行政法和憲法的關(guān)系

1、在談憲法與行政法關(guān)系之前，我們首先應該將憲政行為與行政行為進行界分。這是因為：第 一，憲政行為所要設(shè)定的憲政關(guān)系，是一種“全體對全體的比率”關(guān)系，即整體利益與整體 利益關(guān)系。行政行為所要設(shè)定的行政法關(guān)系，是一種個人利益與公共利益之間的關(guān)系。第二， 憲政行為是溝通憲法規(guī)范與憲政權(quán)利之間的橋梁，行政行為則是溝通行政法規(guī)范與行政法權(quán) 利的橋梁。第三，因憲政行為而引起的憲政糾紛，主要應當通過憲政訴訟機制來解決。因行 政行為引起的行政糾紛，則主要是通過行政復議和行政訴訟機制來解決的。這就說明，對行 為性質(zhì)的認定是確定案件主管或管轄的前提。一、當今行政的特點自從一戰(zhàn)尤其是二戰(zhàn)以后，由于科技的進步和生產(chǎn)關(guān)系

2、的調(diào)整，導致了社會經(jīng)濟的迅猛 發(fā)展，而社會經(jīng)濟的發(fā)展，同時導致了大量的社會矛盾和社會問題的產(chǎn)生，所以，政府不得 不設(shè)置大量的行政機構(gòu)和人員來對國家的經(jīng)濟和社會生活進行干預，從而使得政府的行政行 為深入社會的各個角落，行政權(quán)力急劇膨脹。這種行政權(quán)擴張的趨勢，西方學者將之形象地 稱為“行政國”現(xiàn)象。行政國的出現(xiàn)要求政府必須承擔起糾正社會和經(jīng)濟的弊病，這種看法反映了人們的情感。 經(jīng)濟生活的日益復雜化使得政府不能再像以前只是自由法治國時代“守夜警察”的角色，政 府必須具有強有力的權(quán)力來對社會經(jīng)濟進行調(diào)控。另一方面，社會問題日益凸顯的狀況，比 如就業(yè)、環(huán)境、教育及醫(yī)療等領(lǐng)域，使得政府也必須承擔起保護環(huán)境

3、、為民眾提供就業(yè)、培 訓、住房、醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老金的職責，這是行政道德所在，也是國家目的使然。所以，現(xiàn)代 行政的特點是干涉行政與給付行政并存，而給付行政越來越成為政府職能的重心，福利行政 成為當今行政國家的重要理念。二、憲法與行政法關(guān)系探討之現(xiàn)狀自從現(xiàn)代意義上的行政法誕生以來，各國法學家從各自的國情及自身的知識背景和觀察 角度出發(fā)，對憲法與行政法的關(guān)系作出了自己的回答。例如，英國是崇尚普通法傳統(tǒng)的國家， 沒有公法和私法的嚴格區(qū)分，因而憲法與行政法之間也沒有清楚的界線?；谟鴳椪返?這一特點，著名行政法學者韋德指出：“實際上，整個行政法學可以視為憲法學的一個分支， 因為它直接來源于法治下的憲法

4、原理、議會主權(quán)和司法獨立?！边@一論述揭示了憲法對行政法 的基礎(chǔ)性、指導性作用，在英國極具代表性。美國的法律傳統(tǒng)受英國的影響較大，其憲政建 設(shè)始終貫穿著分權(quán)制衡和有限政府的基本理念，并直接推動了美國行政法的發(fā)展。行政法學 者施瓦茨即認為：“行政法是法治極為重要的一個方面，它規(guī)定個人與政府之間的關(guān)系，是控 制政府活動的法律?！笨梢?，在英美國家，學者依據(jù)其獨特的憲政歷史背景和實踐模式，普遍 地強調(diào)了法治原則下憲法價值、理念對行政法的指引作用。在大陸法系國家，公法與私法的區(qū)分十分明顯，行政法被公認為公法的一支?；诜▏?憲政史的特點，公法學家莫里斯?奧里烏指出：“只有存在足夠發(fā)達的行政制度時，才能 有

5、真正的行政法，從這個意義上來說，行政法與國家的行政制度之間存在著必然的關(guān)系?！?德國近代行政法學的開山始祖奧托?麥耶則在其鴻篇巨著德國行政法第三版序言中提出過 “憲法消亡，行政法存續(xù)”的名言。毋庸置疑，這些論斷都是法、德兩國獨特的憲政實踐的 產(chǎn)物。日本行政法的發(fā)展曾經(jīng)深受德國的影響，因而學者對憲法與行政法關(guān)系的理解也有類 似的表述。例如，和田莫夫就認為:“行政法處于憲法之下，發(fā)揮著手段性、技術(shù)性的具體作 用?！丙}野宏也認為：“行政法，可以直接認為是關(guān)于實現(xiàn)憲法價值的技術(shù)法?！庇纱丝梢姡\ 如臺灣學者城仲模所言：“行政法系具體之公法，亦為憲法之試金石”，大陸法系國家的學者 更強調(diào)行政法對于憲法的

6、相對獨立性。很明顯，這與英美國家學者的理解是有差異的。我國學者大多將憲法與行政法的關(guān)系置于整個法律體系當中進行比較。傳統(tǒng)的觀點一致 認為，憲法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要淵源；而行政法則是憲 法的具體化，是僅次于憲法的獨立的部門法。不過，近幾年來，這種主流的觀點受到了少數(shù) 學者的質(zhì)疑甚至反對。例如，有學者認為，“憲法是行政法的法律淵源是一個似是而非的觀點”， “從形式功能定位的角度來看，行政法雖然以憲法為依據(jù)，但行政法不應該是憲法的簡單擴 展和延伸”，“行政法應該是具有獨立的法律形式意義的部門法”。行政法學者葉必豐教授則以 “部門法的存在以特定利益關(guān)系為基礎(chǔ)”和“部門法的

7、劃分是對全部法律規(guī)范的分解和綜合” 為由，提出“憲法同行政法、民法一樣，都是處于同一層次的獨立部門法”的觀點。盡管這 一認識尚待進一步論證，但最終又有學者撰文將憲法的概念定位于“調(diào)整公民權(quán)利和國家權(quán) 力之間基本關(guān)系的部門法”，并認為“憲法首先是法，其次才是根本法”。除了上述研究視角之外，我國學者還就憲法與行政法之間的聯(lián)系問題進行了探討。已故 著名憲法學家龔祥瑞教授生前曾指出：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則是憲法的實施。行 政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分。沒有行政法，憲法只是一些空洞僵死的綱領(lǐng) 和一般原則，至少不能全部地見諸實踐。反之，沒有憲法作為基礎(chǔ)，行政法將無從產(chǎn)生”老 一輩行政

8、法學家王名揚教授也有類似看法，他認為：“憲法是靜態(tài)的法律，行政法是動態(tài)的法 律，二者互相配合，互相需要疽青年學者陳端洪先生也指出：“行政法與憲法的聯(lián)系最為密 切，因為都直接關(guān)心公共機構(gòu)與權(quán)力，即具有很強的政治性，因此，被統(tǒng)稱為政治法，行政 法被稱為動態(tài)的憲法，是憲法發(fā)展到行政國與福利國階段的一個不可或缺的組成部 分?！笨梢?，就“憲法是行政法的基礎(chǔ)與前提、行政法是憲法的具體實施”而言，我國學者 的認識基本上是一致的。楊海坤教授早在八十年代中期就指出：行政法與憲法之間有著特別密切的關(guān)系，具體來說，除了從屬關(guān)系、部分重合關(guān)系以外，行政法對憲法還有補充、 發(fā)展關(guān)系。這一挑戰(zhàn)性的觀點盡管沒有遭到過任何有

9、力的批駁，但筆者一直思索著這一觀點 是否經(jīng)得起理論的推敲和實踐的檢驗。本文的探討即是這一思索的延續(xù)。我們認為，對憲法 與行政法內(nèi)在關(guān)系的探討與揭示是具有重大意義的。我國行政法經(jīng)過二十余年的發(fā)展，已經(jīng) 逐步走出了幼稚期正朝相對理性化階段邁進。這是行政法走向成熟的重要標志。世紀之交， 黨和國家做出了“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略抉擇，憲法與行政法的發(fā)展迎 來了無數(shù)新的機遇。作為現(xiàn)代憲政最重要法律支柱的行政法，其發(fā)展不可固步自封，必須自 覺地在憲政理念的支配、引導下求得更深入的發(fā)展。毋庸置疑，行政法發(fā)展的轉(zhuǎn)折時期已經(jīng) 到來。面對新情況、新問題的不斷涌現(xiàn)，重新審視憲法與行政法的關(guān)系，對于我國

10、憲法尤其 是行政法在新世紀的發(fā)展至關(guān)重要。在我們看來，對這一關(guān)系的揭示既要考慮到域外行政法 的發(fā)展及其演變，更要立足于中國行政法發(fā)展的具體實踐?；诖?，本文通過考察行政法的 發(fā)展對憲法所產(chǎn)生的雙重影響，試圖說明憲法與行政法之間是一種互動關(guān)系，即行政法不僅 是憲法的具體化，而且對憲法自身的發(fā)展也起到了補充、完善和推動作用。我們的任務就是 要充分發(fā)揮行政法的發(fā)展對憲法的積極影響，努力推動中國憲政的生成與實施；同時，竭力 減輕行政法的發(fā)展對憲法的消極影響，為中國憲政的發(fā)展清除障礙，從而實現(xiàn)憲法與行政法 之互動關(guān)系的良性發(fā)展，為法治國家的形成提供更多的理論支持。三、行政法與憲法關(guān)系之剖析作為一個國家的

11、根本大法，憲法的核心內(nèi)容是對國家權(quán)力的實現(xiàn)方式及運作進行規(guī)范， 行政法所關(guān)心的則是行政權(quán)的存在及行使的合法性。因此，憲法與行政法在調(diào)整對象、范圍 及方法方面都存在著一定的差異。然而，憲法與行政法關(guān)注的問題具有相似性，二者之間除 了從屬關(guān)系與部分重合關(guān)系之外，還存在補充、發(fā)展關(guān)系，具體而言，行政法在遵循憲法原 則和精神的前提下，在憲法的范圍內(nèi)還有活動的余地，并對憲法的發(fā)展起著實際的推動作用。 行政法與憲法之間是一種互動辯證關(guān)系。1、憲法是行政法的根基憲法規(guī)定了政府機關(guān)的組織制度，指明了行政活動的基本價值取向，憲法的一些基本原 則成為行政權(quán)運行的指導原則，諸如民主原則、法治原則等。憲法的基本矛盾是

12、公民權(quán)利和 國家權(quán)力的關(guān)系，防范公民權(quán)力與保障公民權(quán)利成為憲法的兩個基本功能。從防范公民權(quán)力 而言，對行政權(quán)的控制無疑成為重中之重，因為在當代，行政權(quán)最為強大，也最易侵犯公民 權(quán)益，所以，各國憲法中均以規(guī)定政府基本運行規(guī)則為己任，授予行政職能范圍的同時，也 是對行政權(quán)限的限制，法律保留與法律優(yōu)先成為行政法的基本原則。另一方面，公民基本權(quán) 利的保障不僅要求我們要對行政權(quán)進行限制，更為重要的是，要賦予行政機關(guān)更多的自由裁 量權(quán)，使得其積極行政，為民眾提供福利，這應該成為大家的共識，因為這是經(jīng)濟社會生活 所趨。大量委任立法的出現(xiàn)和行政程序日益擴張，使我們必須對行政權(quán)的積極功能必須時刻 保持警惕，民主

13、與自由很有可能被給予厚望的行政權(quán)所毀滅，用憲法所確立起來的憲政制度 是我們防范的屏障，憲法的價值和功能需要我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)和發(fā)展，以指導社會生活的變化。2、行政法是憲法的具體化今日的社會，人民不再依賴傳統(tǒng)的基本人權(quán)，而是依賴“分享權(quán)”。這個新興的“分享權(quán)” 唯有依賴公民權(quán)力的介入，方可實現(xiàn)其功能。新式的服務行政與傳統(tǒng)的干涉行政并存的行政 法結(jié)構(gòu)的改變，符合社會法治國家的憲法理念，隨之導致人民法律感情的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代人民對 法律的感情，除了仍然要求公民行使權(quán)力須遵循一定的界限，使人民的自由形成其權(quán)利外， 人民亦要求國家有法的規(guī)范存在，當人民遭受不幸時，國家能夠施以援手。此種對人民不利 的救助，在以往不論是

14、屬于神學、哲學、或是歷史學的討論范疇，現(xiàn)今都已成為法律問題。 此等以法律形式來解決的個人問題，變成了行政法的內(nèi)容，而且多以金錢給付的方式予以人 民救助。民眾對于這種法律的感情是如此的強烈，使得立法者不得不采取立法手段予以解決。 所以，行政立法大量增加，行政任務也因此擴張，形成社會整體秩序的一部分，以解決國家 生活所遭遇之困境。3、行政法的發(fā)展在一定程度和范圍內(nèi)補充、發(fā)展了憲法，其深入發(fā)展是推動憲法修改的 重要源動力。眾所周知，由于立法者主觀認識的局限性與社會生活瞬息萬變的無限性之間存 在著難以消解的矛盾，立法如此，立憲亦如此。成文憲法的高度原則性、概括性及預測能力 的有限性，都注定了其往往滯后

15、于復雜多變的社會關(guān)系。就調(diào)整對象而言，憲法與行政法有 相當部分是重合的，因而行政法在遵循憲法基本原則、精神的前提下，對憲法的發(fā)展是有很 大作為的。國家生活的復雜化加上立法機關(guān)本身固有的缺陷使得行政立法在當今法律體系中處于重 要地位。民眾不僅要求參與民主制度權(quán)利的實現(xiàn)，還對自身權(quán)益（諸如勞動、接受教育、享 受優(yōu)質(zhì)的環(huán)境等）有著更為強烈的追求，這些有賴于行政程序法、行政公開法、勞動法、教 育法及環(huán)境保護法的制定和實施，而這些是憲法所辦不到的。行政法是將憲法所確認的基本 制度和基本權(quán)利予以具體化的主要途徑，是實現(xiàn)國家目的的重要手段，保障公共利益與提供 服務是其價值所在。四、結(jié)語綜上所述，行政法的發(fā)展對憲法的完善與更新具有重要的推動作用。然而，這又似乎存 在著某種違憲的嫌疑。那么，行政法實踐到底能在多大限度內(nèi)發(fā)展憲法呢