調(diào)研報(bào)告：關(guān)于推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革現(xiàn)狀、存在問題及對(duì)策建議

1、調(diào)研報(bào)告：關(guān)于推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革現(xiàn)狀、存在問題及對(duì)策建議改革開放以來，我國(guó)公路交通發(fā)展取得舉世矚目的成就，到2022年底，全國(guó)公路總里程達(dá)到435.6萬公里，形成了以高速公路為骨架、普通國(guó)省干線公路為主體、農(nóng)村公路為基礎(chǔ)的公路網(wǎng)絡(luò)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性保障作用。但與此同時(shí)，公路養(yǎng)護(hù)管理體制機(jī)制、養(yǎng)護(hù)資金供給與使用等不能適應(yīng)公路發(fā)展新情況，矛盾和問題逐漸積累，已經(jīng)成為制約公路交通發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高公路交通服務(wù)能力和水平的重要因素。深化公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革，建立與事權(quán)相適應(yīng)的養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制，通過改革贏得紅利，已成為新時(shí)期實(shí)現(xiàn)公路科學(xué)發(fā)展的既重要又緊迫的重點(diǎn)任務(wù)之一。一

2、、調(diào)研情況為做好相關(guān)工作，交通運(yùn)輸部公路局開展了公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革研究，并就相關(guān)內(nèi)容對(duì)全國(guó)各省區(qū)市交通運(yùn)輸主管部門進(jìn)行了書面調(diào)研。同期，會(huì)同相關(guān)部委先后赴吉林、廣西、甘肅、安徽、河南5省實(shí)地調(diào)研，深入市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、道班和養(yǎng)護(hù)公司，聽取基層各級(jí)政府、交通運(yùn)輸部門、村民代表和養(yǎng)路工意見和建議。調(diào)研期間，調(diào)研組召開了四個(gè)片區(qū)公路養(yǎng)護(hù)工作座談會(huì)，廣泛聽取了各省（區(qū)、市）交通運(yùn)輸主管部門、省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)和高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位的意見。通過調(diào)研和座談，調(diào)研組對(duì)公路養(yǎng)護(hù)管理體制基本情況、主要問題等有了更加深入的了解，并對(duì)今后工作重點(diǎn)、發(fā)展政策等方面進(jìn)行了分析研究，提出了政策建議。二、養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀（一

3、）公路養(yǎng)護(hù)管理體制機(jī)制。以公路法、公路安全保護(hù)條例、收費(fèi)公路管理?xiàng)l例及農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案等為依據(jù)，目前我國(guó)總體上形成了國(guó)省干線公路養(yǎng)護(hù)由省級(jí)及以下交通運(yùn)輸部門承擔(dān)、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)由縣級(jí)交通運(yùn)輸部門承擔(dān)的管理模式，并初步建立了公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)。1.高速公路。高速公路養(yǎng)護(hù)管理事權(quán)主要在省級(jí)，可分為以國(guó)資委為主管理、以省交通（運(yùn)輸）廳為主管理和混合型管理等三種模式。2.普通國(guó)省干線公路。國(guó)省干線公路養(yǎng)護(hù)管理體制可分為省統(tǒng)一管理、下放到地市管理、下放到縣管理和混合型管理（即下放到地市管理、下放到縣管理兩種模式并存）等四種模式。3.農(nóng)村公路。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理基本形成了以縣為主的管

4、理體制，縣級(jí)人民政府為責(zé)任主體，其交通主管部門具體組織實(shí)施。4.養(yǎng)護(hù)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程。1995年公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革啟動(dòng)，至目前，養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)初步建立，公路養(yǎng)護(hù)公司化逐步試行，公路大中修工程全部實(shí)行招投標(biāo)。（二）公路養(yǎng)護(hù)資金。2009年實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革以后，我國(guó)總體上建立了收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)由通行費(fèi)支出、普通國(guó)省干線公路以成品油稅費(fèi)改革返還資金為主、農(nóng)村公路以成品油稅費(fèi)改革返還資金和地方財(cái)政投入為主的公路養(yǎng)護(hù)資金保障體系。具體來看：收費(fèi)公路。近5年年均投入489億元，其中通行費(fèi)收入（含銀行貸款）占97.3%。普通國(guó)省干線公路。近5年年均投入1034億元，其中成品油稅費(fèi)改革返還資金占66.5%，銀

5、行貸款占16.7%，地方財(cái)政資金約占9%，車購(gòu)稅資金約占5.4%，取消政府還貸二級(jí)公路專項(xiàng)補(bǔ)助資金占1.1%，通行費(fèi)收入占0.7%，其它資金占0.6%。農(nóng)村公路。近5年年均投入321億元，其中成品油稅費(fèi)改革返還資金占62.3%，地方財(cái)政資金占29.3%，銀行貸款占4.5%，其它資金占3.9%。成品油稅費(fèi)改革返還資金及使用情況。近5年成品油稅費(fèi)改革替代原公路養(yǎng)路費(fèi)的資金為5970億元。其中用于公路養(yǎng)護(hù)支出3423億元，占58%；用于公路新改建1059億元，占18%；用于償債還息963億元，占16%；其他用途如水利建設(shè)基金、公安機(jī)關(guān)交通管理經(jīng)費(fèi)、省級(jí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)金、公路運(yùn)輸站場(chǎng)建設(shè)等，占7%。三、

6、存在問題長(zhǎng)期以來，以地方為主的管理模式，有效調(diào)動(dòng)了地方積極性，對(duì)于促進(jìn)公路快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在新的發(fā)展階段與發(fā)展形勢(shì)下，特別是投融資環(huán)境的變化，這一管理體制的不適應(yīng)、支出責(zé)任與事權(quán)的不匹配等問題已逐步凸顯，突出表現(xiàn)在：一是事權(quán)不清晰?，F(xiàn)行公路法律法規(guī)對(duì)不同層級(jí)公路的事權(quán)認(rèn)定含糊。雖然公路法對(duì)各行政等級(jí)公路的概念進(jìn)行了定義，但當(dāng)前，不論公路的行政等級(jí)、技術(shù)等級(jí)、功能、地理位置、用途等如何，全部建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理及主要支出責(zé)任均在地方，造成事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，投資責(zé)任倒掛。二是事權(quán)過度下放。目前，除北京、海南等11個(gè)省份對(duì)國(guó)省干線公路養(yǎng)護(hù)實(shí)行省以下統(tǒng)一管理，其余省份都不同程度地將事權(quán)下放

7、。事權(quán)過度下放，造成國(guó)省干線公路管理主體分割，與路網(wǎng)一體化運(yùn)行要求和公路網(wǎng)絡(luò)化管理的需要不相適應(yīng)。高速公路、國(guó)省干線管理各自獨(dú)立、各成體系，多維分割管理導(dǎo)致斷頭路不斷出現(xiàn)，不同區(qū)域、不同層次路網(wǎng)銜接不暢、標(biāo)準(zhǔn)不一致，運(yùn)營(yíng)管理缺乏有效協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響路網(wǎng)服務(wù)水平。三是管理體制不順、效率不高。目前全國(guó)高速公路管理主體多元、普通國(guó)省干線公路管理模式不一、公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)交叉等問題比較突出。許多地方公路管理體制經(jīng)常調(diào)整變化，不僅提高了管理成本，而且影響管理效率，不利于路網(wǎng)的穩(wěn)定管理和養(yǎng)護(hù)管理水平的提升。同時(shí)，政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系仍未厘清，養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)封閉，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足，養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制效率不高。四是養(yǎng)護(hù)資

8、金嚴(yán)重不足。由于事權(quán)過度下放，地方政府普遍缺乏承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)責(zé)任的能力，加之部分地區(qū)公路養(yǎng)護(hù)資金使用不規(guī)范，挪用、擠占問題突出，造成公路養(yǎng)護(hù)投入嚴(yán)重不足。目前，每年養(yǎng)護(hù)資金缺口約50%（如2012年，普通公路養(yǎng)護(hù)資金需求2800億元，實(shí)際投入1443億元），干線公路養(yǎng)護(hù)工程難以安排，一些危險(xiǎn)橋隧、事故多發(fā)和災(zāi)毀路段不能及時(shí)修復(fù)，大量的農(nóng)村公路失養(yǎng)失管。四、政策建議（一）明確公路養(yǎng)護(hù)管理事權(quán)。按照國(guó)家財(cái)稅體制改革確定的事權(quán)劃分原則，科學(xué)劃分國(guó)道、省道、農(nóng)村公路的事權(quán)和支出責(zé)任，逐步厘清各級(jí)人民政府在公路網(wǎng)中相應(yīng)的事權(quán)關(guān)系，分級(jí)明確養(yǎng)護(hù)管理職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。（二）理順公路養(yǎng)護(hù)管理體制。在明晰

9、事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)加快轉(zhuǎn)變政府職能和統(tǒng)籌推進(jìn)事業(yè)單位改革的總體部署，按照政企分開、政事分開、事企分開的原則，穩(wěn)步推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革，轉(zhuǎn)變公路管理機(jī)構(gòu)職能，減少機(jī)構(gòu)、人員及管理層級(jí)，在各省明確一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)道實(shí)施統(tǒng)一管理。整合優(yōu)化公路沿線基層養(yǎng)護(hù)道班和工區(qū)，擴(kuò)大作業(yè)覆蓋面，提升專業(yè)技能，發(fā)揮其在公共服務(wù)、應(yīng)急搶險(xiǎn)和日常小修保養(yǎng)中的作用。（三）穩(wěn)步推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化。因地制宜、分類有序推動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化，建立政府與市場(chǎng)合理分工的養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)組織模式。收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)工程、普通國(guó)省干線公路大中修養(yǎng)護(hù)工程及養(yǎng)護(hù)技術(shù)咨詢服務(wù)等業(yè)務(wù)，全部實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。普通國(guó)省干線公路日常小修保養(yǎng)、災(zāi)毀搶修、應(yīng)急保通等具有公共服務(wù)性質(zhì)的養(yǎng)護(hù)作業(yè)，可發(fā)揮基層公路養(yǎng)護(hù)道班、工區(qū)及政府組建的區(qū)域性公路應(yīng)急養(yǎng)護(hù)保通隊(duì)伍的作用。農(nóng)村公路的專業(yè)性養(yǎng)護(hù)工程，可通過購(gòu)買服務(wù)的方式交由專業(yè)化養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍承擔(dān)，日常養(yǎng)護(hù)可擇優(yōu)選擇沿線群眾參與。（四）多方籌措公路養(yǎng)護(hù)資金。統(tǒng)籌發(fā)展以普通公路為主的非收費(fèi)公