關于盤活市屬國有資產促進經濟發(fā)展的調研報告

1、關于盤活市屬國有資產促進經濟發(fā)展的調研報告為摸清市屬國有資產基本現狀，防止流失，提高效益，確保國有資產保值增值，促進經濟發(fā)展，*市政協(xié)主席會議確定“盤活市屬國有資產，促進經濟發(fā)展”為*年常委會重點調研課題。*月上旬至*月上旬，調研組深入市*等*家行政事業(yè)單位和*家市屬國有企業(yè)，調查市屬國有資產總體情況，分析研究其現狀問題，并赴*省、*市、*市等國資委和企業(yè)交流調研，提出意見建議。調研期間共走訪單位*家、企業(yè)*家，召開座談會*場，編制數據表格*套，現將調研情況報告如下。一、基本情況1.國有資產總體情況。截至*年底，市本級國有資產賬面數總額*億元，負債總額*億元，負債率*%。其中，市本級*個獨立核

2、算的行政事業(yè)單位（行政單位*個、事業(yè)單位*個）資產賬面數*億元，占比*%，負債*億元，負債率*%；市屬*家國有企業(yè)資產賬面數*億元，占比*%，負債*億元，負債率*%。市屬國有企業(yè)資產負債量占國有總資產負債量的*%。2.行政事業(yè)單位國有資產情況。從資產總量來看，截至*底，實有數*億元，比賬面少*億元。其中，流動資產*億元，無形資產*億元，固定資產*億元，在建工程*億元。固定資產中房屋*億元，共計*萬平方米，占固定資產*%；通用設備*億元，占固定資產*%；專用設備*億元，占固定資產*%。從資產配置、使用、處置來看，*年國有總資產增長率*%、固定資產增長率*%。出租出借資產*億元，占資產總額*%，主

3、要為市房產局管理的市直公租房的出租。對外投資占資產總額*%。從資產收益來看，*年共有對外投資*億元，其中長期債券投資*億元，長期股權投資*億元。市本級共有出租出借房屋*萬平方米，收入*萬元，處置國有資產收益*萬元，均已上繳財政。3.市屬國有企業(yè)資產情況。截至*年底，除市文資委監(jiān)管的市屬國有文化企業(yè)外，市屬國有企業(yè)和企業(yè)化管理的事業(yè)單位*戶。經營性國有企業(yè)*戶，企業(yè)化管理的事業(yè)單位*戶，分別由*家行政單位履行出資人職責和監(jiān)管職能。其中，市國資委、公用事業(yè)局、農委各*家，市工改辦*家，*各*家，*各*家，*各*家。實有資本總額*億元，凈資產*億元，營業(yè)收入*，凈利潤*億元，實繳稅金*億元。共有職工

4、*人，在崗職工*人。二、主要問題1.體制不順。一是職責不明。市委、市政府*年出臺的三定方案，確定市國資委、市財政局作為國有資產管理的兩家專司機構，核定市國資委*個行政編制、*個科室以及市財政局內設的資產管理科、企業(yè)科管理這項工作，分別監(jiān)管國有企業(yè)、行政事業(yè)單位國有資產。但三定方案同時過度強調和界定市國資委與市財政局、與企業(yè)主管部門的關系，制約了市國資委作為國有企業(yè)唯一出資人職能發(fā)揮，使其職能流于企業(yè)維穩(wěn)、流于資產監(jiān)管邊緣，正當職能發(fā)揮受阻，導致多年來我市國有資產管理體制不順。二是主體分散。眾多行政事業(yè)單位對經營性國有資產都履行出資人職責，出現了出資多元、多頭監(jiān)管、九龍治水局面，導致政企不分、政

5、資不分、管辦一體。*家市直行政事業(yè)單位經營性國有資產總量達*億元，總建筑面總達*萬平方米。其中，*家單位有酒店招待所、*家單位有商鋪門面、*家已搬遷的單位有原辦公用房經營性收入。國有企業(yè)方面，*戶企業(yè)分屬*家行政主管部門。市工改辦負責監(jiān)管*家未改制的企業(yè)（含集體企業(yè)）。市商改辦負責正在實施改制的*家企業(yè)*處國有資產管理。市房產局負責監(jiān)管*多戶*萬平方米直管公房。2.底子不清。一是虛增掛賬。一些單位無法收回的應收款項、盤虧實物等不良資產長期掛賬、虛增資產，無法向財政提供完整的核銷資料，致使不良資產長期無法核銷，虛增資產。如，城建投應收而無法結算的工程結算、借款、往來款和股權轉讓款逐年遞增，截至*

6、年底，應收款項累計達*億元，形成不良資產。二是產權不明。部分固定國有資產無證或證件不齊、產權不清、資產沉睡。如，*家已撤并、搬遷的行政事業(yè)單位中，有原*等*家單位的原有房屋、土地沒有辦理權屬證。已注入城建投、國投、寶城等公司的部分資產缺乏權屬證，難以發(fā)揮作用。三是少報漏報。部分國有資產增減未能及時入賬或核銷，個別單位截留隱瞞國資收益，少報、漏報、不報現象存在，造成賬實不符。如，*家擁有經營性國有資產的行政事業(yè)單位中，有*家單位坐支截留國資收益，沒有上交財政，導致統(tǒng)計不全，家底不實。四是存在清產核資盲區(qū)。市文資委（掛靠市委宣傳部）根據*市辦字*號、*號文件，通過改革整合，將市屬國有經營性文化企業(yè)

7、重組為“四大集團”（*日報報業(yè)集團、*廣播電視集團、*演藝集團、*電影集團），履行出資人職責，實施政策監(jiān)管、清產核資、主權管理、統(tǒng)計評價等方面的工作。但長期以來，沒有對市屬國有文化企業(yè)的資產進行清產核資，市屬國有經營性文化企業(yè)的資產及其經營狀況沒有數據統(tǒng)計，導致國資家底不清。3.主體不活。市屬國有企業(yè)作為市場主體，基本經營面品相難看，競相迸發(fā)、充滿活力的態(tài)勢不足。從*年市屬國有企業(yè)資產及財務來看，市屬*家國有企業(yè)總資產負債率達*%。其中，正常經營的只有*家、占比*%，停業(yè)的*家、占比*%，虧損的*家，租賃出租的*家。凈資產總額為負數的有*家、占比達*%，無營業(yè)收入的有*家、占比達*%，無凈利潤

8、的有*家、占比達*%，無稅金上繳的有*家、占比達*%。市屬國有企業(yè)整體基本面運營、盈利能力十分脆弱，市場主體暮氣沉沉，一片頹勢。4.平臺不強。一是定位不明。目前，市屬國有投融資平臺公司共*家，定位不明確，沒有一家真正建立起“投融資+建設+經營”的良性運營模式，僅成為政府籌集資金的機器和錢袋子，純粹為建設服務。二是人才不強。平臺公司高層次專業(yè)技術人才不足，管理人員專業(yè)不強，平臺員工隨意安置，素質參差不齊，真正懂產業(yè)發(fā)展、懂投融資經營、懂經濟的專業(yè)人員少。有*家平臺公司的法人由公務員兼任，*家的法人是退休返聘人員，參與經營的班子成員共*人，其中，具公務員及事業(yè)編身份的*人，在崗職工總計*人。城建投

9、現有的*名人員分別通過抽調、借調、借用、返聘、臨聘等七種渠道而來。三是債務纏身。平臺公司寅吃卯糧的“借新賬還舊賬”發(fā)展模式導致債務頻繁疊加，政府性債務風險不斷加劇。*家平臺公司總資產為*億元，總負債達*億元，總負債率達*%。其中，城投、交通樞紐公司、社發(fā)投、國投、寶新的負債率分別達*%、*%、*%、*%、*%，城投負債率十分接近*%的警界線。隨著國家對平臺公司融資政策的規(guī)范，還債壓力巨大，特別是城投，*年還本付息達*個億，*年將達*個億，三年內到期債務達*億元，隨時會發(fā)生債務違約風險。四是政(事)企不分。行政色彩較濃，資本運作依附政府，能力不足，缺乏穩(wěn)定持續(xù)的現金流，沒有真正做到“政企分開、管

10、理科學、產權明晰、權責明確”“借、管、用、還”分離。五是發(fā)展不平衡。一家獨大，其他羸弱，城投成為投融資的“巨無霸”，其他*家則嶄獲甚少，公司之間競相迸發(fā)的氛圍不濃。調查比較，*市充分發(fā)揮平臺公司間的競爭效應，*年全市整合優(yōu)質資產，集中組建津城、津聯(lián)、津投三家平臺公司，充分競爭，平衡發(fā)展。六是法人治理滯后。*家平臺公司普遍存在法人治理結構不完善的問題。董事會和監(jiān)事會名存實亡，內部監(jiān)督、風險控制和法律顧問等制度形同虛設，根本沒有建立“三會一層”制度。5.管理不嚴。一是制度滯后。我市目前國有資產管理的規(guī)范性法規(guī)、文件要么過于籠統(tǒng)、要么剛剛出臺，建章立制仍需時日，信息化程度不高，管理十分粗放。二是監(jiān)管

11、不暢。缺乏完整、科學、嚴謹的國資監(jiān)管流程，監(jiān)管部門利益固化，各自為政，監(jiān)管職能相互交叉，各成體系，國資出租出借、對外投資等基本靠單位自行管理，自覺上繳收入，監(jiān)管約束不強，容易造成國資流失。三是處置隨意。部分行政事業(yè)單位國有資產的購買、使用、處置等環(huán)節(jié)隨意，沒有建立“一物一卡一條碼”數據化管理機制，致使資產管理較為混亂。6.閑置突出。一方面，沒有建立起對閑置國有資產的管理制度體系。另一方面，由于布局調整、機構撤并、政策影響等原因，部分國有企業(yè)、行政事業(yè)單位的土地、辦公樓、辦公設備等，閑置突出，處于真空狀態(tài)。如，原市計生委和國土局辦公樓、市本級*宗共*畝的閑置建設用地、市房產局所屬的部分直管公房、

12、部分建設好的配套到位的而沒有入住率的公租房和廉租房、部分國有企業(yè)改制土地廠房院落商鋪門面、文化系統(tǒng)及五館一中心搬遷后遺留的原有房屋場地等國有資產都處于閑置狀態(tài)。三、工作建議堅持政企分開、政資分開、所有權和經營權分離，理順政（事）企關系，搭建國有資本運作平臺，有效防止國有資產流失，實現企業(yè)健康發(fā)展和經營性國有資產保值增值。這為我市進一步加強國有資產管理、推進國有資產轉型升級、促進國有資產保值增值提供了基本遵循?，F結合我市國有資產調研中發(fā)現的問題和掌握的情況，提出以下幾點建議：（一）定思路緊緊圍繞國有資產“規(guī)范管理、保值增值、做大做強”總目標，按照“三統(tǒng)一、兩分開、一分離”的總路徑，全面深化國有資

13、產管理體制機制改革。建議市委、市政府按照“統(tǒng)一基礎管理、統(tǒng)一監(jiān)管政策、統(tǒng)一監(jiān)督考核”要求，以強力推進實施“政企分開、政資分開、管辦分離”為突破口，授權市國資委對市屬經營性國有資產履行唯一出資人職責，實現國有資產的集中統(tǒng)一全監(jiān)管。（二）明職責1.建立大國資監(jiān)管體系。推動構建國資監(jiān)管大格局，既是集中力量辦大事的重要舉措，也是加快完善國有資產監(jiān)管體制的內在要求。市政府及各相關單位要切實增強責任意識、大局意識，認真履行國有資產統(tǒng)一監(jiān)管工作職責，自覺依法管好國有資產，防止國有資產流失，確保國有資產安全完整和保值增值。2.強化市國資委職責。按照國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案（國辦發(fā)*號）和關于推

14、進市屬經營性國有資產統(tǒng)一監(jiān)管的實施意見（*市發(fā)*號）文件要求，加強市國資委職責，在新一輪機構改革中，強化市國資委內部組織機構設置，增強職能定位，明確履職邊界，增設內設管理科室，增加編制職數，充實專業(yè)隊伍。強化市國資委四個方面的具體職責：一是貫徹國家有關國有資產管理的法律、法規(guī)和方針、政策；二是制定全市國有資產管理規(guī)章制度，明晰產權并組織實施產權管理和監(jiān)督檢查；三是負責對全市行政事業(yè)單位及所屬企業(yè)資產的產權變動和資產處置的審批和監(jiān)督，推動資產的合理配置、節(jié)約和有效使用；四是收繳國有資產處置收入和經營性資產收益，對經營性資產收益納入“收支兩條線”管理并監(jiān)督其實現保值增值。3.明確國資運營平臺公司職

15、責。市委、市政府要賦予國資運營平臺公司國資持有工作平臺、國資管理履職平臺、國資保值增值運營平臺的功能，統(tǒng)一管理經營由市國資委注入的國有資產、資源，確保增值。通過平臺公司歸集整合國有資產，提升國有資產的集聚效應；通過項目投資助推國有資產創(chuàng)新發(fā)展、轉型升級；通過產融結合為國有企業(yè)發(fā)展提供資本金，放大國有資本功能。（三）清家底1.建立數據庫。構建政府公共資產管理網絡，推行“一物一卡一條碼”管理，建立完善的國有資產登記管理信息系統(tǒng)，并與各行政事業(yè)單位、國有企業(yè)實行數據共建、資源共享。2.確權登記。市政府要組織國資、財政、產權、審計等部門，成立專門機構，落實工作人員，集中時間和力量，完善無產權資產手續(xù)，

16、盡快辦理房屋和土地權證，確定資產產權歸屬。相關單位在取得資產后要及時進行產權登記，明確權屬，維護國有資產的安全性和完整性，防止國有資產損失和浪費。3.摸清家底。分行業(yè)、分系統(tǒng)做好行政事業(yè)單位、國有企業(yè)國有資產清查核實，梳理國有資產的數量、類型、質量等情況，理清資產的產權歸屬、管理與使用情況，掌握資產經營和收益入賬情況，摸清家底。（四）強平臺國資投融資平臺公司承擔著國有資產保值增值的使命職責，應當具有完全的法人治理結構，成為管理國有資產的延伸手臂，成為推動國有資產轉型升級的加速器。要加快整合現有*家平臺公司，推進其轉型升級，規(guī)范其科學管理，堅持自主經營、自負盈虧的原則，將其打造成“融資、投資、經

17、營、收益”充滿活力的市場主體。1.堅持注入優(yōu)勢資產，重新整合為三家平臺公司。為防止國有資產碎片無形、國有資源散落無序、國有資本分散無力，建議根據資源類別分組，將現有的*家平臺公司，整合組建為城市建設類、國有資產運營類、實體經濟發(fā)展類三家平臺公司。一是以城投為基礎整合組建城市建設平臺公司。將現有的城投、交投、社投、水投、交通樞紐等*家公司的資產、債務、業(yè)務等全部并入進來，整合組建新的城市基礎設施建設投資運營平臺公司，主要承擔涉及城市基礎設施、科教文衛(wèi)民生領域等版塊的基礎設施投融資建設以及相關產業(yè)的開發(fā)經營，并對目前*家公司所承擔的重點建設項目全面接盤，確保重點項目無縫對接。二以國投為基礎整合組建

18、設國有資產運營平臺公司。以現有國投為依托，歸集市直行政事業(yè)單位閑置的經營性國有資產和市屬企業(yè)國有資產，統(tǒng)一注入平臺，主要承擔市屬企業(yè)資產經營開發(fā)、市直行政事業(yè)單位經營性國有資產的歸集經營、市屬控股或參股企業(yè)的股權管理等業(yè)務，圍繞“盤活存量、做大做強”目標，逐步發(fā)展成工業(yè)經濟、金融服務、酒店管理、房地產開發(fā)等于一體的集團公司。三是以寶投為基礎整合組建實體經濟發(fā)展平臺公司。以*經開區(qū)的寶城、寶集、寶農為依托，歸集經開區(qū)的實體產業(yè)資本，統(tǒng)一注入平臺，主要承擔*經開區(qū)基礎設施投融資建設和相關產業(yè)的開發(fā)經營、招商引資以及服務入駐企業(yè)等業(yè)務。2.堅持轉型升級。市國資委要對新整合組建的平臺公司的發(fā)展規(guī)劃、配

19、套舉措、建設項目、人力資源、以及經營中存在的問題等情況，進行全面摸底，掌握情況，科學研判，助其轉型升級排除體制機制障礙。要加快實現新整合組建的投融資平臺轉型升級，積極開展國有資本運營實踐，確保市政府通過市國資委向其注入的資本增值。要通過靠大做強、招商引資、戰(zhàn)略合作，到*年底，切實優(yōu)化平臺運營體制機制，釋放發(fā)展活力，實現轉型升級，提升運營管理和效益水平，強化企業(yè)綜合競爭力。3.堅持規(guī)范管理。一是完善法人治理結構。加強平臺公司董事會和監(jiān)事會建設，推行外部董事和外派監(jiān)事制度，建立健全內部監(jiān)督管理和風險控制制度，推進企業(yè)法律顧問制度。借鑒*市、*市作法，由市國資委統(tǒng)一高薪聘請一定比例的專業(yè)外部董事和外

20、派監(jiān)事到平臺公司任職，參與平臺治理和重大事項決策。二是加強黨的建設。推進黨建進章程工作，建立平臺公司黨委（黨組），班子成員黨組織關系統(tǒng)一放市國資委，中層管理人員向市國資委報備，明確平臺公司黨委（黨組）企業(yè)法人治理結構中的法定地位和領導核心作用，推動形成黨委（黨組）、董事會、監(jiān)事會協(xié)調運轉、有效制衡的工作機制。三是推進薪酬制度改革。建立平臺公司內部業(yè)績考核、激勵約束機制，實行差異化管理，建立健全不同性質、不同類別、不同行業(yè)的考核指標和分類考核辦法，合理確定薪酬結構和中長期激勵方式，逐步建立差異化的管控手段和管控方式。4.堅持平穩(wěn)過渡。在整合改革過程中，要嚴格按照國家、省、市相關政策文件精神和工作

21、紀律要求，依法依規(guī)按程序推進各項整合工作，尤其要處理好發(fā)債資產的整合，確保債權人權益不受損和我市資本市場的信用信譽。各企業(yè)負責人要堅守崗位，認真履職，嚴守財經紀律，不得隱匿轉移資產和違規(guī)處置資產，維護企業(yè)穩(wěn)定，確保整合改革平穩(wěn)推進。5.堅持人才優(yōu)先戰(zhàn)略。配齊配強重組整合后的平臺公司領導班子，統(tǒng)一納入市管干部范疇。積極引進具有國企改革、資本運作、財務融資等專業(yè)背景，經驗豐富、業(yè)績突出的專業(yè)人才，為切實履行好平臺各項職能、開展專業(yè)化運作提供堅實的人才支撐。（五）推改制1.謹慎處置僵死資產。按照供給側結構性改革的要求，堅持“平穩(wěn)、公正、法治、市場”的原則，謹慎處置僵死資產。一是精準識別，建立數據。對

22、停產、停業(yè)、虧損面達*%的*家市屬國有企業(yè)，按類型精準識別為僵死資產，分別納入國有資產數據庫。二是精準施策，分類處置。建議從*年開始，利用*年時間，分門別類改制，將市屬國有僵尸企業(yè)和空殼公司的僵死資產處置到位：對可進入產權市場交易的，通過公開轉讓，實現國有股權全部轉讓退出。對變現能力較好，資產負債相當的，依公司法實施清算關閉注銷。對資不抵債的，按企業(yè)破產法實施依法破產、市場出清。對產業(yè)關聯(lián)度強，尚有轉型發(fā)展?jié)摿Φ?，采用吸收合并、無償劃轉、股權多元化等方式進行重組整合。對已關閉暫不能注銷的，授權國企平臺公司集中統(tǒng)一管理，降低維持成本。對“三無”公司，逐年分批由市財政預算安排改制經費，安置職工，處

23、置遺留問題，實施關閉注銷。2.推進“事改企”工作。按照“政企分開、事企分離、改制轉企、統(tǒng)一監(jiān)管”的要求，加快推進*市燃氣公司、*市政工程公司、*市一設計院、*市二設計院、*路橋公司、*市物資協(xié)作總公司等*家經營性企業(yè)化管理的事業(yè)單位轉企改革工作。通過業(yè)務剝離、整合重組等方式，按照“先進行企業(yè)職工身份置換，后實施國有資本退出”的思路，完成轉企改制。事業(yè)單位改為企業(yè)后，采取資產注入平臺、兼并重組、清算注銷、對外轉讓等方式，加大國有企業(yè)改革力度，實現國有資產效益最大化。3.盤活國有閑置房產。針對國有閑置房產量大的實情，要盤活這些資產，確保國資收益應收盡收。一是加強房產管理。對未取得產權證的國有房屋，

24、市政府授權國資委會同住建、房產部門采取措施，補辦產權證。對無法辦理產權證的國有房屋，要發(fā)放內部登記證，加強監(jiān)管。對機構撤并后可利用的閑置房產，市政府要集中管理，授權國企平臺公司統(tǒng)一經營管理。二是納入公共交易平臺。嚴格執(zhí)行關于推進市屬經營性國有資產統(tǒng)一監(jiān)管的實施意見（*市發(fā)*號）的規(guī)定，將國有資產的出讓、租賃及承包納入資源交易平臺，實現國資效益最大化。三是建立退出和競爭機制。市直單位的經營性房產，根據其地段、年份、設施等情況，合理制定租金，引入退出機制和公平競爭機制，確保稅收效益和保值增值，發(fā)揮國有資產的最大經濟效益。4.集中整合分散資產。集中整合分散在市屬各單位各企業(yè)的經營性國有資產，提高集中度，發(fā)揮集成效應、規(guī)模效應、經營效應，推進國有資產向關鍵領域集中。盤活市屬國有企業(yè)的房