社會(huì)福利制度之基礎(chǔ)理念及結(jié)構(gòu)

1、.PAGE ：.；PAGE 9社會(huì)福利制度之根底理念及構(gòu)造壹、前言所謂社會(huì)國(guó)的理念在德國(guó)實(shí)那么閱歷了許多轉(zhuǎn)機(jī);對(duì)社會(huì)國(guó)的了解與當(dāng)時(shí)社會(huì)中通行的價(jià)值觀與共識(shí)總是息息相關(guān)。社會(huì)福利措施的根本理念由早期的防治貧民暴動(dòng)、維持社會(huì)治安，經(jīng)由工業(yè)化、社會(huì)解構(gòu)之后為防止社會(huì)問(wèn)題而由國(guó)家承接起社會(huì)照顧的責(zé)任，演化到以法定強(qiáng)迫保險(xiǎn)來(lái)維護(hù)國(guó)民免于普通性的生活風(fēng)險(xiǎn)(生老病死等)，在此龐大的社會(huì)平安機(jī)制之后的根本理念已有數(shù)度鉅大的變化。這是在法制比較上首先必需留意的一點(diǎn)。再那么，歷史上理念的變化，也總是會(huì)在現(xiàn)行制度中留下痕跡。即使在現(xiàn)行的德國(guó)社會(huì)福利制度之下，其構(gòu)成與解釋依然是由多數(shù)根本理念所并行支配，而且其間并非全

2、無(wú)摩擦與抵觸，詳細(xì)的社會(huì)政策決議往往還是取決于政治力與社會(huì)力的運(yùn)作。但這并非代表對(duì)德國(guó)社會(huì)平安體系作制度理念層次的調(diào)查缺乏意義。相反的，本文以下的論述可印證，所謂制度理念對(duì)德國(guó)社會(huì)法制建構(gòu)的強(qiáng)大影響力。對(duì)在此所提及的現(xiàn)實(shí)環(huán)境要素毋寧是希望對(duì)研討對(duì)象作更完好的闡明。最后，在本文法制比較對(duì)象的選擇上，先決的要素當(dāng)然首先是筆者較熟習(xí)的德國(guó)憲法與社會(huì)平安體制，惟比較對(duì)象的取擇并不應(yīng)同時(shí)決議了立場(chǎng)的抉擇。他國(guó)法制的察看與分析對(duì)我國(guó)社會(huì)福利體制討論誠(chéng)然有相當(dāng)助益，為要落實(shí)到詳細(xì)的法制建構(gòu)上尚有相當(dāng)大的落差，而這都還需求密集的相關(guān)研討(包括其它的比較法制分析及臺(tái)灣社會(huì)外鄉(xiāng)研討)，否那么難以輕言他國(guó)法制的優(yōu)劣

3、。貳、德國(guó)之社會(huì)國(guó)福利體系所面臨的危機(jī)與挑戰(zhàn)西、北歐諸國(guó)在社會(huì)福利法制的開(kāi)展上有年年的運(yùn)作閱歷以及令開(kāi)發(fā)中國(guó)家欽羨的效果，但是在近年來(lái)景氣衰退、人口構(gòu)造老化、醫(yī)療費(fèi)用高漲、高失業(yè)率、歐體之負(fù)債限制的影響之下，裁減社會(huì)福利給付已成為普遍的趨勢(shì)。惟在這些所謂的先進(jìn)福利國(guó)家，社會(huì)福利體制已嚴(yán)密交融在國(guó)民的權(quán)益認(rèn)識(shí)與生涯規(guī)劃之中，社會(huì)給付的縮減處處引起社會(huì)力劇烈的沖擊與反彈，因此如何在追求社會(huì)國(guó)理念的同時(shí)又能兼顧社會(huì)福利體系之經(jīng)濟(jì)上的可行性，已成為各國(guó)政府所必需面臨之最嚴(yán)酷的挑戰(zhàn)。德國(guó)社會(huì)福利體系的開(kāi)展，歷年來(lái)也遭到各種角度的檢討與批判，尤其是如社會(huì)學(xué)者之主張人的需求不能完全由物質(zhì)與金錢(qián)給付來(lái)滿(mǎn)足;個(gè)

4、人責(zé)任感的減退導(dǎo)致社會(huì)資源的被濫用與浪費(fèi);或?qū)⒗先税拆B(yǎng)視為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)責(zé)任導(dǎo)致家庭功能失衡，而老年人憂(yōu)郁而終，都是非常值得沉思的批判，也是我國(guó)在建構(gòu)社會(huì)福利政策之際所應(yīng)思索的。惟本文討論的范圍無(wú)法包含社會(huì)心思要素的評(píng)價(jià)與討論，而只能限于法制的比較分析，所要處置的重心乃是支配德國(guó)社會(huì)福利制度建構(gòu)之根本理念，試圖對(duì)此龐雜的給付機(jī)制造一體系性的整理，使得進(jìn)一步的法制比較任務(wù)能有一初步的根底。參、德國(guó)社會(huì)福利體制之根本理念的演化根本法奠定初期之社會(huì)國(guó)理念本是指向于對(duì)工業(yè)化與資本主義化所帶來(lái)之負(fù)面后果的修正，其立意乃是在于協(xié)助個(gè)人回歸到可以自助的常態(tài)。在此立意中已可看出其制度建構(gòu)的根本預(yù)設(shè)：一個(gè)成年人經(jīng)由任

5、務(wù)收入滿(mǎn)足其個(gè)人與家屬的需求乃是此社會(huì)福利制度所設(shè)定的常態(tài)，從而個(gè)人對(duì)其生計(jì)的自我責(zé)任也站在第一優(yōu)為，相對(duì)地，國(guó)家的照顧責(zé)任那么只是備位性的，只需在個(gè)人的生計(jì)常態(tài)發(fā)生欠缺時(shí)才介入，其目的也只限于使個(gè)人回復(fù)可以自助的形狀。然而，此個(gè)人與國(guó)家責(zé)任的優(yōu)位順序卻隨著社會(huì)實(shí)況與國(guó)民認(rèn)識(shí)的變化有了變化。隨著德國(guó)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興的成果以及繼續(xù)的社會(huì)福利法制化，各種具有法定根底的社會(huì)給付已逐漸被視為當(dāng)然，本來(lái)是設(shè)計(jì)為彌補(bǔ)個(gè)人生計(jì)欠缺的備位社會(huì)給付轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民應(yīng)享有的權(quán)益，而請(qǐng)領(lǐng)種種社會(huì)給付也被納入個(gè)人生涯規(guī)劃的常態(tài)之中。惟這種開(kāi)展并非偶爾，也非理所當(dāng)然，而是政治實(shí)態(tài)運(yùn)作與國(guó)民法認(rèn)識(shí)相互作用的結(jié)果。首先應(yīng)提起的是：沒(méi)

6、有一種社會(huì)福利給付是單面地受害給國(guó)民的。社會(huì)給付機(jī)構(gòu)在支出面的添加負(fù)擔(dān)必然會(huì)導(dǎo)致在收入面平衡的要求，因此每一種社會(huì)給付的增設(shè)都無(wú)異于再一次授權(quán)國(guó)家介入社會(huì)所得的重分配過(guò)程。在此過(guò)程中，個(gè)人對(duì)本身所得所能支配的比例也隨著保費(fèi)或稅捐的加重而愈加限縮。而為了降低國(guó)民的抗拒，這種課征高額保費(fèi)的措施往往伴隨著默示的政治承諾(國(guó)民經(jīng)由保費(fèi)繳交可換取優(yōu)厚的對(duì)待給付)，或是所謂的代間契約的觀念的導(dǎo)入(對(duì)上一代優(yōu)厚的奉養(yǎng)可換取下一代同樣對(duì)待)。再?lài)?guó)民法覺(jué)得當(dāng)中，請(qǐng)領(lǐng)社會(huì)給付因此成為其當(dāng)然的權(quán)益所在，國(guó)家的角色不再是急難的救助者，個(gè)人生計(jì)上的大小風(fēng)險(xiǎn)，從些微的傷風(fēng)感冒，到老年、長(zhǎng)期傷病的安養(yǎng)，不知不覺(jué)中都成為國(guó)家

7、(或法定義務(wù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu))當(dāng)然的責(zé)任所在。這種個(gè)人自我責(zé)任的淡化以及對(duì)法定福利給付機(jī)構(gòu)的依賴(lài)成為德國(guó)社會(huì)福利體系所必需面臨的結(jié)果。而這種依賴(lài)的肇因卻正是國(guó)家導(dǎo)入的法定強(qiáng)迫義務(wù)保險(xiǎn)，國(guó)家無(wú)論如何也不能推卸其照顧責(zé)任;惟另一方面財(cái)政困難也同樣是無(wú)可逃避的問(wèn)題，代間契約終究不過(guò)是一種在社會(huì)共識(shí)上擬制的承諾，在未來(lái)世代對(duì)法定社會(huì)福利制度失去自信心時(shí)，隨即瓦解。這些都是德國(guó)在討論其社會(huì)國(guó)體制改革所面臨的諸多姿態(tài)。這些閱歷都是我國(guó)在建構(gòu)一整體社會(huì)保證制度初期所應(yīng)思索與借鏡要素。肆、德國(guó)社會(huì)福利給付的根本類(lèi)型德國(guó)社會(huì)給付體系乃是由三大支柱所建構(gòu)而成的：具有先行給付緣由的社會(huì)給付社會(huì)補(bǔ)償社會(huì)救助以及其它社會(huì)性促進(jìn)

8、措施在進(jìn)入逐項(xiàng)引見(jiàn)之前，首先應(yīng)提及的是：此分類(lèi)之區(qū)分實(shí)益不僅是在概念的明確性要求上，更重要的乃是其在厘清制度建構(gòu)根底理念及財(cái)政方針上的作用。此功能取向的分類(lèi)并非只是名目上的區(qū)別，而是一本質(zhì)的區(qū)分規(guī)范。隨著此根本分類(lèi)，各種社會(huì)給付的權(quán)益性質(zhì)及財(cái)政支付方式也可被明確地界定下來(lái)。(一)具有先行給付緣由的社會(huì)給付這種給付類(lèi)型的主軸乃是由諸多類(lèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)所構(gòu)成，此外也包括國(guó)家對(duì)于公務(wù)員的照顧措施。其主旨乃是透過(guò)風(fēng)險(xiǎn)共同體的組成，來(lái)防備生活中之(生老病死等)典型風(fēng)險(xiǎn);亦即，保險(xiǎn)共同體的成員基于連帶的思想，透過(guò)一定先行給付的交納來(lái)獲得對(duì)于不可預(yù)期之風(fēng)險(xiǎn)的保證(亦即保險(xiǎn)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)之承當(dāng))。此先行給付在普通社會(huì)

9、保險(xiǎn)中那么為保費(fèi)之繳交。德國(guó)之社會(huì)保險(xiǎn)所采取的方式是由獨(dú)立公法人所承辦的強(qiáng)迫義務(wù)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)義務(wù)人的范圍分別由收入上、下界限來(lái)界定，此外那么另設(shè)自在加保的補(bǔ)充規(guī)定。對(duì)于保險(xiǎn)義務(wù)人范圍的界定，并非僅系諸于財(cái)政維持的考量，而是有其憲法上正當(dāng)性的考量：保險(xiǎn)義務(wù)(亦即保費(fèi)繳交義務(wù))的課予，本身就是一種對(duì)國(guó)民自在的限制，必需透過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)制度的必要性(保證國(guó)民免于生活中典型風(fēng)險(xiǎn)的要挾)來(lái)正當(dāng)化;這種保證的必要性對(duì)于高所得的國(guó)民階層那么欠缺論證根據(jù)，因此也不能僅基于財(cái)政的考量就將其納入保險(xiǎn)義務(wù)人范圍。至于能否可援用社會(huì)連帶的理念將高所得國(guó)民納入保險(xiǎn)共同體，那么是一種存在于個(gè)人的自在維護(hù)與社會(huì)國(guó)次序之間之永久而

10、原那么性的緊張關(guān)系，有賴(lài)立法構(gòu)成以及事后的適憲性審查來(lái)確認(rèn)其能否跨越憲法界限。至于保險(xiǎn)義務(wù)范圍的下限規(guī)定那么是著眼于打工、兼差等任務(wù)通常并非主要維生來(lái)源，因此免除其保險(xiǎn)義務(wù)。惟此保險(xiǎn)義務(wù)的下限規(guī)定應(yīng)否取消，也是目前德國(guó)社會(huì)改革爭(zhēng)議點(diǎn)之一。由于從事這些低薪資任務(wù)的勞動(dòng)者雖然可免于保費(fèi)的負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也失去社會(huì)保險(xiǎn)的保證，呵斥社會(huì)福利網(wǎng)的破綻。惟如何尋求一妥善的處理方案仍在眾議紛紛之中。自在加保的規(guī)定那么是賦予(無(wú)保險(xiǎn)義務(wù)的)國(guó)民自在選擇的權(quán)益，決議能否參與法定保險(xiǎn)，享用社會(huì)保險(xiǎn)的保證。(二)社會(huì)補(bǔ)償社會(huì)補(bǔ)償?shù)母桌砟羁苫厮莸焦餐w責(zé)任的思想上。亦即，當(dāng)為了促進(jìn)公共福祉而有個(gè)人蒙受特別的損害時(shí)，共同

11、體應(yīng)予以適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償。社會(huì)補(bǔ)償?shù)慕o付那么是由個(gè)別法律逐一規(guī)定，其著例為：戰(zhàn)爭(zhēng)犧牲補(bǔ)償、艱苦人身暴力犯罪犧牲者補(bǔ)償、預(yù)防注射損害補(bǔ)償以及服役損害補(bǔ)償?shù)取Ｉ鐣?huì)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支持方式乃是由稅收支出。在此特別值得留意的那么是所謂的非真正不測(cè)保險(xiǎn)的給付類(lèi)型。如前所述，基于保費(fèi)繳交所獲得之保險(xiǎn)保證乃是屬于第一種分類(lèi)類(lèi)型(具有先行給付緣由的社會(huì)給付)，惟在社會(huì)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域中那么有一種特殊的給付類(lèi)型：懇求權(quán)人雖不具保險(xiǎn)關(guān)系，也未繳保費(fèi)，但其所受損害仍可請(qǐng)領(lǐng)不測(cè)保險(xiǎn)給付。例如：不測(cè)現(xiàn)場(chǎng)中基于道義進(jìn)展救助所受損失(如車(chē)禍現(xiàn)場(chǎng)救人)、因履行公益之無(wú)給職務(wù)而受損失，以及學(xué)童、學(xué)生乘坐校車(chē)所蒙受之交通不測(cè)損失等。這些給付的緣由

12、明顯是基于共同體責(zé)任的考量，而非基于先行給付，因此其雖然是透過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為給付，惟其權(quán)益性質(zhì)的界定以及財(cái)政來(lái)源都取決于社會(huì)補(bǔ)償?shù)脑敲?不測(cè)保險(xiǎn)人基于此緣由之額外支出完全由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān))。筆者所要藉此例強(qiáng)調(diào)的那么是：在前曾提及德國(guó)社會(huì)給付的體系性分類(lèi)乃是一種本質(zhì)的區(qū)分基準(zhǔn)，各種給付類(lèi)型均有其特定的給付根據(jù)及財(cái)務(wù)支付原那么，并非一切在社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)下所支出的給付都屬于第一類(lèi)型，此一誤解務(wù)必防止。而也只需正確地掌握此類(lèi)型理念，才干了解為何在德國(guó)社會(huì)福利體制改革的討論上，所謂外來(lái)給付(Fremdleistung) 乃是重要課題之一。(三)社會(huì)救助以及其它社會(huì)性獎(jiǎng)掖、促進(jìn)措施這種社會(huì)福利措施乃是國(guó)家一方面

13、基于社會(huì)性考量所設(shè)置的給付，所需財(cái)源全數(shù)由稅收支出。其根本理念植基于社會(huì)平衡與社會(huì)連帶性思想，給付的種類(lèi)、范圍委由立法裁量決議，在此立法者的社會(huì)政策衡量有相當(dāng)大的開(kāi)展空間?？上胂蟮氖?，此給付系統(tǒng)所包含的給付形狀、種類(lèi)也必然非常龐雜，難以作出一體系性的整理。惟其中社會(huì)救助這種給付類(lèi)型，具較明晰的輪廓與給付理念，同時(shí)也是各福利國(guó)家所共有的最廣泛、最原始的一種給付類(lèi)型，因此本人擬首先對(duì)之加以闡明。1.社會(huì)救助社會(huì)救助所指向的乃是保證人民生活的最低物質(zhì)基準(zhǔn)。由于個(gè)人的尊嚴(yán)、自在開(kāi)展等根本權(quán)益都必需以人的繼續(xù)生存為前提，個(gè)人假設(shè)無(wú)法維續(xù)其生存，一切國(guó)家所提供的自在、平安保證都失去意義，因此，保證人民的最

14、低生存基準(zhǔn)，乃是國(guó)家無(wú)可逃避的義務(wù);而此國(guó)家義務(wù)的詳細(xì)化即是提供社會(huì)救助。一切德國(guó)境內(nèi)居民均為社會(huì)救助的給付權(quán)益人，由于社會(huì)救助乃是基于人性尊嚴(yán)的保證出發(fā)，因此國(guó)家不得在此為選擇性的給付。其次，社會(huì)救助世一種備位性給付，對(duì)于本身生存的維續(xù)，個(gè)人負(fù)有第一優(yōu)位責(zé)任，國(guó)家的救助給付目的是在于協(xié)助個(gè)人渡過(guò)急難時(shí)期、回到可以自助的形狀，并非永久承當(dāng)供養(yǎng)人民的責(zé)任。因此，社會(huì)救助的請(qǐng)領(lǐng)必需滿(mǎn)足特定的救助必要性基準(zhǔn)(典型：收入欠缺)，而扶養(yǎng)義務(wù)人或其它的社會(huì)保證類(lèi)型都必需優(yōu)先給付，社會(huì)救助只承當(dāng)最后的一道防線(xiàn)。2.其它社會(huì)性獎(jiǎng)掖、促進(jìn)措施如前所述，在此給付領(lǐng)域有無(wú)法窮盡的給付樣太，不易作一概觀式的闡明。這種

15、福利措施的創(chuàng)設(shè)主要系諸國(guó)家的社會(huì)政策的考量，在給付對(duì)象、方法、范圍的選擇上，立法者有相當(dāng)大的裁量空間，這是與社會(huì)救助截然不同的一點(diǎn)。其不同于經(jīng)濟(jì)性獎(jiǎng)掖、促進(jìn)措施的特征在于其目的設(shè)定上：社會(huì)性獎(jiǎng)掖、促進(jìn)措施乃指向于社會(huì)弱勢(shì)的平衡及時(shí)機(jī)平等的促進(jìn)。重要的給付類(lèi)型有：勞動(dòng)促進(jìn)措施(勞動(dòng)市場(chǎng)規(guī)制、添加就業(yè)時(shí)機(jī)、職業(yè)教育等)、教育促進(jìn)措施、家庭促進(jìn)措施(子女養(yǎng)育津貼、扶養(yǎng)補(bǔ)償津貼等)、房屋津貼以及殘障津貼等。伍、結(jié)語(yǔ)檢討與借鏡由以上分析可見(jiàn)，德國(guó)社會(huì)福利制度具有相當(dāng)明確的分類(lèi)基準(zhǔn)以及與其相連結(jié)的制度建構(gòu)原那么。這一套可了解、可掌握的社會(huì)福利制度也相當(dāng)程度地提高了人民對(duì)其的接受與信任。德國(guó)社會(huì)國(guó)目前的主要姿態(tài)是在于財(cái)政根底的規(guī)劃上，人口構(gòu)造老化、醫(yī)療費(fèi)用高漲、高失業(yè)率、歐體之負(fù)債限制都使得此姿態(tài)急速加劇。為此問(wèn)題的處理無(wú)法只在財(cái)政領(lǐng)域?qū)で?，而是涉及社?huì)國(guó)重構(gòu)的艱苦工程，從而需求高度的社會(huì)共識(shí)來(lái)進(jìn)展改革。而在探求共識(shí)的過(guò)程中，尋求人民對(duì)變革的了解具有根本的重要性，明確的體系建構(gòu)在此也提供了相當(dāng)?shù)闹妗Ｎ覈?guó)社會(huì)福利法治的建構(gòu)還在開(kāi)展中的階段，在制度構(gòu)成時(shí)，時(shí)?；谶x舉要素或廉價(jià)性的考量，作出只著眼于短期損益關(guān)系的政策決議，惟這種決策方式導(dǎo)致之人民對(duì)社會(huì)福利制度的不信任與不接受，其損害是無(wú)法估計(jì)的。一套社會(huì)福利制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，需求社會(huì)成員的認(rèn)同與連帶覺(jué)得，當(dāng)人民缺乏參與感，對(duì)所屬的風(fēng)險(xiǎn)共同體