新形勢(shì)下城投公司解決投融資難題的策略選擇

1、 11/11作者：一氣貫長(zhǎng)空新形勢(shì)下，城投公司解決投融資難題的策略選擇 我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資，同時(shí)也要堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。城投公司作為基建投融資的主要力量，必將承擔(dān)適度超前基建的任務(wù)， 如何有效解決資金問(wèn)題，轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵，同時(shí)還要把握好發(fā)展與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系。一、城投公司面臨的新形勢(shì)（一） 經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨三重壓力，適度超前開(kāi)展基建成擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)重要抓手2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”三重壓力，2022年經(jīng)濟(jì)工作要穩(wěn)字當(dāng)頭，各地區(qū)各部門(mén)要擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定宏觀經(jīng)

2、濟(jì)的責(zé)任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當(dāng)靠前。財(cái)政政策上，由2020 年“保持適度支出強(qiáng)度” 改為更加積極的“保證財(cái)政支出強(qiáng)度”，并新增“加快支出進(jìn)度”和“適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資”表述。貨幣政策上，“穩(wěn)健的貨幣政策”的取向繼續(xù)不變，要靈活適度，保持流動(dòng)性合理充裕。央行副行長(zhǎng)劉國(guó)強(qiáng)表示：一是要充足發(fā)力，把貨幣政策工具箱開(kāi)得再大一些，保持總量穩(wěn)定；二是精準(zhǔn)發(fā)力，要致廣大而盡精微，金融部門(mén)不但要迎客上門(mén)，還要主動(dòng)出擊，按照新發(fā)展理念的要求，主動(dòng)找好項(xiàng)目，做有效加法，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；三是靠前發(fā)力，一年之計(jì)在于春，我們要抓緊做實(shí)，前瞻操作，走在市場(chǎng)曲線(xiàn)的前面，及時(shí)回應(yīng)市場(chǎng)的普遍關(guān)切。

3、基建投資短期來(lái)說(shuō)是逆周期調(diào)節(jié)的重要手段，中長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)也是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要一環(huán)。在需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力下，適度超前開(kāi)展基建投資，是擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要支撐，是應(yīng)對(duì)外部環(huán)境沖擊、托底經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要考量，也是強(qiáng)化既有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、壯大未來(lái)發(fā)展動(dòng)能的內(nèi)在要求。與傳統(tǒng)基建投資不同，適度超前開(kāi)展基建投資要加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公共安全、生態(tài)環(huán)保、公共衛(wèi)生、物資儲(chǔ)備、防災(zāi)減災(zāi)、民生保障等領(lǐng)域短板，要推進(jìn)既促消費(fèi)惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、交通、水利等重大工程建設(shè)（“兩新一重”項(xiàng)目），推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、綠色能源等“雙碳”項(xiàng)目建設(shè)。（二） 投融資體制改革

4、持續(xù)深化，地方政府隱性債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管基調(diào)不變2010年6月10日，國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知（國(guó)發(fā)201019號(hào)）中首次提出對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范、清理和整頓。2014年，國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201443號(hào)）的發(fā)布及新預(yù)算法的實(shí)施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺(tái)作為主要城建融資渠道的傳統(tǒng)城建投融資體制將逐步走向終結(jié)。2016年7月18日，中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)（中發(fā)201618號(hào)）對(duì)外發(fā)布，明確了投融資體制改革的頂層設(shè)計(jì)，新一輪投融資體制改革就此全面展開(kāi)。2019年7月1日起，我國(guó)政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)政府投資

5、條例（國(guó)令第712號(hào)）正式實(shí)施，旨在依法規(guī)范政府投資行為、充分發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益、激發(fā)社會(huì)投資活力。國(guó)家及地方政府不斷出臺(tái)政府投融資體制改革及政府債務(wù)管理的相關(guān)政策，我國(guó)投融資體制改革持續(xù)深化，2021年以來(lái)，地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管加嚴(yán)?；竟芸厮悸罚骸翱刂圃隽?，化解存量”，“開(kāi)明道、堵暗道”、“調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)”。一是堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，對(duì)化債不實(shí)、新增隱性債務(wù)的要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)；二是加大、加快地方政府債券發(fā)行力度，同時(shí)結(jié)合特殊再融資債發(fā)行，全域無(wú)隱債試點(diǎn)與建制縣（區(qū)）隱債化解試點(diǎn)擴(kuò)容同步推進(jìn)。2021年10月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，廣東省、上海市先后宣布啟動(dòng)全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)。2022年1月

6、，北京啟動(dòng)全域無(wú)隱債試點(diǎn)。同時(shí)，2019年12月，首批建制縣（區(qū)）隱性債務(wù)化解試點(diǎn)推出，地方納入試點(diǎn)后可發(fā)行地方政府債券（省代發(fā)）置換部分隱性債務(wù)，納入試點(diǎn)的主要是貴州、云南、湖南、甘肅、內(nèi)蒙古、遼寧六?。ㄗ灾螀^(qū)）的部分縣市。2020年以來(lái)建制縣隱債化解試點(diǎn)擴(kuò)容，如2021年1月，根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站，溫州市鹿城區(qū)入選國(guó)家級(jí)建制縣化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)，獲批再融資債券35億元。二、城投公司解決投融資難題的策略選擇（一）厘清政企關(guān)系，建立政企合作、政企分享的基建投融資機(jī)制城投公司承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，關(guān)鍵是厘清公司與政府之間的投融資關(guān)系，建立政企合作、政企分享的基建投融資機(jī)制。對(duì)于純公益性項(xiàng)目由地方政府

7、發(fā)行一般政府債券進(jìn)行投資建設(shè)，城投公司可以通過(guò)委托代建方式進(jìn)行實(shí)施；對(duì)于有一定收益的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，可以由地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券解決資金，也可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式由城投公司進(jìn)行市場(chǎng)化融資，政府給予財(cái)政補(bǔ)助（資金或可經(jīng)營(yíng)資源）。對(duì)于經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，由城投公司完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,公司要加強(qiáng)投資管理，建立專(zhuān)業(yè)化的投資管理體系，以市場(chǎng)化方式進(jìn)行前期論證和投資決策，并強(qiáng)化項(xiàng)目投中、投后管理，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。（二）加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，提升主體信用級(jí)別良好的主體信用等級(jí)是企業(yè)利用資本市場(chǎng)和對(duì)接各類(lèi)金融資源開(kāi)展融資活動(dòng)的前提條件之一，有利于提高融資效率和降低資金成本。影響主體信用級(jí)別包括宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國(guó)家政策、區(qū)域環(huán)境、行業(yè)風(fēng)

8、險(xiǎn)等外部因素，也包括發(fā)行人自身的因素，如發(fā)行人的業(yè)務(wù)狀況、管理能力、資產(chǎn)規(guī)模與質(zhì)量、財(cái)務(wù)實(shí)力以及外部支持等。城投公司一是要加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化公司自身信用，推動(dòng)資產(chǎn)及業(yè)務(wù)整合重組，做大做實(shí)做強(qiáng)資產(chǎn)，提升公司盈利能力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。二是利用好政府間接信用，持續(xù)獲取政府在政策、資本金、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、重點(diǎn)資源及項(xiàng)目上的支持。（三）建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，提前做好投融資規(guī)劃以當(dāng)?shù)卣笆奈濉币?guī)劃為指引，在公司整體發(fā)展戰(zhàn)略的總體框架下，根據(jù)公司的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)板塊、資源能力等，提前籌劃項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析，最終形成項(xiàng)目清單或項(xiàng)目庫(kù)，同時(shí)對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目按照輕重緩急、擇優(yōu)遴選的原則進(jìn)行合理排序。項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)滾動(dòng)管理，形

9、成建成一批、淘汰一批、充實(shí)一批的良性循環(huán)機(jī)制。具體項(xiàng)目選擇上，比如智慧農(nóng)業(yè)、智慧水利、智慧旅游、智慧物流等新基建項(xiàng)目、縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目、交通、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等領(lǐng)域項(xiàng)目等。對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中羅列的項(xiàng)目進(jìn)行融資方式、融資規(guī)模、配置結(jié)構(gòu)及時(shí)間進(jìn)度等的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)安排，與銀行、券商等金融機(jī)構(gòu)提前做好融資對(duì)接，分析項(xiàng)目的可融資性。對(duì)一些重大復(fù)雜項(xiàng)目，比如片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，提前做好投融資方案設(shè)計(jì)，研究項(xiàng)目投融資模式及關(guān)鍵商務(wù)條件，設(shè)計(jì)項(xiàng)目盈利模式，充分挖掘項(xiàng)目潛在收益，進(jìn)行投資測(cè)算和投入產(chǎn)出現(xiàn)金流量分析，為后續(xù)融資（或社會(huì)資本/合作方的引入）做好前期準(zhǔn)備。（

10、四）拓寬投融資渠道，創(chuàng)新投融資模式在剝離政府融資職能之后，城投公司必須通過(guò)市場(chǎng)化融資解決項(xiàng)目資金問(wèn)題。1、積極爭(zhēng)取地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金及上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金，合理利用“專(zhuān)項(xiàng)債可用于重大項(xiàng)目資本金，并允許配套市場(chǎng)化融資”政策額，促進(jìn)項(xiàng)目現(xiàn)金流與貸款條件匹配，做好與銀行信貸投放的配套銜接。2、從融資難易的角度出發(fā)，銀行貸款仍是城投公司首選融資渠道，公司應(yīng)充分利用國(guó)家在基建、產(chǎn)業(yè)上的金融支持政策，積極對(duì)接開(kāi)發(fā)銀行、政策性銀行資金。3、城投債是城投公司的重要融資渠道，一是要獲取AA主體信用評(píng)級(jí)，二是在于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的選擇，以及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收入的挖掘和構(gòu)造。4、資管新規(guī)實(shí)施以來(lái)，非標(biāo)融資產(chǎn)品受到了嚴(yán)格限制,但仍然是城

11、投公司融資的重要補(bǔ)充，尤其是信用級(jí)別較低的城投公司，融資租賃、發(fā)行理財(cái)直融工具、北金所債權(quán)融資計(jì)劃等都是可供選擇的融資產(chǎn)品。5、城投公司作為發(fā)起主體的政府引導(dǎo)基金，能夠有效撬動(dòng)金融資本、民間資本和社會(huì)資本，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用。6、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs健康發(fā)展，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)是資本市場(chǎng)改革發(fā)展的一項(xiàng)重要部署。2021年6月21日首批9個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目順利上市，標(biāo)志著我國(guó)公募REITs市場(chǎng)建設(shè)邁出關(guān)鍵一步。隨著基建項(xiàng)目逐漸進(jìn)行運(yùn)營(yíng)階段，城投公司可提前謀劃布局。7、混改是新一輪國(guó)資國(guó)企改革的重要抓手，不僅有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有和非國(guó)有企業(yè)的優(yōu)劣勢(shì)互補(bǔ)，倒逼公司完善現(xiàn)代企業(yè)制

12、度，也是吸引社會(huì)資本投資，解決資金問(wèn)題的有效方式。一方面，對(duì)于公司缺乏技術(shù)、人才、運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目或新業(yè)務(wù)，可以通過(guò)合資合作方式吸引外部資本；另一方面，對(duì)于較為成熟的業(yè)務(wù)，也可以通過(guò)混改方式，引入戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，以股權(quán)換技術(shù)、換機(jī)制、換管理，同時(shí)獲取國(guó)有資本增值收益。8、國(guó)有資產(chǎn)證券化（上市）作為國(guó)企優(yōu)布局、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要手段，也是打通城投公司股權(quán)融資市場(chǎng)化通道的主要資本運(yùn)作方式，兼?zhèn)洹凹偫А焙汀稗D(zhuǎn)型”雙重功能。城投公司的定位之一就是通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)孵化等手段助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)于合資合作的一些子公司可以積極謀劃上市，或者將優(yōu)質(zhì)資源裝入上市公司，獲取資產(chǎn)溢價(jià)。9、在

13、地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管的背景下，各地不斷創(chuàng)新并探索新的融資模式，比如ABO，“EPC+F+O”或“投資人+EPC”或“投資合作+EPC”等，該類(lèi)模式一般應(yīng)用于帶有區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)性質(zhì)的大型或特大型項(xiàng)目。（五）平衡好發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控間的關(guān)系，有效防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)目前我國(guó)對(duì)政府舉債采取終身問(wèn)責(zé)制。為了遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)勢(shì)頭，早在2017年，財(cái)政部等部委發(fā)文嚴(yán)禁地方政府借融資平臺(tái)公司、政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等名義變相舉債，并公開(kāi)問(wèn)責(zé)，2018年曾掀起一場(chǎng)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴，十多個(gè)省份公開(kāi)問(wèn)責(zé)地方違法違規(guī)舉債。2021年以來(lái)隱性債務(wù)監(jiān)管強(qiáng)化，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)和地方政府的問(wèn)責(zé)持續(xù)。因此，城投公司應(yīng)熟悉并正確理解地方政府債務(wù)管理相關(guān)政策，準(zhǔn)確把握轉(zhuǎn)型發(fā)展與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范間的關(guān)系，重