)太多，工商局、衛(wèi)生局、質(zhì)檢局等都是監(jiān)管主體之一，這樣監(jiān)管環(huán)節(jié)多而繁瑣，執(zhí)法效率低下。況且監(jiān)管機關(guān)彼此間卻缺乏有效的分工，協(xié)調(diào)本錢高且決策時效性差，這是我國食品監(jiān)視能效地下、事故頻發(fā)的根本原因之一。由此可見，食品平安監(jiān)管改革的關(guān)鍵在于模式的創(chuàng)新。僅僅依靠提高食品平安行政許可的審批機關(guān)等級來實現(xiàn)食品平安的有效監(jiān)管是難見成效的。只有建立一個權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)來對各級食品平安行政許可進展統(tǒng)一、長效、全面的監(jiān)管，從而減少地方政府與食品生產(chǎn)行政許可事項之間的利益關(guān)聯(lián)，才能調(diào)動各級食品監(jiān)視機關(guān)積極履行行政職責，真正保障人民吃上放心食品。2均衡設(shè)置監(jiān)管機

16、構(gòu)合理布局監(jiān)管機構(gòu)是食品監(jiān)視機制良好運行的另一重要保證。監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)全面權(quán)衡食品平安行政相對人的分布狀況，鑒于基層監(jiān)管機關(guān)深入實踐第一線，對食品生產(chǎn)企業(yè)最為了解，對行政相對人執(zhí)行行政許可證的情況最為熟悉，因而我們應(yīng)以基層監(jiān)管機關(guān)為食品平安監(jiān)管的主力主體。為提升對我國食品平安監(jiān)管實效性，我們在設(shè)置食品監(jiān)管機構(gòu)是還應(yīng)當注意合理規(guī)劃和調(diào)整其部監(jiān)管資源分配及構(gòu)造設(shè)置,以提高基層監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管能力為重點，即監(jiān)管部門的類型、級別、數(shù)量的設(shè)置要根據(jù)該監(jiān)管區(qū)域申請食品平安行政許可的企業(yè)類型和企業(yè)數(shù)量來確定。二完善食品平安行政監(jiān)管的實施機制1加強監(jiān)管的專業(yè)性食品平安監(jiān)管的各環(huán)節(jié)中，監(jiān)管技術(shù)直接影響相關(guān)食品平安

17、監(jiān)管的質(zhì)量上下和食品市場的平安。食品的生產(chǎn)和流通是一個特殊的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在科技開展日新月異的今天，新產(chǎn)品新技術(shù)層出不窮，相應(yīng)的對食品監(jiān)管機關(guān)提出了更高的專業(yè)性、技術(shù)性要求。傳統(tǒng)的以行政執(zhí)法人員為主體的監(jiān)管機制因為執(zhí)法人員專業(yè)知識和理論素養(yǎng)的局限性，有時候難以應(yīng)對，無法到達監(jiān)管專業(yè)化的監(jiān)管目的?！霸诿绹称?、藥品的監(jiān)管人員本來就是醫(yī)藥學、化學、生物學、法學背景的專家。我們可以借鑒西方國家這方面的先進經(jīng)歷，一方面提高執(zhí)法人員資格條件，增加執(zhí)法隊伍的專業(yè)比重，另一方面與相關(guān)領(lǐng)域的科研機構(gòu)展開合作，聘請專業(yè)人士作為評審專家或行業(yè)參謀，定期對執(zhí)法人員進展技能培訓，交流最新科技動態(tài)，以提升執(zhí)法人員的執(zhí)法專

18、業(yè)技能，還可以建立長期合作機構(gòu)，負責相關(guān)食品平安問題的信息公布、標準制定、風險評估、檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件及檢驗規(guī)的制定等具體任務(wù)，真正保障食品市場的平安與秩序。2拓展監(jiān)視渠道在行政機關(guān)比擬單一的監(jiān)管模式下，實踐中對于食品生產(chǎn)的企業(yè)進展行政檢查頻率的不斷提高，這在*種程度上有利于食品平安的監(jiān)管機關(guān)進一步掌握食品生產(chǎn)的企業(yè)實施行政許可的情況。但是過高的檢查頻率也會給食品生產(chǎn)企業(yè)帶來負擔，甚至影響食品生產(chǎn)企業(yè)正常的經(jīng)營活動。因此，在實踐中應(yīng)當限制這種監(jiān)管模式的行使頻率，以平衡食品平安監(jiān)管機關(guān)與行政許可相對人之間的關(guān)系。假設(shè)要平衡這種關(guān)系，逐步創(chuàng)立多元的行政許可監(jiān)管模式是不可或缺的。筆者認為其主要表

19、現(xiàn)在以下幾個方面：一是完善抽樣監(jiān)管，建立現(xiàn)場監(jiān)管制度。抽樣檢查雖然簡便易行，但*種程度上畢竟偶然性較強，所以采用抽樣檢查的監(jiān)管方式時應(yīng)當盡量覆蓋食品生產(chǎn)、流通中的各個環(huán)節(jié)來進展，且抽取的樣本必須應(yīng)具有代表性和隨機性，這樣才能保證抽樣監(jiān)管的科學、合理與公平。另一方面，食品平安的監(jiān)視機關(guān)應(yīng)該劃分監(jiān)管轄區(qū)，各機關(guān)在一定的轄區(qū)圍，主動監(jiān)視食品生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營活動。通過該監(jiān)管方式來及時的發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。防止欺詐，及提高食品生產(chǎn)經(jīng)營的平安性。二是創(chuàng)新監(jiān)管工具。中國食品生產(chǎn)經(jīng)營者的企業(yè)規(guī)模不一、性質(zhì)各異，的成因和表現(xiàn)形式也各不一樣，我們應(yīng)區(qū)別不同性質(zhì)的企業(yè)，根據(jù)成因和表現(xiàn)的不同采取不同的監(jiān)管手段，尤其要

20、重視監(jiān)管工具的創(chuàng)新與組合，引導(dǎo)和改變食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域行為主體的行為。例如，通過發(fā)布食品平安風險警示，溫和引導(dǎo)消費者做出理性選擇；依據(jù)對食品平安風險的評估結(jié)果，對高風險的食品生產(chǎn)經(jīng)營活動增大檢查與抽驗頻次；通過對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信用體系建立、績效考核和分類管理，促使其遵守法令的要求；通過給予食品生產(chǎn)經(jīng)營者以資金補貼或其他經(jīng)濟鼓勵，推動相應(yīng)的技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級。三完善食品平安監(jiān)管法律體系1建立健全的食品監(jiān)管法律體系，有法可依通過前文的分析，針對現(xiàn)行體系的缺陷，我們可以從以下四個方面來建立和完善食品監(jiān)管法律體系。首先，完善食品監(jiān)管主體的行政組織法體系，為解決執(zhí)法主體多且亂、執(zhí)法職責模糊和執(zhí)法效率低下這些問題提供法制保障。其次，明晰監(jiān)管機關(guān)的法定職責圍，細化行政執(zhí)法問責制度，具體規(guī)定問責程序、問責形式和責任承當主體。再次，切實強化執(zhí)法力度，防自由裁量權(quán)的濫用