行政許可違法的法律責(zé)任

1、行政許可違法的法律責(zé)任一、行政許可違法的法律責(zé)任行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政行為必須承擔(dān)法律責(zé)任，這是依法行政原則的最基本 要求，行政許可行為也不例外。行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可行為的責(zé)任分為兩種： 一是撤銷的責(zé)任，二是補(bǔ)救的責(zé)任。所謂撤銷的責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)有義務(wù)撤銷違 法的許可，恢復(fù)到許可以前的狀態(tài)。主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法發(fā)放、變更許可行 為而言的。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)不符合法定條件的申請(qǐng)人給予許可后，申請(qǐng)人取得了不 應(yīng)當(dāng)取得的許可，就可能會(huì)給公共利益和他人利益造成損害和威脅，如果不及時(shí) 糾正，必定會(huì)違背許可的目的。所以，行政機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政許可行為違法，為 了保障公共利益，應(yīng)當(dāng)撤銷該項(xiàng)違法的許可行為。當(dāng)行政

2、機(jī)關(guān)違法變更了一項(xiàng)合 法的許可，導(dǎo)致他人利益遭受損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)加以及時(shí)糾正。撤銷責(zé) 任的理論依據(jù)來源于依法行政原則。根據(jù)行政機(jī)關(guān)依法行政的原則，對(duì)于違法的 行政行為，行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)糾正的責(zé)任，使之恢復(fù)到許可之前的狀態(tài)。例如， 行政機(jī)關(guān)對(duì)于不符合生產(chǎn)條件的申請(qǐng)人發(fā)放了藥品生產(chǎn)許可證，如果不加以糾 正，許可證持有人就會(huì)根據(jù)許可的權(quán)利生產(chǎn)不符合條件的藥品，必然會(huì)給社會(huì)公 共利益造成損害。所以，只要行政許可行為是違法實(shí)施的，不管是程序違法還是 實(shí)體違法，不管是相對(duì)人違法還是行政機(jī)關(guān)違法導(dǎo)致的許可結(jié)果，許可機(jī)關(guān)都必 須撤銷。如果許可機(jī)關(guān)不撤銷其違法行為，上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷。作為許可行為利 害關(guān)

3、系人的第三人也有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)撤銷違法的許可行為。如果在違法的行政 許可行為沒有特定的受害人，那么，代表公益的其他國家機(jī)關(guān)，如檢察院也可以 要求行政機(jī)關(guān)撤銷其違法的許可行為。撤銷的途徑可以是行政機(jī)關(guān)的自行撤銷， 也可以通過行政復(fù)議予以撤銷，還可以通過行政訴訟途徑予以撤銷。撤銷的具體 方式可以是：撤銷、許可證照，撤銷違法的變更、廢止、核準(zhǔn)、備案、登記等行 為，確認(rèn)某項(xiàng)許可行為無效或者違法，收回已經(jīng)發(fā)放的許可文件等。當(dāng)然，并不 是所有的違法行政許可行為都可以直接予以撤銷。因?yàn)槌蜂N的責(zé)任不僅受依法行 政原則支配，同時(shí)也受信賴保護(hù)原則支配。特別是當(dāng)撤銷涉及違法授益行為時(shí)， 必然會(huì)給受益人造成一定財(cái)產(chǎn)損

4、失，所以要求行政機(jī)關(guān)在“不違反信賴保護(hù)時(shí)， 行政機(jī)關(guān)始得向后撤銷之。如果行政行為的受益人因信賴該行為已就其生活關(guān)系 作成持續(xù)二無法更改之轉(zhuǎn)變時(shí)，向后之撤銷亦非所許?！?因此，違法的許可行 為是否必須全部撤銷要在權(quán)衡受益人的信賴?yán)媸欠裰档帽Ｗo(hù)以及不撤銷行政 行為會(huì)給公共利益造成何種影響兩方面因素的基礎(chǔ)上確定。行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施許可的另外一項(xiàng)責(zé)任是補(bǔ)救責(zé)任，可以理解為補(bǔ)償受害者 責(zé)任。該項(xiàng)責(zé)任受行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則支配。如果行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行 政許可行為，導(dǎo)致許可申請(qǐng)人或者利害關(guān)系第三人的合法利益遭受損害的，行政 機(jī)關(guān)根據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的原則決定是否撤銷該行為，如果撤銷，必須對(duì)受益人由 于信賴

5、該行為的合法存在而產(chǎn)生的利益加以補(bǔ)償。那么，究竟由誰來承擔(dān)行政許 可的補(bǔ)救責(zé)任呢？又如何承擔(dān)這種責(zé)任呢？通常情況下，誰實(shí)施行政許可行為就 應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)違法許可行為造成的損害。如果是城市建設(shè)管理部門實(shí)施的違法許 可行為，導(dǎo)致行政相對(duì)人利益遭受不當(dāng)損失的，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由城建部門給予補(bǔ)償。 行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)根據(jù)違法的種類和過錯(cuò)的程度以及相對(duì)人是 否存在故意等具體情形判斷。為了進(jìn)一步闡明行政機(jī)關(guān)違法許可的責(zé)任問題有必 要對(duì)下列問題加以認(rèn)真研究。二、行政許可違法的形態(tài)（一）行政機(jī)關(guān)無權(quán)限許可的責(zé)任行政機(jī)關(guān)享有的許可權(quán)與其他權(quán)力一樣都必須來自法律的授予，未經(jīng)法律授 權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得實(shí)施任何許可。

6、但是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)自身權(quán)限的認(rèn)識(shí)發(fā)生偏差 而實(shí)施了法律并未授權(quán)的許可行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任呢？首先，行 政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)糾正責(zé)任，即撤銷違法的許可行為或者確認(rèn)該項(xiàng)許可為無權(quán)限的 無效許可。其次，許可機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)善后責(zé)任，即補(bǔ)償無過錯(cuò)的申請(qǐng)人由于獲 得許可或者失去無效許可遭受的損失。例如，城市市容監(jiān)察大隊(duì)并無臨時(shí)建筑搭 建的許可權(quán)，但是，當(dāng)相對(duì)人對(duì)市容監(jiān)察大隊(duì)提起申請(qǐng)后，監(jiān)察大隊(duì)作出許可決 定，允許申請(qǐng)人搭建臨時(shí)建筑。很顯然，按照職權(quán)法定原則，這是一項(xiàng)無效的許 可行為，對(duì)政府機(jī)關(guān)并不應(yīng)該產(chǎn)生任何約束力。但是，作為許可申請(qǐng)人或者第三 人并不一定十分了解行政機(jī)關(guān)的職權(quán)分工，申請(qǐng)人本身并無過

7、錯(cuò)獲得許可而產(chǎn)生 的利益應(yīng)當(dāng)受到一定程度的保護(hù)。所以，在這種情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)自己實(shí)施的 無權(quán)限許可應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任，但不是全部責(zé)任。如果申請(qǐng)人對(duì)于許可權(quán)限有 了解的情形下，即明知行政機(jī)關(guān)無許可權(quán)故意提出許可申請(qǐng)的，因此獲得許可的 利益不受法律保護(hù)。例如，申請(qǐng)人明知開辦餐館應(yīng)向食品衛(wèi)生行政部門提出許可 申請(qǐng)，但故意向當(dāng)?shù)鼗鶎诱玎l(xiāng)政府提出，此種情形下獲得的許可屬于申請(qǐng)人 有過錯(cuò)的無權(quán)限許可，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任。（二）行政機(jī)關(guān)越權(quán)許可的責(zé)任行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可行為還必須遵守職權(quán)法定原則和不得越權(quán)原則。任何行政 許可機(jī)關(guān)都必須在自己的許可權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施許可行為，對(duì)于不屬于自己職權(quán)范 圍內(nèi)的許可事項(xiàng)

8、，不得實(shí)施許可行為。如果行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限實(shí)施許可行為，那 么，該越權(quán)行為當(dāng)然屬于違法行為，應(yīng)予撤銷或者宣告無效，這也是糾正違法越 權(quán)行為的重要方式之一。然而作為許可行為相對(duì)人的被許可人，在獲得許可的同 時(shí)也獲得了某種利益，如果行政機(jī)關(guān)糾正其違法的許可行為必然給受益人造成損 失。例如，受益人已經(jīng)開始修建被許可的設(shè)施，已經(jīng)從事受到許可的某種活動(dòng)并 且收取利益。當(dāng)許可被撤銷后，受益人的這些利益必然受到影響，甚至未來的某 種利益也將受到影響。所以，行政機(jī)關(guān)的越權(quán)許可雖然違法，但是否能夠就此承 擔(dān)糾正責(zé)任，撤銷已經(jīng)實(shí)施的許可，還必須考慮相對(duì)人的值得保護(hù)的信賴?yán)婧?撤銷帶來的公共利益熟輕熟重，當(dāng)值得保護(hù)

9、的信賴?yán)娲笥诔蜂N的公益時(shí)，許可 不得撤銷。當(dāng)信賴?yán)嫘∮诔蜂N行政行為獲得的公益時(shí)，可以撤銷許可但應(yīng)對(duì)收 益人給予補(bǔ)償。如果受益人的信賴?yán)娌恢档帽Ｗo(hù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以撤銷許可， 不必補(bǔ)償。（三）行政機(jī)關(guān)違反程序?qū)嵤┰S可的責(zé)任行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施許可的行為有多種，除了以上涉及的無權(quán)限和越權(quán)許可之 外，還存在一種程序違法的許可。程序違法的許可是指違反了法律規(guī)定的程序要 件，如違反法定時(shí)限實(shí)施的許可、省略、顛倒行政步驟的許可、形式要件不足的 許可、缺少程序要求的許可等等。由于程序違法的許可對(duì)行政行為的實(shí)體結(jié)果有 不同程度的影響，所以，行政機(jī)關(guān)對(duì)此類違法許可承擔(dān)的責(zé)任也有所不同。如果 程序違法對(duì)實(shí)體結(jié)果不

10、產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，也就是程序可以補(bǔ)正和治愈的，那么， 并不發(fā)生行政機(jī)關(guān)糾正的責(zé)任。收益人獲得的許可也并不因此撤銷，故也不存在 善后補(bǔ)償?shù)呢?zé)任?！把a(bǔ)正和治愈內(nèi)容上限于特定的程序違法，即申請(qǐng)手續(xù)、說明 行政行為的理由、參加人聽證、委員會(huì)或者其他行政機(jī)關(guān)的參與等”。如果程 序嚴(yán)重違法足以導(dǎo)致實(shí)體違法的，行政機(jī)關(guān)必須按照依法行政的原則糾正違法實(shí) 施的許可行為，即撤銷違法的許可行為。當(dāng)然，在這種情況下，是否所有的許可 決定都必須撤銷，許可的受益人是否能夠?qū)υS可被撤銷后產(chǎn)生的損害要求補(bǔ)償， 仍然要視受益人的信賴?yán)媾c撤銷許可后的公共利益的輕重而定。（四）違法許可行為的撤銷期限對(duì)于違法的許可行為，行政機(jī)關(guān)有權(quán)

11、隨時(shí)予以撤銷。但是，考慮到行政行為 作出之后即刻產(chǎn)生行政法效力，對(duì)相對(duì)人和其他人都有約束力，為了避免使相對(duì) 人的法律地位長(zhǎng)期處于不安狀況，作出許可行為的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng) 在一定期限內(nèi)撤銷違法的行政許可行為。按照德國行政程序法第48條第4項(xiàng)的 規(guī)定，行政機(jī)關(guān)知道有構(gòu)成撤銷的理由的事實(shí)后，應(yīng)在1年內(nèi)撤銷之。當(dāng)事人請(qǐng) 求損害賠償，也應(yīng)于行政機(jī)關(guān)告知后1年內(nèi)提出。如果違法行政行為是由于當(dāng)事 人的詐欺、脅迫或者賄賂作出的，行政機(jī)關(guān)的撤銷不受1年期限的限制。三、撤銷許可情形下的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)（一）被許可人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)如前所述，行政機(jī)關(guān)撤銷違法實(shí)施的行政許可行為后，因此遭受損害的行政 許可的受領(lǐng)人即被

12、許可人是否有權(quán)獲得補(bǔ)償呢？按照信賴保護(hù)原則的要求，收益 人當(dāng)然享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。但是，如果受益人在違法行政許可行為的作成負(fù)有責(zé)任 的話，即行政許可的違法性，在客觀上可歸責(zé)于受益人，或受益人知道且預(yù)見到 該項(xiàng)許可將被撤銷的話，他將喪失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。如果被許可人以詐欺、脅迫或者 賄賂的方法使得行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可行為的，該許可被撤銷后，遭受損害的被許可 人無權(quán)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)給予補(bǔ)償。如果被許可人對(duì)重要事項(xiàng)提供不正確資料或者進(jìn) 行了不完全陳述，致使行政機(jī)關(guān)依照該資料或者陳述作出行政許可決定的，被許 可人也沒有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。但是，如果被許可人的行為是行政機(jī)關(guān)促成的，例如申 請(qǐng)表格有錯(cuò)誤，對(duì)問題有錯(cuò)誤的誘導(dǎo)，致使被

13、許可人作出錯(cuò)誤說明的，被申請(qǐng)人 仍然享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。如果被許可人明知行政行為違法，或者因重大過失而不知 道的，也不享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。例如，房產(chǎn)證持有人在申請(qǐng)辦理房產(chǎn)證時(shí)弄虛作假， 偽造了有關(guān)文件，致使房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)向其頒發(fā)了房產(chǎn)證，房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后撤 銷了該房產(chǎn)證，此時(shí)，作為行政許可行為的受益人雖然遭受了損害，但由于許可 行為的違法性歸責(zé)于被許可人本人，所以他不享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。（二）第三人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)許可行為中，存在一種特殊的行政行為，即“有第三人效力之行政處分”， 此種行為的“規(guī)制內(nèi)容，不僅對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生授益或加負(fù)擔(dān)之效果，并且同時(shí)對(duì)第 三人之法律地位產(chǎn)生影響”。此類行為涉及行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人及第

14、三人之間 “三極”的法律關(guān)系，故行政機(jī)關(guān)實(shí)施此類許可行為時(shí)，不僅要對(duì)被許可人負(fù)責(zé)， 而且還要對(duì)第三人負(fù)責(zé)。例如，行政機(jī)關(guān)核法建筑許可時(shí)，建設(shè)許可證的申請(qǐng)人 是相對(duì)人，相鄰人就是該許可行為的第三人。如果行政機(jī)關(guān)應(yīng)相對(duì)人的申請(qǐng)核發(fā) 變更該許可，雖然相對(duì)人因此收益，但第三人的的合法利益可能受損，此種情形 下，第三人可以通過行政和司法救濟(jì)撤銷該許可。但是，如果因?yàn)樯婕爸卮蠊?利益或者相對(duì)人的個(gè)人利益，該許可未能被撤銷，那么就應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)根據(jù)信 賴保護(hù)原則對(duì)第三人遭受的損失給予補(bǔ)償。又如，公安交通管理機(jī)關(guān)對(duì)車輛交易 行為負(fù)責(zé)審批和登記，如果車輛交易的賣方通過偽造相關(guān)文件的方式取得汽車交 易的核準(zhǔn)文件

15、并把其盜竊來的臟車賣給另外一方，那么，作為買主的一方雖然不 是汽車交易過戶登記的申請(qǐng)人，但應(yīng)當(dāng)享有撤銷登記后損失的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。依據(jù) 擔(dān)保法規(guī)定，債務(wù)人以土地使用權(quán)、廠房、林木、運(yùn)輸工具及設(shè)備和其他動(dòng)產(chǎn)抵 押的，必須辦理抵押物登記。抵押人是登記行為的申請(qǐng)人，登記機(jī)關(guān)是實(shí)施登記 行為的行政機(jī)關(guān)，如果登記機(jī)關(guān)撤銷其違法登記行為，有可能損害第三人即抵押 權(quán)人的合法權(quán)益，所以，也應(yīng)當(dāng)賦予登記行為的第三人即抵押權(quán)人以補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。 在抵押登記行為中，登記部門的違法過錯(cuò)類型通常有以下幾種：強(qiáng)行為抵押合同 的當(dāng)事人設(shè)定抵押期限；登記內(nèi)容出現(xiàn)差錯(cuò)；抵押人與登記部門的工作人員互相 串通，進(jìn)行欺詐或者虛假登記等。 按

16、照依法行政的原則，對(duì)于違法和錯(cuò)誤的登 記行為必須予以撤銷，但是，撤銷或者變更該登記行為只能糾正該違法行為，并 不能彌補(bǔ)第三人（抵押權(quán)人）的損失。所以，應(yīng)當(dāng)給予抵押權(quán)人一定的補(bǔ)償。有 人認(rèn)為，如果錯(cuò)誤或者違法的抵押登記行為歸責(zé)于行政行為的相對(duì)人即抵押人， 那么，抵押權(quán)人的損失應(yīng)當(dāng)由抵押人承擔(dān)，而非登記部門承擔(dān)。事實(shí)上，登記部 門與抵押人、抵押權(quán)人之間的關(guān)系是行政法律關(guān)系，而抵押人與抵押權(quán)人之間是 民事法律關(guān)系，二者是不同的。許可登記部門實(shí)施許可登記行為時(shí)負(fù)有注意的義 務(wù)，如果未盡到該義務(wù)而許可了不該許可的事項(xiàng)，當(dāng)然要對(duì)因此遭受損害的受益 人或者第三人承擔(dān)責(zé)任。特別對(duì)沒有過錯(cuò)的第三人而言，撤銷登記

17、的行為必然使 其遭受損失。這種損失不是抵押人直接造成的，而是由于抵押權(quán)人因?yàn)橄嘈帕说?記部門行為的合法性造成的，所以，應(yīng)當(dāng)由登記部門承擔(dān)抵押權(quán)人的損失。當(dāng)然， 抵押人并不需要直接就登記的合法性向抵押權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)就其在抵押中 的詐欺、偽造行為向登記部門承擔(dān)責(zé)任，并且因此喪失信賴保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。（三）補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)撤銷或者不撤銷違法的許可行為，都有可能造成相關(guān)人的財(cái)產(chǎn)損 失。對(duì)于這類損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照信賴保護(hù)利益的原則決定是否給予補(bǔ)償。 至于按照何種標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償則取決于損害的程度和法定的標(biāo)準(zhǔn)。按照臺(tái)灣行政程 序法的規(guī)定，撤銷給付裁決以外的其他授益行政行為時(shí)，所應(yīng)給予的補(bǔ)償，是用 于填補(bǔ)

18、當(dāng)事人因信任該行政行為的存在，而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)上的不利益損失。對(duì)當(dāng)事 人的補(bǔ)償，不得超過因行政行為的存續(xù)所能有的利益。因此，只補(bǔ)償所謂的“消 極利益”或“信賴?yán)妗?，至于“積極利益”或“履行利益”，則構(gòu)成補(bǔ)償?shù)淖?高限額。 例如，城建部門向房地產(chǎn)開發(fā)公司核法了建筑許可證，后因該證違法 而予以撤銷。如果稀客證持有人對(duì)該行為具有值得保護(hù)的信賴?yán)妫瑒t應(yīng)當(dāng)給予 補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆秶瑒t應(yīng)視房地產(chǎn)開發(fā)公司是否已經(jīng)開始建設(shè)或者已經(jīng)完工，以 及支付的規(guī)劃費(fèi)、與客戶解約的費(fèi)用和建設(shè)費(fèi)用而定。但開發(fā)公司不得要求補(bǔ)償 該項(xiàng)目完成后可得的利益。又如，抵押人以500萬元的自有設(shè)備為抵押物向銀行 申請(qǐng)貸款，并通過抵押登記部門登記，如果抵押登記部門的工作人員與抵押人惡 意串通，將他人的財(cái)產(chǎn)作為抵押物登記在抵押人名下，后登記部門撤銷登記，最 終導(dǎo)致銀行無法收回貸款又難以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，登記部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種損失？我 們認(rèn)為，抵押登記部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)共同賠償責(zé)任，即抵押人應(yīng)當(dāng)與登記部門共同對(duì) 抵押權(quán)人的損失予以補(bǔ)償。如果登記部門的錯(cuò)誤登記行為完全是由登記部門自己 的過錯(cuò)造成的，那么，登記部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)