對為何要開展土地股份合作制試點的幾點思考

1、 對為何要開展土地股份合作制試點的幾點思考 推進(jìn)土地股份合作制是市委確定的農(nóng)村工作重點目標(biāo)之一。為使各地更好了解土地股份合作制情況，并為試點提供可借鑒的經(jīng)驗，我們根據(jù)其他地區(qū)的做法和我市各地的實際，就為何要開展土地股份合作制試點談幾點粗淺想法，僅供參考。意義和作用所謂土地股份合作制，是把農(nóng)民的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為長期股權(quán)，農(nóng)民把土地的經(jīng)營權(quán)委托給合作社經(jīng)營，依股權(quán)從土地收益中按一定比例獲得分配的一種土地經(jīng)營模式。形象地概括就是：土地變股權(quán)，農(nóng)戶當(dāng)股東，有地不種地，收益靠分紅。十多年前，“土地股份合作社”首先出現(xiàn)于廣東南海。目前這一形式已在四川、浙江、北京、遼寧及我省的蘇州等多個地方出現(xiàn)。從各地的實

2、踐看，土地股份合作制在促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，化解土地矛盾糾紛，保障農(nóng)民權(quán)益，增加農(nóng)民收入等方面都具有十分重要的意義，特別是在化解土地矛盾糾紛方面，具有現(xiàn)實的和深遠(yuǎn)的歷史意義和作用。有利于化解推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的矛盾糾紛，可解決其他土地流轉(zhuǎn)形式的一些弊端。上世紀(jì)八十年代推行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會面貌得到了根本性的改變。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶有的土地經(jīng)營規(guī)模過小和過渡分散等局限性，不利于形成適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，不利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化。上世紀(jì)八十年代中后期開始，我市通過多種形式推進(jìn)

3、了土地規(guī)模經(jīng)營，但從實踐看，當(dāng)時的土地規(guī)模經(jīng)營基本上是為解決拋荒問題、完成糧食定購任務(wù)而進(jìn)行的，對原承包土地的農(nóng)民利益保護(hù)不夠。lOCAlHOSt之后，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，各地也開始通過承包地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等辦法實施土地流轉(zhuǎn)，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和提高土地生產(chǎn)力起了很大的作用，但通過村集體行政行為進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的利益容易被侵占，得不到保證。歷史的演進(jìn)，在呼喚一種全新的土地流轉(zhuǎn)形式。我國一些地區(qū)已進(jìn)行了土地股份合作制改革的探索，實踐證明，通過股份化的形式把土地集中起來，可解決其他土地流轉(zhuǎn)形式的一些弊端?？纱龠M(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，也可較好地保障農(nóng)民的土地承

4、包權(quán)益。究其原因：土地股份合作制是建立在市場化流轉(zhuǎn)機制之上，克服了行政調(diào)整的缺陷。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，土地規(guī)模經(jīng)營的推廣，主要有兩種流轉(zhuǎn)機制，即行政機制和市場機制。行政機制具有兩個特點：一是強制調(diào)整，動作簡單，雖解決了一部分人地矛盾，卻損害了部分農(nóng)戶的利益；二是調(diào)整時一般不清算和補償原承包戶對農(nóng)地的投資，影響了農(nóng)戶對土地投入的積極性。通過土地股份合作制實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，是一種通過市場機制來配置土地資源，可克服行政調(diào)整機制的不足。土地股份合作制是建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，可反映一個地區(qū)不同農(nóng)戶的不同意愿，農(nóng)戶自愿入股，個別不愿入股而又連片需要的，可通過個別協(xié)商來妥善解決。土地股份合作制可反

5、映農(nóng)地質(zhì)量的差異，有利于鼓勵農(nóng)戶對土地的長期投資。土地股份合作制突破了現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)形式的一些局限性。自1985年國家在政策上允許有償流轉(zhuǎn)土地以來，農(nóng)用地的市場流轉(zhuǎn)開始得到發(fā)展。農(nóng)用地的市場流轉(zhuǎn)先是從農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包開始的，至今仍然是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的主要形式。 農(nóng)用地的轉(zhuǎn)包促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，對有效地利用農(nóng)村土地起了積極的作用。但是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)包具有一定的局限性。一是時間相對較短，不利于提高農(nóng)民對農(nóng)地的保養(yǎng)、投資的積極性。二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)包大多在親朋好友和鄰近的農(nóng)戶之間進(jìn)行，限制了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，很難在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)土地資源的有效配置。而通過土地股份合作制實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，可以克服轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式

6、的局限性，使土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營長期化，使土地規(guī)模經(jīng)營突破親朋鄰里和一個村的狹小范圍，在更大的范圍內(nèi)，在更加穩(wěn)定、規(guī)范的軌道上發(fā)展。土地股份合作制以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，保留了家庭經(jīng)營的內(nèi)核。通過土地股份合作制實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，不是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的否定，而是對“兩權(quán)分離” 的新發(fā)展。農(nóng)戶保留了原有土地承包權(quán)，由實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價值形態(tài)，以股份形式表現(xiàn)出來，其權(quán)利大小與他原先承包的土地數(shù)量相一致，僅是土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，交給土地股份合作社支配，并據(jù)此參與分紅。有利于化解土地征用、失地農(nóng)民的矛盾糾紛，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，可解決農(nóng)村工業(yè)化、城市化推進(jìn)過程中的“瓶頸”制約問題。土地

7、是農(nóng)民的最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會保障。征地會使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，如果得不到合理補償和妥善的安置，農(nóng)民就難以生存和發(fā)展。眾所周知，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，資源要優(yōu)化，農(nóng)民生活水平要提高，就必須兼顧好生產(chǎn)與生活、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。為減少因征用農(nóng)民土地而引發(fā)的矛盾糾紛或降低征地矛盾產(chǎn)生的負(fù)面影響，迫切需要有一種新的土地使用機制，來妥善處理和調(diào)節(jié)好各種關(guān)系。一些地區(qū)的試點探索證明，土地股份合作制改革是一種行之有效的方法，它既有利于維護(hù)個人和集體的合法權(quán)益，維持社會穩(wěn)定，又有利于企業(yè)的成長、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地股份合作制有利于解決農(nóng)民少地、失地后的保障問題。土地股份合作制保留了農(nóng)民

8、的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的生活保障沒有失去，同時還可從土地承包經(jīng)營權(quán)上得到長期收益，最大程度上保證農(nóng)民不失地或失地不失權(quán)，減輕農(nóng)民因失地而遭遇的損失，并擁有比較長遠(yuǎn)可靠的保障。土地股份合作制有利于保護(hù)集體土地所有權(quán)。土地所有權(quán)就是財產(chǎn)權(quán)，過去征地只考慮保證被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活水平不降低，而沒有從資產(chǎn)的角度考慮因征地而使農(nóng)民失去賴以生存的財產(chǎn)，這是不合理的。特別是當(dāng)國家和集體利益發(fā)生矛盾的時候，往往集體土地所有權(quán)難以受到法律保護(hù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的實踐表明：越是經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求大、征用土地數(shù)量多，就越要維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。在推進(jìn)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，一些地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)村土地被征，且補償標(biāo)準(zhǔn)低的問題

9、，不平等的土地產(chǎn)權(quán)交易嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。實行土地股份合作制，土地變資產(chǎn)，農(nóng)民變股東，建立股東代表123下一頁 大會，有效維護(hù)了集體和農(nóng)民的土地合法權(quán)益。土地股份合作制有利于減少農(nóng)民與村組集體、政府的糾紛。近年來，土地征地中暴露出來的矛盾和問題越來越多。征地拆遷問題已成為群眾信訪反映的焦點問題之一，失地的無助與恐懼，使一些農(nóng)民將怨恨轉(zhuǎn)嫁發(fā)泄到參與其中的村組集體和政府身上，導(dǎo)致矛盾不斷，干群關(guān)系緊張。進(jìn)行土地股份合作，可以不失地或失地而不失保障，避免農(nóng)民與村組集體和政府的直接沖突，有利于減緩社會壓力，保持社會穩(wěn)定。土地股份合作制有利于減輕企業(yè)投資負(fù)擔(dān)，營造良好的生產(chǎn)和發(fā)展氛圍。征地的主體是國家

10、，但直接用地的主體大部分是各類企業(yè)。許多企業(yè)創(chuàng)辦之初，須支付巨額的征地費用，資金瓶頸制約了企業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展。采用土地股份合作制，企業(yè)不但在先期節(jié)省了巨額征地費用的開支，把資金投向更急需的地方，還能取得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的支持，變原先的敵對為和順，為企業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展創(chuàng)造良好的外圍環(huán)境。有利于化解非農(nóng)用地收益分配中的矛盾糾紛，使農(nóng)民能分享到土地增值收益，可保障農(nóng)民擁有長期獲得土地的收益權(quán)。對承包土地通過股份化進(jìn)行流轉(zhuǎn)，能從制度上保障農(nóng)民長期獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的收益和物權(quán)化保護(hù)，充分體現(xiàn)了廣大農(nóng)民的根本利益。同時，一些先進(jìn)地區(qū)對非農(nóng)用地采取入股形式進(jìn)行機制創(chuàng)新探索，如廣東、蘇州等地對二三產(chǎn)業(yè)用地采取入股辦法，

11、改變以往非農(nóng)用地實行“一次性買斷”的做法，使農(nóng)民通過所持股權(quán)獲得長期而穩(wěn)定的收入。蘇州吳中區(qū)胥口鎮(zhèn)土地股份合作社2002年成立以來，較好地解決了有些農(nóng)民得到一次性征用土地補償費后，不懂合理使用和投資，短期內(nèi)一花了之，生活遇到困難后又找政府要求幫助的問題，也解決了集體在一次性支付補償費時，面臨資金兌付壓力而由此引發(fā)的許多矛盾。實踐證明，對二三產(chǎn)業(yè)用地、承包地采取入股的辦法，不僅解決了非農(nóng)用地一次性買斷、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁乏力、農(nóng)民生活得不到長期保障而引發(fā)各種矛盾的問題，而且創(chuàng)新了非農(nóng)用地資源優(yōu)化配置的機制，使農(nóng)民、集體、企業(yè)和國家三者四方形成雙“雙盈”的局面。通過土地入股建立土地股份合作社，農(nóng)民從

12、入股的土地中，不僅能獲得分紅，而且隨著地價的增值，股金分紅也有可能逐年提高，從而既解決農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題，又確保了農(nóng)村的社會穩(wěn)定。有利于化解歷史遺留的土地承包矛盾糾紛，更好地落實土地承包政策，可保障農(nóng)民能長期獲得土地承包上的基本權(quán)益。目前，有些地方，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，人多地少，變化頻繁，農(nóng)民的土地承包權(quán)由于種種主客觀原因和歷史遺留的問題、矛盾，致使權(quán)屬難以明確，使土地承包政策得不到全面落實，在一定程度上損害了農(nóng)民利益。而土地承包權(quán)通過股份的形式確權(quán)到戶，讓農(nóng)民獲得土地收益權(quán)，同樣保護(hù)了農(nóng)民能擁有土地上的基本權(quán)益。這是因為：通過土地股份合作制，農(nóng)民以股權(quán)的形式，相應(yīng)獲得土地的承包權(quán)和由此帶來的

13、股權(quán)分紅收益。土地股份合作制只不過是將土地承包制的實物形態(tài)的物權(quán)化保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)的物權(quán)化保護(hù)。通過土地股份合作制，農(nóng)民以股權(quán)的形式，相應(yīng)獲得均等的地權(quán)，體現(xiàn)了土地承包制的基本原則和內(nèi)核，也體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)方式的基本原則和收益分配的規(guī)則。通過土地股份合作制，農(nóng)民以股權(quán)形式，相應(yīng)獲得土地承包權(quán)，可避免采取直接補簽合同、補發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書過程中，難以明確坐落四至的矛盾和歷史遺留的政策與法律難銜接的矛盾，從而既確保農(nóng)民獲得長期的土地承包權(quán)和收益權(quán)，又確保農(nóng)村土地承包政策落實、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。條件和形式推行土地股份合作制，特別是試點的地方，需要具備一定的條件。 一是當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)班子

14、要比較強，群眾基礎(chǔ)要比較好。二是流轉(zhuǎn)出的土地收益相對較高，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶能得到比自己經(jīng)營收益更多紅利。三是入股土地近期不會被國家征用。四是農(nóng)村勞動力就業(yè)比較充分，來自土地經(jīng)營的收入在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入中所占比重較低。 根據(jù)先行地區(qū)的經(jīng)驗，目前土地股份合作制主要有以下兩種形式：一是農(nóng)民純土地入股的股份合作社。這種形式土地一般不作價，由合作社統(tǒng)一組織對外發(fā)包或租賃，所得收入按入股土地份額進(jìn)行分配。二是以農(nóng)民入股土地為主，吸收資金、技術(shù)等入股組成的股份合作社。這種形式入股土地一般都要作價折股，經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)的土地作價參照當(dāng)?shù)卣鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營一產(chǎn)的土地作價參照常年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。合作社經(jīng)營收益按股份進(jìn)行分配。在分

15、配上又有三種形式：一是按盈利分紅、收益不保底的普通股形式；二是收益保底、盈利不分紅的優(yōu)先股形式；三是既給收益保底、又給盈利分紅的混合股形式。原則和做法在土地股份化改革過程中，應(yīng)把握好以下基本原則：一是堅持農(nóng)民自愿與教育引導(dǎo)相結(jié)合的原則。改與不改，如何改，都要認(rèn)真履行民主程序，由社員大會或社員代表大會民主決策。在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，各級黨委政府要采取多種形式，把土地股份合作制改革的必要性和改革的辦法交給基層干部群眾，幫助他們提高認(rèn)識，學(xué)會方法。二是堅持實事求是、形式多樣的原則?？梢赞r(nóng)民純土地入股的股份合作社，土地不作價，由合作社統(tǒng)一組織對外發(fā)包或租賃，所得收入按土地份額進(jìn)行分配。也可以農(nóng)民

16、入股土地為主，吸引資金、技術(shù)入股一起組建股份合作社。在分配上可以按盈利分紅收益不保底，也可保底分紅，還可固定回報。具體采取哪種形式，要根據(jù)各地實際，把選擇權(quán)交給基層和群眾，充分尊重干部群眾的首創(chuàng)精神。三是堅持既積極、又穩(wěn)妥的原則。在改革過程中，要嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范操作，做到公開、公平、公正，防止暗箱操作。在改革中要注意把工作做細(xì)做實，把改革方案設(shè)計得周全一點。要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，通過改革讓農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的土地收益。四是堅持有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力的原則。要通過改革更好地提高土地生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)效益。要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，如遇國家建設(shè)征地，嚴(yán)格依照國家現(xiàn)行的土地法規(guī)政策，及時辦理相關(guān)的用地手續(xù)，不得借

17、故阻撓。補償金按入股土地份額進(jìn)行管理和利益分配。 在推進(jìn)土地股份合作制過程中，各地在具體做法上要注意以下幾點：一是統(tǒng)一思想認(rèn)識。一方面嚴(yán)格遵照農(nóng)村土地承包法的要求，堅持農(nóng)民自愿原則，不搞強迫，充分尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，認(rèn)真做好宣傳發(fā)動工作，及時召開村干部和村民代表會議，講清建立土地股份合作社的作用和意義，使大家認(rèn)識到，建立土地股份合作社，不僅可以合理配置和優(yōu)化土地資源、提高土地經(jīng)營效益和促進(jìn)民主管理，而且能夠保證農(nóng)民從土地上獲得長久而穩(wěn)定的收益。同時，土地股份合作社要注重發(fā)揚民主，對涉及到農(nóng)民切身利益的具體問題，能反復(fù)聽取各方面的意見，盡量做到公平合理，贏得廣大干部群眾的支持，為推進(jìn)土地股份合作制改革奠定良好的思想基礎(chǔ)。二是合理設(shè)置股權(quán)。可以是土地作價入股，根據(jù)經(jīng)營情況按股權(quán)分紅。也可以土地所占份額入股組建純土地的股份合作社，由合作社招租給外商進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)，所得租金按入股土地分配給農(nóng)民等。三是規(guī)范制訂章程。章程是規(guī)范土地股份合作社健康發(fā)展的關(guān)鍵。因此，在制定章程時，要充分體現(xiàn)“民辦、民管、民受益”原則，廣泛征求入股農(nóng)民意見，反復(fù)修改章程，然后提交股東大會或股東代