公民參與課件

1、主題二 公共決策體制第3講 公共政策系統(tǒng)第4講 公共政策主體系統(tǒng)1：公共權(quán)力第5講 公共政策主體系統(tǒng)2：政黨第6講 公共政策主體系統(tǒng)3：社會團體-利益集團第7講 公共政策主體系統(tǒng)4：公民參與 第8講 公共政策問題的提出與認定 第9講 公共政策方案的規(guī)劃與抉擇 第10講 公共政策執(zhí)行 第11講 公共政策評估與監(jiān)控第12講 公共政策的穩(wěn)定、變動與政策周期2022/8/91孤立的個人很清楚，在孤身一人時，他不能焚燒宮殿或洗劫商店，即使受到這樣做的誘惑，他也很容易抵制這種誘惑。但是在成為群體的一員時，他就會意識到人數(shù)賦予他的力量，這足以讓他生出殺人劫掠的念頭，并且會立刻屈從于這種誘惑。出乎預料的障礙會

2、被狂暴地摧毀。 群體在智力上總是低于孤立的個人，但是從感情及其激起的行動這個角度看，群體可以比個人表現(xiàn)得更好或更差，這全因著環(huán)境如何。 古斯塔夫勒龐（18411931） 2022/8/92第7講 公共政策主體系統(tǒng)4：公民參與公共政策學內(nèi)蒙古大學公共管理學院2022/8/9317大報告的提法2022/8/94四 實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求：擴大社會主義民主，更好保障人民權(quán)益和社會公平正義。公民政治參與有序擴大?；鶎用裰髦贫雀油晟?。六 堅定不移發(fā)展社會主義民主政治：深化政治體制改革，必須堅持正確政治方向，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標，擴大社會主義民

3、主，建設社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明。要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領導人民有效治理國家；堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務2022/8/95（一）擴大人民民主，保證人民當家作主。人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利

4、益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。 （二）發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。 2022/8/96八加快推進以改善民生為重點的和諧社會建設。第6點：完善社會管理，維護社會安定團結(jié)。社會穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。 2022/8/97本講安排政治參與-公民參與政策系

5、統(tǒng)中的公民參與：主體or客體政策系統(tǒng)中的公民參與：中國的現(xiàn)狀2022/8/98政治參與-公民參與2022/8/99公民和公民參與公民，具有一國國籍的自然人公民的自然屬性和公民的法律屬性公民參與包括政治參與、經(jīng)濟參與和社會參與。與公共決策相關(guān)的公民參與是政治參與。政治參與一般指公民個人的一些活動，這些活動以多多少少影響政府官員的決策及其行為為目的。2022/8/910政治參與王浦劬：普通公民通過各種合法方式參與政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、行動規(guī)則和政策過程的行為。它是政治關(guān)系中政治權(quán)利得以實現(xiàn)的重要方式，反映著公民在社會政治生活中地位、作用和選擇范圍，體現(xiàn)著政治關(guān)系的本質(zhì)。 202

6、2/8/911亨廷頓和納爾遜的解釋難以抉擇，華夏出版社，1988年，第36頁。 政治參與就是“平民試圖影響政府決策的活動”。這一定義包括五個要點：政治參與是指實際的活動，不包括政治方面的知識，比如對政治的關(guān)心以及政治的力度感等心理上的指數(shù) ；政治參與是普通公民的政治活動，因此不包括官僚、政治家和院外活動家作為職業(yè)進行的各種活動 ；政治參與僅僅限于對政府施加影響的活動 ；只要是對政府的決策施加影響的行為，不論其活動是否產(chǎn)生了實際效果，都屬于政治參與的范疇； 政治參與不僅包括行動者本人自發(fā)的影響政府決策的活動，而且包括行動者受他人策動而發(fā)生的影響政府決策的活動，前者稱之為自動參與，后者稱為動員參與

7、。 2022/8/912公民參與v.s.政治參與兩者并非意思完全一致的概念。與政治參與相比，公民參與更側(cè)重于強調(diào)參與的主體，表明參與者是國家的公民，因此也更符合現(xiàn)代社會的本質(zhì)。政治參與則更反映了參與的屬性，即公民的參與行為是發(fā)生在政治領域。除了參與政治領域以外，公民的參與行為還體現(xiàn)在其他更加廣泛的領域，如參與居民委員會組織的公益活動、參與公司發(fā)展戰(zhàn)略決策等，它們分別發(fā)生在社會和經(jīng)濟領域。 2022/8/913經(jīng)濟參與和社會參與往往是政治參與的前提條件，它們可訓練有關(guān)人員參加組織活動、掌握信息、拓展社會聯(lián)系。這里體現(xiàn)出一個“服務與學習”的概念。一般來說，社會下層人員向來都是在低程度上進行參與的，

8、因為他們認為自己并不擁有改變政治現(xiàn)實的力量。 從政治學的角度來看，公民的參與活動指向政府和國家，謀求公共政策對自身利益的增進與維持，從而公民參與也就是政治參與。 公民參與v.s.政治參與2022/8/914政策系統(tǒng)中的公民參與主體OR客體2022/8/915公民與公共政策作為個體的公民與公共政策的關(guān)系* 全體公民將公共權(quán)力委托給政府 * 公民既是公共權(quán)力的本源，也是被統(tǒng)治、被管理的對象* 公民具有政策主體和政策客體的雙重角色2022/8/916作為政策客體的公民精英決策模式中的“烏合之眾”；被動接受者認為公民應作為政策客體存在的理由：1 公民的真正意愿很難確定2 公民的意見多屬短見3 公民參與

9、成本過高，效率低下4 公民參與會導致社會不穩(wěn)定2022/8/917作為政策主體的公民-1現(xiàn)代民主社會的政策過程不僅強調(diào)公民參與，甚至將其視為公共政策基石 寧騷,2002,P2631 整個政策運行的過程都以公民為基礎2 公民參與：提高政策效力；增加政策對多元利益的涵蓋能力3 政策過程的民主化、法制化要求公民參與4 技術(shù)條件：網(wǎng)絡技術(shù)、公民素質(zhì)公民參與的效率2022/8/918作為政策主體的公民-2公民參與并影響公共政策的途徑 寧騷,2002,P263以國家主權(quán)者的身份，參與全民公決通過直接投票或者代議的形式選擇公共政策的直接主體，間接行使個人權(quán)利使用各種威脅和抗拒的形式通過參加政治黨派或者利益集

10、團通過制造社會輿論或多方游說等手段采取消極抵抗或不合作的態(tài)度以個人的知識活動為政策制定提供實證依據(jù)；以個人的社會活動對政策產(chǎn)生實質(zhì)性影響2022/8/919提問公民參與地方政府公共決策的制定有助于體現(xiàn)決策的公開性、透明性，但是否公民參與制定的決策一定會增加其有效性？如何增加這種有效性 ？網(wǎng)絡越發(fā)達、公民的知識水平/文化素質(zhì)越高？公民參與的程度越高、效果越好？作為政策主體的公民，如何有效地參與政策過程？公民在政策過程中的雙重角色，是不是必然將以“客體”角色為主？影響公民參與意識的因素有哪些？至少包括如下幾項：（1）政治參與的可能性和政治參與的意愿；（2）政治常識；（3）對政治參與的效益的主觀評價

11、；（4）參與的機遇、人員的技能、對信息的掌握、對政治利益的認同等等。2022/8/920公民參與：中國的現(xiàn)狀途徑、形式和案例* 現(xiàn)有制度：信訪* 個體行為* 群體行為* 聽證制度* 社區(qū)參與2022/8/921現(xiàn)有制度及其困境在現(xiàn)有制度下，中國公民直接政治參與主要有三大途徑：縣鄉(xiāng)人大代表選舉，基層自治組織選舉和信訪制度。這三種參與都有各自的不足。就前兩者而言，即使有真正公平的選舉，基本上也只能在形式上參與候選人的選擇而已，不能變成“政策爭議事項投票”（issue voting）。正是因為這兩種途徑缺乏競爭機制，所以候選人與社會問題的互動與聯(lián)系，尚未得到系統(tǒng)化的發(fā)展。至于信訪制度的意見反映，是單

12、向的、斷續(xù)無常的，而不是一項獲得明確保證以雙向進行，并能夠持續(xù)成為制度的公共決策參與機制。換言之，中國直接政治參與的議程（agenda）一般是由政府確定的，公眾直接參與的影響很有限。2022/8/922上訪者老上訪戶公安大接訪在訪民中影響巨大，圖為訪民向一位公安負責人傾訴 。2022/8/923信訪和信訪制度信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。 早在新中國成立之初就設立了專門的信訪工作機構(gòu)。2000年，原中辦國辦信訪局更名為國家信訪局，成為中央負責

13、信訪工作的行政機構(gòu)。2005年1月5日國務院第76次常務會議通過了信訪條例，自2005年5月1日起施行。作為新中國成立后建立的一項法律制度，信訪制度一向被認為是共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的新中國法律傳統(tǒng)。在新中國，信訪制度不僅具有權(quán)利救濟的意義，同時被賦予了監(jiān)督、制約國家權(quán)力的功能，同時也是公民實現(xiàn)政治參與的途徑之一，信訪已成為國家與人民溝通、互動的紐帶。 2022/8/924信訪體制不順，機構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失?，F(xiàn)行的信訪機構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設有信訪機構(gòu)。中央信訪機構(gòu)

14、對地方信訪機構(gòu)及中央各部門信訪機構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，各地信訪機構(gòu)的職能和權(quán)力及運作方式都有較大的差異，而導致信息不共享，缺乏強制約力。缺陷-12022/8/925缺陷-2（2）信訪功能錯位，責重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機關(guān)的權(quán)威，從體制上動搖了現(xiàn)代國家治理的基礎。但在實踐中，不僅存在著各種訴求往往交錯在一起，出現(xiàn)“信訪問題綜合癥”，而且公民往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權(quán)利。在一定的程度上，信訪制度因具有中國傳統(tǒng)社會長期存在的“人治”思想這一基礎，所以它作為一種民情上達、申冤維權(quán)的特殊信道，對社會起著安全閥，對老百姓起著寬慰劑的作用。但是，必須看

15、到的是，這種試圖用行政救濟替代司法救濟的一個嚴重后果就是在客觀上會消解國家司法機關(guān)的權(quán)威這一現(xiàn)代社會治理的基礎。 2022/8/926缺陷-3（3）信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機制不完善，政治迫害和政治激進主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴重的沖突事件?，F(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復均具有十分的隨便意性。由于對各級各部門的職責沒有一個嚴格的標準，各部門均可以以各種理由相互推諉。而處理問題又要看領導臉色行事，靠上級批示。由于各級政府為了抑制住上訪的增加和升級，在收買和欺騙等方法不能發(fā)生效果時，就會采取各種手段對信訪群眾進行打擊甚至政治迫害。少數(shù)地方黨政干部對信訪者進行打擊和政治迫害產(chǎn)生了

16、十分嚴重的政治后果。其中之一，就是使信訪成為了有效的社會動員方式和維權(quán)抗爭的手段，導致集體行動增加。同時，更為激烈的抗爭活動也時有發(fā)生。 2022/8/927上書者李昌平，2000年“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險?！?022/8/928“釘子戶”2022/8/929群體參與2022/8/930聽證制度聽證（Public Hearing），是指政府組織在做出直接涉及公眾或公民利益的公共決策時，聽取有關(guān)團體、專家學者、特別是聽取利害關(guān)系人的意見以實現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序設計。 其目的在于實現(xiàn)決策的科學化和民主化。2022/8/931西方聽證的傳統(tǒng)最早可以追溯到英國自然法古老的自然公正原

17、則：當事人非經(jīng)聽證意見不受人身或財產(chǎn)的處罰。它要求任何權(quán)力必須公正行使，無論法官判案還是行政裁決，只要對當事人做出不利的決定，必須聽取當事人的意見，不能主觀片面地認定事實，剝奪當事人的辯護權(quán)利?！奥犎‘斒氯艘庖姟痹诜梢?guī)范方面就體現(xiàn)為“聽證程序”。20世紀80年代末開始，個別改革開放的前沿地帶，如深圳市，就率先嘗試在公共價格領域引入類似聽證的咨詢委員會制。后來，為了改變政府一元化決策模式，擴大公眾參與，使政府組織的決策更加透明、公正、民主、科學、規(guī)范和高效，使公共管理體制和政治體制更加民主化，從1996年起我國在全國層面陸續(xù)對行政處罰、價格調(diào)整、立法決策等領域的公共決策體制進行了重大改革，相繼

18、正式引入聽證制度。 2022/8/9322002年11月，在中共十六大政治報告中首次明確提出要廣泛建立聽證制度：“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化、民主化。各級決策機關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性?！?2022/8/933聽證制度的具體程序事先通知聽證主體：包括聽證組織機構(gòu)、聽證主持人和聽證參與人三個部分。證人證言：聽證的實質(zhì)在于聽取意見。聽證筆錄與報告2022/8

19、/934聽證制度對決策民主化和科學化的促進作用 P229聽證制度是公共部門在決策過程中獲取信息的一條重要途徑；聽證制度有助于公共部門的評估擇優(yōu)建立在更加科學的基礎之上，從而有助于提高決策的可行性；聽證制度有利于實現(xiàn)公共部門決策目標的民主化，有利于公共部門做出充分反映民意的決策；聽證制度有利于實現(xiàn)決策方式的民主化。聽證本身就是民主參與決策的一種方式。2022/8/935中國現(xiàn)行聽證制度的缺陷確定聽證代表的遴選程序、數(shù)量和標準不透明”，聽證會成為實現(xiàn)部門利益的手段。聽證過程中信息不對稱?，F(xiàn)實中，普通代表往往因處于信息劣勢地位而無法與相對方就實質(zhì)問題展開針鋒相對的辯論。 缺乏聽證代表意見的回應制度，“聽證會”變成“聽過會”，甚至成為掩蓋部門利益的幌子。缺乏統(tǒng)一的聽證程序。沒有程序保障的權(quán)利，就不是一項真正的權(quán)利。聽證筆錄對決策機關(guān)缺乏強制約束力。缺乏救濟途徑。2022/8/936社區(qū)參與楊敏：作為國家治理單元的社區(qū)對城市社區(qū)建設運動過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認知的個案研究 。載社會學研究2007年第4期，p137-164。中國的社會政治參與