加強公共基礎設施資產管理的思考知識分享

1、加公共基礎設施資強產管理的思考加強公共基礎設施資產管理的思考 萬昱原來源：行政事業(yè)資產與財務2019年第03期摘要：公共基礎設施是社會經濟開展的重要物質保障，加強公共基礎設施資產管理對摸 清政府“家底”，反映政府財務狀況，提高政府財政資金的使用績效，厘清政府與市場邊界, 規(guī)范政府投融資行為，防范政府債務風險具有重要作用。由于公共基礎設施具有體量龐大、 管理情況復雜的特點，其核算管理一直是我國政府資產管理的難點。本文結合南昌市的實際, 就管理面臨的問題進行探討，進一步梳理和規(guī)范公共基礎設施資產的管理。關鍵詞：公共基礎設施;資產管理;政府會計準那么第5號 一、公共基礎設施資產基本概念2013年發(fā)布

2、的行政單位會計制度將公共基礎設施定義為“由行政單位占有并直接 負責維護管理、供社會公眾使用的工程性公共基礎設施資產二同時財政部在新舊行政單 位會計制度有關銜接問題的處理規(guī)定中要求：行政單位在新舊制度轉換時，應當將2013 年12月31日前未入賬的公共基礎設施記入新賬。2017年4月，財政部發(fā)布了政府會計準那么第5號一一公共基礎設施，自2018年1 月1日起開始施行。其將公共基礎設施定義為：“是指政府會計主體為滿足社會公共需求而 同時具有以下特征的有形資產：是一個有形資產系統(tǒng)或網(wǎng)絡的組成局部;具有特定用途;一般 不可移動”。并將公共基礎設施分為四類，包括市政基礎設施、交通基礎設施、水利基礎設 施

3、和其他公共基礎設施。二、當前公共基礎設施資產管理存在的主要問題近年來，財政部為摸清公共基礎設施資產情況采取了多種措施，開展了 2016年度全國 行政事業(yè)單位資產清查，啟動了行政事業(yè)單位經管資產和自然資源資產統(tǒng)計，推行了政府性 債務資產統(tǒng)計制度，這些資產統(tǒng)計清查工作基本上都涉及公共基礎設施資產。但從現(xiàn)實情況 看，上述工作在資產統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計范圍、統(tǒng)計方法上有交叉、重疊和分歧，存在不少問題。L政府會計主體缺失政府會計準那么一一基本準那么第二條規(guī)定“軍隊、已納入企業(yè)財務管理體系的單位和 執(zhí)行民間非營利組織會計制度的社會團體，不適用本準那么”，而各級政府融資平臺公司 執(zhí)行的是企業(yè)會計制度，按稅法規(guī)定納

4、入企業(yè)財務管理體系，不應作為公共基礎設施的會計 確認主體；政府會計準第5號一一公共基礎設施第四條規(guī)定“通常情況下，符合本準那么 第五條規(guī)定的公共基礎設施，應當由按規(guī)定對其負有管理維護職責的政府會計主體予以確 定”，因此，公共基礎設施的會計主體應為行政事業(yè)單位，而不能是政府融資平臺公司。但 現(xiàn)實情況是由于制度、體制、財力等多方面因素影響，多年來，地方政府的公共基礎設施建 設大多是依托地方政府融資平臺，通過BT、BOT、銀行貸款等方式進行，公共基礎設施也主 要以在建工程或固定資產的形式登記在平臺公司賬上;與此相對應，大局部行政事業(yè)單位負 責管理維護的公共基礎設施，并沒有納入行政事業(yè)單位會計核算，政

5、府投資形成的巨額公共 基礎設施，在負有管理維護職責的行政事業(yè)單位資產負債表中未得到全面反映。由此導致制 度與現(xiàn)實情況的背離。.資產報表體系沖突目前，財政資產報表體系涉及公共基礎設施資產的主要有國有企業(yè)報表、行政事業(yè)單位 資產報表、經管資產報表。融資平臺公司多為政府獨資的國有公司，其資產負債表反映在國 有企業(yè)報表體系中，其資產負債表也包含了平臺公司幫政府承建的公共基礎設施;行政事業(yè) 單位、經管資產報表針對的是行政事業(yè)單位，如按政府會計準那么第5號一一公共基礎設施 規(guī)定和報表編制的規(guī)定，其也應包括行政事業(yè)單位負責管理維護的公共基礎設施。從現(xiàn)實管 理角度看，現(xiàn)有的公共基礎設施資產分散在平臺公司、行政

6、事業(yè)單位間，兩者的公共基礎設 施資產之間既有交叉重復，也有遺漏缺失;從單行報表角度看，國有企業(yè)報表、行政事業(yè)單 位資產報表、經管資產報表只能單獨反映特定單位承接的公共基礎設施資產情況，不能全面 反映政府整體公共基礎設施資產情況;從合并報表角度看，國有企業(yè)報表、行政事業(yè)單位資 產報表、經管資產報表在公共基礎設施這一資產工程上有重復，考慮到公共基礎設施資產規(guī) 模龐大，如重復在資產報表中反映的話，將會嚴重影響政府資產會計信息的真實性。特別是 2017年12月，中共中央印發(fā)的關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況 制度的意見，要求向人大匯報包括國有企業(yè)、國有金融企業(yè)、行政事業(yè)單位、經管和自

7、然 資源資產的全口徑的國有資產情況，如以現(xiàn)行國有企業(yè)報表、行政事業(yè)單位資產報表、經管 資產報表體系反映政府資產情況的話，在公共基礎設施資產這塊，很有可能出現(xiàn)大量的重復, 難以真實反映公共基礎設施資產情況。.公共基礎設施移交面臨現(xiàn)實問題政府會計準那么第5號一一公共基礎設施的制定初衷來看，傾向于認定行政事業(yè)單位 作為公共基礎設施資產的會計主體，但目前大量的公共基礎設施資產留存在融資平臺公司賬 上，沒有移交給行政事業(yè)單位，究其原因，一是程序復雜，公共基礎設施工程，一般規(guī)模大, 工期長，決算慢，大多工程均難以到達轉固條件，資產移交手續(xù)辦理的基本條件缺乏。二是 利益所求，公共基礎設施以在建工程的形式入賬

8、，不但不提折舊，相關費用還可計入本錢, 這樣，既做大了平臺公司的資產規(guī)模，又不影響當期利潤。三是現(xiàn)實需要，大局部基礎設施 是公益性資產，無收益，平臺公司代政府承建的公共基礎設施，如要移交，平臺公司必然會 提出先清算，再由政府回購，但是，地方政府又難以負擔規(guī)模龐大的公共基礎設施投資。.公共基礎設施后續(xù)“資本化”支出弱化為保障公共基礎設施的正常運轉,每年政府都會安排較大規(guī)模的城市建設維護支出。政 府會計準那么第5號一一公共基礎設施中第九條規(guī)定“通常情況下，為增加公共基礎設施使 用效能或延長其使用年限而發(fā)生的改建、擴建等后續(xù)支出，應當計入公共基礎設施本錢;為 維護公共基礎設施的正常使用而發(fā)生的日常維

9、修、養(yǎng)護等后續(xù)支出，應當計入當期費用J, 按照上述規(guī)定，一些大型的維修維護工程，能延長基礎設施使用年限和提高使用效能，屬“資 本化”支出，應增加公共基礎設施的賬面價值，由于很多負責管護的行政事業(yè)單位未確認登 記公共基礎設施資產，同時很多公共基礎設施資產未正式移交給管護單位，大局部管護單位 將上述支出直接“費用化”列支。上述公共基礎設施的資本化支出基本上每年都會安排，且 財政對此方面的投入逐年加大，導致公共基礎設施資產的賬實不符。,資產和負債會計信息不對稱按理說資產等于負債加所有者權益，資產應和負債相匹配。但在公共基礎設施資產領域, 資產和負債會計信息卻經常不對稱。一是上下級之間，上級政府舉債投

10、資的公共基礎設施項 目，負債反映在上級政府的資產負債表中，建成后移交給下級政府管理維護，公共基礎設施 由下級政府確認，資產反映在下級政府的資產負債表中;或者工程由上級政府統(tǒng)一舉債，資 金再分配給下級政府，具體建設由下級政府負責，負債計入上級政府，資產計入下級政府。 二是平臺和政府之間，平臺公司前期為建設公共基礎設施所舉借的銀行貸款等各類社會債 務，財政部門通過存量置換債券的形式予以歸還，債務反映在政府賬上，而形成的公共基礎 設施資產，由于多種因素原因沒有移交，繼續(xù)保存在平臺賬上。新的公共基礎設施工程，由 財政發(fā)現(xiàn)新增地方政府債券予以支持，具體由平臺進行建設，債務繼續(xù)由政府承當，資產繼 續(xù)反映在

11、平臺賬上。.存量公共基礎設施清查困難2016年，財政部在全國范圍內組織開展的行政事業(yè)單位資產清查，并未明確對公共基 礎設施進行清查。公共基礎設施清查困難的地方在于：公共基礎設施存量巨大，且相關的資 料追溯難度大，資源缺乏，需要耗費大量的人力、物力和財力;在地方上還存在大量的建設 指揮部或者臨時的負責機構，這些機構只負責基建工程的建設，既不負責相關資產的后續(xù)管 理，也不辦理公共基礎設施的移交手續(xù)，致使大量資產權屬關系不明;存量公共基礎設施的 定價存在困難，有些單位辦理公共基礎設施移交手續(xù)時，只關注實物和產權證書，未辦理成 本資料的交接，有些單位在建設期間將公共基礎設施本錢列入當期支出，隨著時間的

12、推移, 會計檔案已難以查找，無法準確核價。在資料不全的情況下，如進行評估，相關的評估費用 將給地方的各級財政帶來巨大的壓力，假如按照重置本錢確定，這需要專業(yè)的隊伍進行本錢 確實定。這與會計中本錢效益原那么相違背，因此對于存量的公共基礎設施進行清查要在考慮 本錢效益的情況下如何既不遺漏，也不重復成為一項難題。三、加強公共基礎設施資產管理的建議針對公共基礎設施的管理是一個漸進的過程，近年來，財政部出臺了政府會計準那么第 5號一一公共基礎設施，明確會計主體，會計確認、計量和披露的原那么以及存量公共基礎 設施的會計處理要求，為準確核算政府公共基礎設施、全面反映政府的資產狀況、加強行政 事業(yè)單位國有資產

13、管理、提高政府財政財務管理水平等奠定了堅實的基礎;開展政府性債務 資產統(tǒng)計，全面了解掌握政府性債務資產特別是公共基礎設施資產的基本情況，有效掌握公 共基礎設施的“家底”。為更好地規(guī)范公共基礎設施資產管理，結合南昌市的實際，筆者提 出以下幾點建議。.強化主體平臺公司以社會融資的形式代地方政府建設公共基礎設施,這在特定的歷史背景和制度 條件下，為籌集資金支持基礎設施建設提供了有效的支撐,但是也帶來了地方政府債務風險。 預算法規(guī)定地方政府只能通過政府債券的形式進行借債融資，平臺公司自行舉借債務建 設公共基礎設施已不再可行。因此，應進一步明確和強化負責管理維護公共基礎設施的行政 事業(yè)單位作為會計主體的

14、地位，同時應明確融資平臺等國有企業(yè)賬上的公共基礎設施應盡快 移交管護單位。,存量清理隨著近年來政府投資的加大，政府積累了種類繁多、數(shù)目可觀的公共基礎設施資產，但 在實際資產管理上卻存在入賬范圍缺漏、權屬不明、實物管理混亂、檔案缺失等諸多問題。 僅僅依靠財政部門現(xiàn)有的報表體系，無法全面準確反映公共基礎設施情況。因此，有必要開 展專項清理，摸清底數(shù)。對于已經登記入固定資產科目的，重新按照政府會計準那么調整為公 共基礎設施科目;對于已存在的公共基礎設施，可以根據(jù)收集到的資料進行清產核資，經清 產核資后重新登記入賬;無法查找資料的，以資產評估、重置本錢法進行入賬處理。.剝離移交融資平臺公司等國有企業(yè)承

15、建的大局部是沒有收益的公益性公共基礎設施，按國務院加 強地方政府融資平臺公司管理有關規(guī)定，不得將“公立學校、公立醫(yī)院、公共文化設施、公 園、公共廣場、機關事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經營性水利設施、非收費 管網(wǎng)設施等公益性資產及儲藏土地使用權”作為資本注入融資平臺公司。因此，應抓緊剝離 平臺公司替政府融資職能，剝離平臺公司中的公共基礎設施資產。在具體操作上，對有收益 的公共基礎設施可以繼續(xù)留在平臺公司賬上，參照PPP模式來執(zhí)行;沒有收益的公共基礎設 施要盡快移交給管護單位，一方面優(yōu)化平臺資產結構，一方面真正使政府債務和資產相匹配。 剝離過程要有序操作，考慮到剝離的資產規(guī)模大同時涉及平臺和政府建設資金清算問題，一 方面應一個過渡期，由地方政府制定回購計劃，分批分期移交，緩解地方政府的短期資金壓 力，另一方面應增加地方政府債券額度，保障地方政府有充足的資金