公共危機(jī)管理概論完整版ppt整本書(shū)教學(xué)教程最全電子教案最新

1、第一章 緒論序言 2018年，習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說(shuō)明中指出：“我國(guó)是災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家，必須把防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)應(yīng)急管理和能力建設(shè)，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全擺到重要位置?！?019年，他在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類(lèi)災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?！痹谛聲r(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的全局中，應(yīng)急管理或曰公

2、共危機(jī)管理占有非常重要的地位。目錄CONTENTS公共危機(jī)的界定 1公共危機(jī)的特征與分類(lèi) 2相關(guān)概念辨析與公共危機(jī)的演變 3公共危機(jī)管理的階段與原則 4公共危機(jī)管理的實(shí)踐與研究 51.1 公共危機(jī)的界定看似平常最奇絕。在一個(gè)學(xué)科中,最基本的概念往往也最復(fù)雜。“概念引導(dǎo)我們進(jìn)行探索?！弊鳛槲C(jī)管理問(wèn)題研究的邏輯起點(diǎn),我們必須對(duì)“危機(jī)”的概念進(jìn)行探索。01PART ONE1.1.1 何謂危機(jī)01“危機(jī)”一詞最早出現(xiàn)于希臘語(yǔ)中，最初主要被應(yīng)用于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域,其含義是病情變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在國(guó)外,20世紀(jì)5060年代,災(zāi)害研究蓬勃發(fā)展,極大地提升了人們對(duì)于危機(jī)現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)。自20世紀(jì)七八十年代起,真正意義上的危

3、機(jī)學(xué)才得以發(fā)展,主要有以下見(jiàn)解：(1)危機(jī)是重要的系統(tǒng)性威脅。(2)危機(jī)具有極強(qiáng)的意外性,是不可預(yù)測(cè)、不可規(guī)劃、前所未有的,甚至是不可管理的。(3)危機(jī)具有獨(dú)特的時(shí)間壓力。(4)危機(jī)具有極強(qiáng)的不確定性,人們不會(huì)具備確切的專(zhuān)業(yè)知識(shí),也缺乏決策的路線(xiàn)圖。(5)危機(jī)呼喚決策,人們沒(méi)有時(shí)間延宕,不能等待研究結(jié)果或共識(shí)形成,必須在摸索中快速?zèng)Q策。(6)危機(jī)具有斷裂性,突發(fā)斷層線(xiàn)出現(xiàn),情況會(huì)走向極端。(7)危機(jī)讓我們不知所措,固守舊有的模式是致命的。荷蘭著名學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為,危機(jī)是指“一個(gè)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或基本價(jià)值和規(guī)范所受到的嚴(yán)重威脅”,“由于受到時(shí)間壓力和處于高度不確定狀態(tài),這種威脅要求人們做出關(guān)鍵性的

4、決策”。危機(jī)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇并不是自然而然或隨機(jī)的過(guò)程,這主要取決于危機(jī)管理 者是否具有高超的決策水平、社會(huì)是否表現(xiàn)出強(qiáng)大的應(yīng)對(duì)能力。 危機(jī)不一定導(dǎo)致轉(zhuǎn)機(jī)在英文中,“危機(jī)”的形容詞形式是 “critical”,意思是“緊要的、關(guān)鍵性的或危急的”。由此,我們可以判斷,危機(jī)是事物發(fā)生過(guò)程中的一個(gè)“分水嶺”由于情勢(shì)危急,它需要人們做出關(guān)鍵性的決斷。 危機(jī)意味著更多威脅危機(jī)的發(fā)生、演進(jìn)有一個(gè)過(guò)程。它們難以預(yù)測(cè),以出人意 料的方式快速演進(jìn),并有可能造成嚴(yán)重的破壞。 危機(jī)是“過(guò)程”,而非“事件” 1.1.2 關(guān)于危機(jī)的三個(gè)判斷021.1.3 何謂公共危機(jī)03“所謂的公共危機(jī),是指那些突然發(fā)生的、攸關(guān)公共利益的、

5、對(duì)于組織的生存與發(fā)展具有重大影響的、亟須管理者快速應(yīng)對(duì)的事件?！蔽覈?guó)學(xué)者之所以使用“公共危機(jī)”的概念,主要是從研究上強(qiáng)調(diào)其與國(guó)際危機(jī)、企業(yè)危機(jī)的區(qū)別,即突出公共性。公共危機(jī)不同于國(guó)際危機(jī),其關(guān)注的焦點(diǎn)是一國(guó)內(nèi)部發(fā)生的危及社會(huì)公眾生命、健康與財(cái)產(chǎn)安全的危機(jī),而不是國(guó)家間關(guān)系的危機(jī)。同時(shí),公共危機(jī)也不同于企業(yè)危機(jī),二者關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)有所不同。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代,國(guó)際危機(jī)、公共危機(jī)與企業(yè)危機(jī)之間的界限與區(qū)分是相對(duì)的。一國(guó)內(nèi)部的公共危機(jī)有可能演化為國(guó)際危機(jī),國(guó)際危機(jī)也可能會(huì)引致一國(guó)內(nèi)部的危機(jī)。大型的危機(jī)都是國(guó)際化的危機(jī)。國(guó)際媒體在危機(jī)全球化過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越大的主導(dǎo)作用。1.2 公共危機(jī)的特征與分類(lèi)危機(jī)與

6、常態(tài)的區(qū)別在于,危機(jī)所體現(xiàn)出的威脅、不確定性與時(shí)間約束的急劇疊加,已經(jīng)超越了常規(guī)控制能力。盡管沒(méi)有完全相同的兩次危機(jī),但我們還是要研究公共危機(jī)的基本特征,以把握其中的規(guī)律。 02PART TWO公共危機(jī)挑戰(zhàn)著正常的社會(huì)運(yùn)行秩序,對(duì)公共利益、公共安全構(gòu)成威脅,是一種非均衡狀態(tài)。 公共威脅性危機(jī)發(fā)生后,危機(jī)管理人員必須在巨大的時(shí)間和心理壓力之下,迅速調(diào)動(dòng)可以掌控 的一切人力、物力和財(cái)力,進(jìn)行有效應(yīng)對(duì),控制事態(tài)發(fā)展,消除不利的后果與影響。 緊急性公共危機(jī)考驗(yàn)著政府駕馭復(fù)雜局勢(shì)的能力,關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定、政權(quán)的興衰。 政治化在危機(jī)狀態(tài)下,決策者獲取所需信息的能力受到很大的限制。 不確定性危機(jī)跨界性的含義

7、是指其具有的擴(kuò)散性超越各種邊界 。未來(lái)社會(huì)的危機(jī)多為跨界危機(jī) 跨界性危機(jī)包含著人們主觀評(píng)判的因素,而媒體左右著公眾的情感。故而,危機(jī)與媒體之間的關(guān)系非常密切。 媒體化1.2.1 公 共 危 機(jī) 的 特 征 010102030405按“性質(zhì)”劃分一般性與沖突性危機(jī)按“可控性”劃分結(jié)構(gòu)良好型與結(jié)構(gòu)不良型按“演進(jìn)”劃分速燃型、導(dǎo)瀉型、慢燃型與長(zhǎng)投影型危機(jī)按“可預(yù)測(cè)性”與“影響可能性”劃分突發(fā)式、潛行式、慢性危機(jī)按“演進(jìn)”劃分常規(guī)型、不可預(yù)料型、難以駕馭型、基本型危機(jī)1.2.2 公 共 危 機(jī) 的 類(lèi) 型 021.3 相關(guān)概念辨析與公共危機(jī)的演變03PART Three在學(xué)術(shù)界,究竟使用哪一種術(shù)語(yǔ),這

8、與學(xué)者的學(xué)術(shù)背景及使用偏好存在一定的關(guān)系。在我國(guó),許多學(xué)者與實(shí)踐部門(mén)使用“突發(fā)事件”這一術(shù)語(yǔ),不少人錯(cuò)誤地將其翻譯成emergency,認(rèn)為它對(duì)應(yīng)著國(guó)外的“緊急事件”。厘清這些概念,有助于我們弄清楚危機(jī)生成、演進(jìn)的機(jī)理。 1.3.1 公共危機(jī)的源頭風(fēng)險(xiǎn)（1）01風(fēng)險(xiǎn)的公式：風(fēng)險(xiǎn)是致災(zāi)因子與脆弱性共同作用的結(jié)果：風(fēng)險(xiǎn)=致災(zāi)因子脆弱性風(fēng)險(xiǎn)是事件發(fā)生的可能性與影響程度共同作用的結(jié)果：風(fēng)險(xiǎn)=可能性嚴(yán)重性致災(zāi)因子的定義：致災(zāi)因子是指一種危險(xiǎn)的現(xiàn)象、物質(zhì)、人的活動(dòng)或局面,它們可能造成人員傷亡或?qū)】诞a(chǎn)生影響,造成財(cái)產(chǎn)損失、生計(jì)或服務(wù)設(shè)施的喪失、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的混亂、環(huán)境的破壞。致災(zāi)因子的分類(lèi)：自然致災(zāi)因子。它

9、們存在于自然環(huán)境之中,并對(duì)人類(lèi)構(gòu)成威脅,包括洪水、地震、颶風(fēng)、海嘯、龍卷風(fēng)、山火、滑坡、干旱、雷暴、雪崩等。技術(shù)致災(zāi)因子。它們主要產(chǎn)生于技術(shù)背景或工業(yè)背景之下,如事故、危險(xiǎn)程序、基礎(chǔ)設(shè)施崩潰或人類(lèi)的某些活動(dòng),如核輻射、工業(yè)污染、有害物質(zhì)泄漏、工廠(chǎng)爆炸、交通事故等。生物致災(zāi)因子。它們主要起源于有機(jī)體或通過(guò)生物媒介傳遞,包括暴露于微病原體、毒素和生物活性的物質(zhì)。人為致災(zāi)因子。它們主要導(dǎo)源于人的故意行為,包括恐怖襲擊、破壞、動(dòng)亂等。1.3.1 公共危機(jī)的源頭風(fēng)險(xiǎn)（2）02脆弱性的定義脆弱性,主要是指人或事物相對(duì)于致災(zāi)因子的易損性。脆弱性包括物理脆弱性、社會(huì)脆弱性、經(jīng)濟(jì)脆弱性和環(huán)境脆弱性。具體而言：物

10、理脆弱性主要衡量在既有物理空間環(huán)境中人與物相對(duì)于致災(zāi)因子的易損性；社會(huì)脆弱性指由個(gè)人、社會(huì)、政治、文化等因素所決定的相對(duì)于某一致災(zāi)因子的易損性；經(jīng)濟(jì)脆弱性指一個(gè)國(guó)家、城市、社區(qū)的財(cái)政狀況所決定的其相對(duì)于致災(zāi)因子的易損性；環(huán)境脆弱性指由一個(gè)地區(qū)環(huán)境狀況所決定的該地區(qū)相對(duì)于致災(zāi)因子的易損性。致災(zāi)因子是影響社會(huì)的外部因素,而脆弱性則是社會(huì)相對(duì)于特定致災(zāi)因子的易損性。相比較而言,脆弱性是內(nèi)部因素,將致災(zāi)因子轉(zhuǎn)變?yōu)楣参C(jī)或?yàn)?zāi)害。也就是說(shuō),脆弱性決定了致災(zāi)因子對(duì)社會(huì)的影響,風(fēng)險(xiǎn)取決于致災(zāi)因子與脆弱性的共同作用。1.3.1 公共危機(jī)的源頭風(fēng)險(xiǎn)（3）03脆弱性的分類(lèi)物理脆弱性主要衡量在既有物理空間環(huán)境中人與

11、物相對(duì)于致災(zāi)因子的易損性；社會(huì)脆弱性指由個(gè)人、社會(huì)、政治、文化等因素所決定的相對(duì)于某一致災(zāi)因子的易損性；經(jīng)濟(jì)脆弱性指一個(gè)國(guó)家、城市、社區(qū)的財(cái)政狀況所決定的其相對(duì)于致災(zāi)因子的易損性；環(huán)境脆弱性指由一個(gè)地區(qū)環(huán)境狀況所決定的該地區(qū)相對(duì)于致災(zāi)因子的易損性。致災(zāi)因子是影響社會(huì)的外部因素,而脆弱性則是社會(huì)相對(duì)于特定致災(zāi)因子的易損性。脆弱性決定了致災(zāi)因子對(duì)社會(huì)的影響,風(fēng)險(xiǎn)取決于致災(zāi)因子與脆弱性的共同作用。致災(zāi)因子與脆弱性作用的形式致災(zāi)因子與脆弱性作用的形式很復(fù)雜。上述四類(lèi)致災(zāi)因子中任何一類(lèi)都可能與四類(lèi)脆弱性中的任何一類(lèi)發(fā)生關(guān)系,共同產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。通常,一種致災(zāi)因子發(fā)生作用、產(chǎn)生負(fù)面影響后,社會(huì)系統(tǒng)會(huì)更加脆弱。此

12、時(shí),其他致災(zāi)因子再發(fā)生作用,就會(huì)產(chǎn)生復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)。主要包括:鐵路、公路、民航、水運(yùn)等交通運(yùn)輸事故,工礦商貿(mào)等企業(yè)的安全生產(chǎn)事故,城市水、電、氣、熱等公共設(shè)施、設(shè)備事故,核與輻射事故,環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件等。事故災(zāi)難主要包括:恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、民族宗教事件、涉外突發(fā)事件、重大刑事案件、群體性事件等。社會(huì)安全事件主要包括:干旱、洪澇、臺(tái)風(fēng)、冰雹、沙塵暴等氣象災(zāi)害,地震、山體滑坡、泥石流等地震地質(zhì)災(zāi)害,風(fēng)暴潮、海嘯、赤潮等海洋災(zāi)害,森林草原火災(zāi),農(nóng)作物病蟲(chóng)害等生物災(zāi)害,共五小類(lèi)。自然災(zāi)害主要包括:傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食物與職業(yè)中毒,動(dòng)物疫情及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件

13、。公共衛(wèi)生事件041.3.2公共危機(jī)的觸發(fā)媒介突發(fā)事件（1）在我國(guó),突發(fā)事件按照發(fā)生原因、機(jī)理、過(guò)程、性質(zhì)和危害對(duì)象不同而被分為四大類(lèi):自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。這與構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)必要條件的四類(lèi)致災(zāi)因子是大體吻合的,具體如下:051.3.2公共危機(jī)的觸發(fā)媒介突發(fā)事件（2）突發(fā)事件與國(guó)外所說(shuō)的“緊急事件”不是同一概念。有時(shí),一場(chǎng)危機(jī)中可能會(huì)包括多起突發(fā)事件。它們使危機(jī)情勢(shì)跌宕起伏、錯(cuò)綜復(fù)雜。我們往往以典型的突發(fā)事件,特別是原初的突發(fā)事件來(lái)指稱(chēng)復(fù)雜的危機(jī)。如果常規(guī)突發(fā)事件管理不當(dāng),也有可能會(huì)使事件升級(jí)為危機(jī)事件,進(jìn)而引發(fā)公共危機(jī)。危機(jī)事件不是復(fù)雜的緊急事件,因?yàn)閺?fù)雜的緊急事件也屬于

14、常規(guī)問(wèn)題。二者區(qū)別的關(guān)鍵在于是否具有常規(guī)性。我國(guó)的突發(fā)事件可以包括兩種類(lèi)型常規(guī)突發(fā)事件和危機(jī)型突發(fā)事件。按照我國(guó)的界定,突發(fā)事件既包括事件公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件,也包括危機(jī)的負(fù)面結(jié)果自然災(zāi)害、事故災(zāi)難。1.3.3 公共危機(jī)管理的負(fù)面結(jié)果災(zāi)害06“災(zāi)害”與“危機(jī)”在口語(yǔ)中是可互相替換的術(shù)語(yǔ),然而在國(guó)外學(xué)術(shù)界,二者之間的關(guān)系引發(fā)了激烈的辯論。面對(duì)公共危機(jī),高超的管理者可以采取有效的手段妥善處置,消除威脅,化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)。但是,如果危機(jī)管理不當(dāng),就會(huì)引發(fā)災(zāi)害。所謂災(zāi)害(disaster),就是對(duì)社區(qū)生活的嚴(yán)重?cái)_動(dòng),它對(duì)人們的生命與財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅或造成損失,超越地方應(yīng)對(duì)能力,必須動(dòng)員、組織額外的外

15、部資源來(lái)應(yīng)對(duì)。巨災(zāi)(catastrophe)一詞則指非常嚴(yán)重的災(zāi)害,通常為前所未有的災(zāi)害,往往會(huì)造成巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的長(zhǎng)時(shí)間中斷?！盀?zāi)害”一詞包含著人們對(duì)危機(jī)結(jié)果的評(píng)判,即危機(jī)管理失當(dāng)變?yōu)闉?zāi)害。災(zāi)害是危機(jī),但危機(jī)未必是災(zāi)害。而“巨災(zāi)”則是造成空前損失的危機(jī),導(dǎo)致巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失,社會(huì)系統(tǒng)的重要功能也因此而出現(xiàn)停頓。1.3.4 公共危機(jī)演進(jìn)的過(guò)程07共危機(jī)不僅包括一致性危機(jī),也包括沖突性危機(jī)。自然災(zāi)害型事件、安全事故事件及公共衛(wèi)生事件所引發(fā)的公共危機(jī)多為一致性危機(jī),而社會(huì)安全事件所引發(fā)的公共危機(jī)則多為沖突性危機(jī)。二者生成、演進(jìn)的機(jī)理是不同的。從學(xué)理上看,我們可以對(duì)以

16、下過(guò)程進(jìn)行區(qū)分:緊急事件升級(jí)為危機(jī)事件、危機(jī)事件誘發(fā)公共危機(jī)、公共危機(jī)引發(fā)災(zāi)害。但是,實(shí)際上,這個(gè)過(guò)程可能非常短暫,甚至難以為人們所察覺(jué)。突發(fā)事件、危機(jī)及災(zāi)害等術(shù)語(yǔ)通常是被人們不加區(qū)分地混用的。就前三類(lèi)危機(jī)而言,其演進(jìn)過(guò)程為:致災(zāi)因子與脆弱性風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件一致性危機(jī)災(zāi)害,管理活動(dòng)對(duì)應(yīng)為:風(fēng)險(xiǎn)管理突發(fā)事件控制管理危機(jī)響應(yīng)管理災(zāi)害管理。社會(huì)安全危機(jī)的演進(jìn)是非線(xiàn)性的,有著特殊的規(guī)律。在實(shí)踐中,我國(guó)對(duì)社會(huì)安全事件的管理主要由政法部門(mén)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)。對(duì)于社會(huì)安全危機(jī)而言,其演進(jìn)過(guò)程為:社會(huì)矛盾與糾紛涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)沖突社會(huì)安全危機(jī)社會(huì)安全災(zāi)難。與此相應(yīng),社會(huì)安全危機(jī)的管理活動(dòng)包括:風(fēng)險(xiǎn)管理沖突管理危機(jī)響應(yīng)管理災(zāi)難管

17、理。1.4 公共危機(jī)管理的階段與原則04PART Four1.4.1 危機(jī)管理的階段及其挑戰(zhàn)(1)01公共危機(jī)管理就是為了預(yù)防與應(yīng)對(duì)各種公共危機(jī),以政府為主導(dǎo),將政府、企業(yè)和第三部門(mén)的力量有效組合起來(lái)而進(jìn)行的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)活動(dòng)。也就是說(shuō),危機(jī)管理包括四個(gè)階段,即減緩(mitigation)、準(zhǔn)備(preparedness)、響應(yīng)(response)、恢復(fù)(recovery),分別代表危機(jī)管理中的四個(gè)階段、四種活動(dòng)(見(jiàn)表15)。1.4.1 危機(jī)管理的階段及其挑戰(zhàn)(2)01在國(guó)外,有的學(xué)者認(rèn)為危機(jī)管理應(yīng)分為三個(gè)階段。阿金伯恩認(rèn)為,這三個(gè)階段是:(1)準(zhǔn)備,組織或社會(huì)如何為應(yīng)對(duì)未知情況而進(jìn)行

18、準(zhǔn)備?危機(jī)管理者如何獲得資源與支持?(2)應(yīng)對(duì)危機(jī),危機(jī)管理者如何在不確定性、時(shí)間壓力及極端威脅的情形下做出正確的決策,并確?？焖?、有效地實(shí)施決策?(3)恢復(fù)正常,危機(jī)管理者如何使受到影響的系統(tǒng)復(fù)原?如何進(jìn)行學(xué)習(xí),并將教訓(xùn)應(yīng)用到實(shí)踐中以避免同類(lèi)危機(jī)再度發(fā)生?米特羅夫等人認(rèn)為,危機(jī)管理的三個(gè)階段是:事前(before)、事中(during)和事后(after)。上述觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào) 了危機(jī)的極端不確定性和難以防范性。但是,在其對(duì)準(zhǔn)備或事先內(nèi)容的描述中,也包括了減緩的含義。畢竟,許多危機(jī)不可預(yù)測(cè)。但是,如果我們能夠通過(guò)減緩措施以降低社會(huì)脆弱性,則危機(jī)發(fā)生的可能性有可能會(huì)被降低。所以,我們堅(jiān)持“四分法”,因

19、為它涵蓋了風(fēng)險(xiǎn)管理、臨界管理、危機(jī)響應(yīng)管理和后果管理。1.4.1 危機(jī)管理的階段及其挑戰(zhàn)(3)03預(yù)防與減緩危機(jī)是政府的職責(zé)。但是,政府很難對(duì)危機(jī)進(jìn)行防范,因?yàn)槲C(jī)給政治提出了不可能應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。危機(jī)情境是模糊不清的,也是動(dòng)蕩多變的。公共資源的供需之間存在著巨大的缺口。人們沒(méi)有時(shí)間進(jìn)行思考、開(kāi)展咨詢(xún)、獲得決策支持。危機(jī)決策需要進(jìn)行艱難的價(jià)值衡量,承受重要的政治風(fēng)險(xiǎn)。有效的響應(yīng)需要機(jī)構(gòu)間以及政府間的協(xié)調(diào)。每個(gè)決策都需要多個(gè)組織的合作。但是,這對(duì)于官僚組織而言存在問(wèn)題。有效的危機(jī)響應(yīng)是一個(gè)自然演進(jìn)的過(guò)程,而不能以單一的危機(jī)中心為出發(fā)點(diǎn),漸進(jìn)式的線(xiàn)性管理妨礙重要決策在現(xiàn)場(chǎng)的執(zhí)行。許多危機(jī)都是長(zhǎng)投影型的

20、。當(dāng)危機(jī)處理結(jié)束后,管理者回復(fù)到常態(tài)管理工作之中,但仍必須以問(wèn)責(zé)及學(xué)習(xí)為核心,處理后危機(jī)事務(wù)。1.4.2 公共危機(jī)管理的原則04危機(jī)難以管理,但并不意味著不可管理。危機(jī)管理者應(yīng)該遵循以下原則:預(yù)防性原則。危機(jī)管理者要遵循風(fēng)險(xiǎn)管理的理念,進(jìn)行致災(zāi)因子識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和影響分析,體現(xiàn)以預(yù)防為主的原則。動(dòng)態(tài)性原則。危機(jī)管理者要?jiǎng)討B(tài)地審視危機(jī)發(fā)展的進(jìn)程與趨勢(shì),時(shí)刻著眼未來(lái)的危機(jī),有效采取預(yù)防、準(zhǔn)備措施。系統(tǒng)性原則。危機(jī)管理者要站在系統(tǒng)的高度認(rèn)識(shí)公共危機(jī),要統(tǒng)籌考慮所有的致災(zāi)因子、所有的危機(jī)管理階段、所有的利益相關(guān)者以及與危機(jī)相關(guān)的所有影響。協(xié)調(diào)性原則。危機(jī)管理者要在一個(gè)共同目標(biāo)下將所有的利益相關(guān)者組織起

21、來(lái),在人與組織之間建立廣泛而真誠(chéng)的聯(lián)系,鼓勵(lì)彼此之間的信任,弘揚(yáng)團(tuán)隊(duì)氛圍,建立共識(shí),促進(jìn)溝通。靈活性原則。危機(jī)管理者要用創(chuàng)造性或創(chuàng)新性的方法迎接災(zāi)害的挑戰(zhàn)。專(zhuān)業(yè)性原則。危機(jī)管理者要重視以科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)的方法,包括教育、培訓(xùn)、演練、道德操守、公共服務(wù)精神以及持續(xù)性改進(jìn)。1.5 公共危機(jī)管理的實(shí)踐與研究05PART Five理論是實(shí)踐的總結(jié)與提升，同時(shí)理論又對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生重要的指導(dǎo)與牽引作用。危機(jī)管理理論與實(shí)踐之間的關(guān)系也是如此。公共危機(jī)管理是一門(mén)注重實(shí)操的學(xué)問(wèn)，離開(kāi)理論的指導(dǎo)，其解決問(wèn)題必然是行而不遠(yuǎn)的。1.5.1 公共危機(jī)管理實(shí)踐：從災(zāi)害管理到公共危機(jī)管理:以日本為例01在日本,“天災(zāi)”與“地災(zāi)”

22、頻繁發(fā)生,其公共危機(jī)管理起源于災(zāi)害管理。日本的危機(jī)管理也經(jīng)歷了一個(gè)以應(yīng)對(duì)單項(xiàng)自然災(zāi)害為主到綜合性地構(gòu)建國(guó)家危機(jī)管理體制的過(guò)程。災(zāi)害給日本帶來(lái)了巨大的損失,但也推動(dòng)了日本防災(zāi)體制的不斷進(jìn)步：日本危機(jī)管理的綜合性還體現(xiàn)出平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合的特征。1.5.1 公共危機(jī)管理實(shí)踐：從民防到公共危機(jī)管理:以英國(guó)為例02英國(guó)的應(yīng)急管理起源于民防。為了防范蘇聯(lián)的核打擊,1948年英國(guó)政府出臺(tái)了民防法。冷戰(zhàn)結(jié)束后,外敵入侵的威脅消失,但各種災(zāi)害頻繁發(fā)生。這迫使英國(guó)政府對(duì)危機(jī)管理制度進(jìn)行反思,但并沒(méi)有進(jìn)行根本性的變革。2001年7月,內(nèi)閣辦公室設(shè)立國(guó)民緊急事務(wù)秘書(shū)處(Civil Contingencies Sec

23、retariat, CCS),主要履行公共危機(jī)管理的職能。2004年,英國(guó)頒布了國(guó)民緊急事務(wù)法(Civil Contingencies Act,CCA)。這部法律為公民防護(hù)構(gòu)建了一個(gè)框架。進(jìn)入21世紀(jì)后,全球氣候變化影響下頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害、恐怖主義襲擊、毒品泛濫、新技術(shù)、社會(huì)問(wèn)題等都對(duì)英國(guó)構(gòu)建可持續(xù)性社會(huì)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因而,為了確保公共安全,英國(guó)對(duì)公民防護(hù)與應(yīng)急響應(yīng)管理體系進(jìn)行了重大的改革,變革的核心是及時(shí)、有效地對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行響應(yīng)。1.5.1 公共危機(jī)管理實(shí)踐：中國(guó)公共危機(jī)管理起源的獨(dú)特性03中國(guó)與世界絕大多數(shù)國(guó)家不一樣，公共危機(jī)管理并非脫胎于民防。1950年，面對(duì)美國(guó)、國(guó)民黨空軍對(duì)東

24、南沿海的襲擾，我國(guó)政府發(fā)布了關(guān)于建立人民防空工作的決定，新中國(guó)防空事業(yè)從此起航。1953年1月，中央人民防空委員會(huì)成立，確立了“長(zhǎng)期準(zhǔn)備，重點(diǎn)建設(shè)”的方針。1972年，我國(guó)面對(duì)日益嚴(yán)峻的外部環(huán)境，提出“深挖洞，廣積糧，不稱(chēng)霸”的政策。1984年，人民防空條例頒布。1992年，我國(guó)加入國(guó)際民防組織。1996年，我國(guó)頒布中華人民共和國(guó)人民防空法。2016年5月13日，第七次全國(guó)人防會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記提出人防要有效履行戰(zhàn)時(shí)防空、平時(shí)服務(wù)、應(yīng)急支援的職能使命。我國(guó)的公共危機(jī)管理主要以災(zāi)害管理為前身。公共危機(jī)管理雖然與民防存在交集，但并非來(lái)源于民防。這是我國(guó)與世界其他國(guó)家公共危機(jī)管理淵源上的迥然不同之

25、處。1.5.2 公共危機(jī)管理研究（1）04從傳統(tǒng)上看,國(guó)外危機(jī)研究的學(xué)者主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)領(lǐng)域:災(zāi)害研究和國(guó)際沖突研究。近年來(lái),特別是“911”事件發(fā)生后,危機(jī)研究進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。越來(lái)越多的學(xué)者從不同的角度研究危機(jī)管理,包括災(zāi)害社會(huì)學(xué)、國(guó)際沖突學(xué)、商業(yè)管理、心理學(xué)、公共管理、組織理論、法學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)分析、經(jīng)濟(jì)學(xué)等。公共危機(jī)成為公共管理的重要分支領(lǐng)域,其發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程?，F(xiàn)代意義上的危機(jī)概念最早在工商企業(yè)中得到應(yīng)用。20世紀(jì)60年代,國(guó)際政治學(xué)領(lǐng)域引入“危機(jī)”的概念。隨著人類(lèi)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì),許多國(guó)家內(nèi)部不安全因素增多,危機(jī)四伏。冷戰(zhàn)結(jié)束后,非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日益受到人們的重視。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),

26、危害嚴(yán)重、影響巨大的公共危機(jī)不斷發(fā)生,日益表現(xiàn)出強(qiáng)大的系統(tǒng)性、極端性。公共危機(jī)管理成為許多國(guó)家政府的一項(xiàng)重要職能。相應(yīng)地,公共危機(jī)也成為公共管理學(xué)者逐漸關(guān)注的熱門(mén)話(huà)題。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,美國(guó)公共管理學(xué)者開(kāi)始關(guān)注危機(jī)管理問(wèn)題。但是,在20世紀(jì)90年代中期之前,危機(jī)管理雖有長(zhǎng)足的進(jìn)步,卻并未受到應(yīng)有的重視。人們依然認(rèn)為,危機(jī)不過(guò)是偶然發(fā)生的擾動(dòng)性事件,一切終將歸于常態(tài)。1.5.2 公共危機(jī)管理研究（2）05今天,現(xiàn)代社會(huì)中,新的威脅不斷出現(xiàn)。與此同時(shí),現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)自身的脆弱性不斷增強(qiáng)。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為,人類(lèi)需要應(yīng)對(duì)的危機(jī)是超越地理與功能界限的危機(jī),即跨界危機(jī)。對(duì)于一個(gè)學(xué)科的發(fā)展來(lái)說(shuō),理論是至關(guān)重

27、要的。多年來(lái),國(guó)外學(xué)者一直在著力構(gòu)建危機(jī)或應(yīng)急管理理論。麥肯泰爾（David A Mc Entire）認(rèn)為,應(yīng)急管理的學(xué)習(xí)與政策必須依賴(lài)于理論的發(fā)展,“如果學(xué)習(xí)要持續(xù)、政策要被準(zhǔn)確認(rèn)知與執(zhí)行,所有對(duì)災(zāi)害感興趣的學(xué)者都應(yīng)該期盼著應(yīng)急管理理論(廣義地被定義為一個(gè)重要的知識(shí)體)。以危機(jī)成因理論為例,關(guān)于公共危機(jī)發(fā)生的原因,國(guó)外的學(xué)者進(jìn)行了多年的探索。一個(gè)知識(shí)體的構(gòu)建由一系列理論元素組成,如定義與概念、原則、分類(lèi)、模型、因果關(guān)系等。就目前國(guó)內(nèi)外危機(jī)管理研究的實(shí)際來(lái)看,這依然任重而道遠(yuǎn)。1.5.3 公共危機(jī)管理的模式06米特羅夫與皮爾遜（Mitroff & Perason）在其1993年出版的危機(jī)管理一

28、書(shū)中，將危機(jī)發(fā)生的原因歸結(jié)為技術(shù)、組織、人員、文化等層面。據(jù)此，中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者詹中原等在其政府危機(jī)管理中，從技術(shù)層面、組織層面、人員層面和文化層面，對(duì)公共危機(jī)的一般理論與模式進(jìn)行了較為系統(tǒng)、全面的梳理，總結(jié)出四大模型或模式。第一，技術(shù)層面的機(jī)械型。第二，組織層面的災(zāi)害管理系統(tǒng)模式。第三，人員層面的無(wú)政府式模型與探究式模型。第四，文化層面的災(zāi)害管理價(jià)值規(guī)范。在21世紀(jì)的今天，人類(lèi)所面對(duì)的危機(jī)情境是異常復(fù)雜的，愈發(fā)需要我們具有超前的前瞻能力、超強(qiáng)的適應(yīng)能力和靈活的應(yīng)變能力。公共危機(jī)管理只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)；只有更好，沒(méi)有最好。從這個(gè)意義上講，危機(jī)管理永遠(yuǎn)在路上！本章小節(jié)本章較為系統(tǒng)地介紹了公共危機(jī)

29、管理的一系列基本概念,闡明了公共危機(jī)的概念和公共危機(jī)的六個(gè)特征,區(qū)分了與公共危機(jī)相關(guān)的一些概念,介紹了公共危機(jī)的演變過(guò)程,分析了公共危機(jī)管理的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)四個(gè)階段和六大原則。通過(guò)本章學(xué)習(xí),希望讀者能夠宏觀地了解公共危機(jī)管理的知識(shí)體系,并深入理解公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)概念。讀者需要重點(diǎn)掌握公共危機(jī)管理的概念、特征和階段模型。1.從公共危機(jī)管理視角出發(fā),公共危機(jī)的含義是什么?2.公共危機(jī)、國(guó)際危機(jī)、企業(yè)危機(jī)的區(qū)別是什么?3.公共危機(jī)有哪些特征?4.風(fēng)險(xiǎn)、緊急事件的含義是什么?它們和公共危機(jī)的關(guān)系是什么?5.公共危機(jī)管理有哪些階段?每個(gè)階段的含義是什么?6.公共危機(jī)管理有哪些原則?對(duì)公共危機(jī)管

30、理者的管理有什么借鑒意義?復(fù)習(xí)思考題感謝觀看THANKS FOR YOUR ATTENTION第二章 公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理與減緩序言 2019年1月21日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線(xiàn)思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話(huà)，強(qiáng)調(diào)：“面對(duì)波譎云詭的國(guó)際形勢(shì)、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕黑天鵝事件，也要防范灰犀牛事件；既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)。目錄CONTENTS風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理1風(fēng)險(xiǎn)減緩2公共安全教育3新型風(fēng)險(xiǎn)

31、的共同治理42.1 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理01PART Two2.1.1 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論01盧曼認(rèn)為:“風(fēng)險(xiǎn)就是現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)的固有特征”。貝克以“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”來(lái)界定當(dāng)今社會(huì)的主要特征。他認(rèn)為,傳統(tǒng)的資本主義社會(huì)已經(jīng)向著“晚期現(xiàn)代主義”“后現(xiàn)代主義”“后傳統(tǒng)社會(huì)”轉(zhuǎn)變,社會(huì)要發(fā)展就必須變得更加具有反身性。與以往的風(fēng)險(xiǎn)不同,在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,風(fēng)險(xiǎn)具有以下不同尋常的特點(diǎn):第一,風(fēng)險(xiǎn)的延展性與全球性。第二,風(fēng)險(xiǎn)的不可感知性。第三,風(fēng)險(xiǎn)的人為性。第四,風(fēng)險(xiǎn)的平等性。英國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家安東尼吉登斯發(fā)展了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論。與貝克一樣,他將風(fēng)險(xiǎn)看作后現(xiàn)代或后傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展的中心。2.1.2 風(fēng)險(xiǎn)感知理論02風(fēng)險(xiǎn)既是一種客觀現(xiàn)實(shí)

32、,也是一種社會(huì)建構(gòu)。因此,對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)”的界定,人們眾說(shuō)紛紜。但各種風(fēng)險(xiǎn)的概念有著一個(gè)共性,即“風(fēng)險(xiǎn)”術(shù)語(yǔ)經(jīng)常與可能性聯(lián)系在一起。在國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)研究中,風(fēng)險(xiǎn)感知(risk perception)是一種重要的理論。所謂風(fēng)險(xiǎn)感知,就是指“人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn)”,即“人們對(duì)正在或可能影響他們(或者他們的設(shè)施、他們的環(huán)境)的危險(xiǎn)的判斷和評(píng)估”。根據(jù)雷恩與羅爾曼的觀點(diǎn),風(fēng)險(xiǎn)感知具有以下特點(diǎn):首先,風(fēng)險(xiǎn)感知受媒體的影響；其次,社會(huì)因素影響風(fēng)險(xiǎn)感知。但是,風(fēng)險(xiǎn)感知中的直覺(jué)常常是不可靠的,容易誘發(fā)直覺(jué)偏見(jiàn)。1988年6月,美國(guó)克拉克大學(xué)決策研究所的卡斯帕森等人提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大理論”:與危險(xiǎn)相關(guān)的事件總是與各種心理、

33、社會(huì)、制度和文化的過(guò)程互動(dòng),從而強(qiáng)化或弱化個(gè)人或社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知,并塑造人的風(fēng)險(xiǎn)行為?？ㄋ古辽J(rèn)為,信息通過(guò)社會(huì)及個(gè)體“放大站”進(jìn)行加工。風(fēng)險(xiǎn)有著雙重維度,即客觀真實(shí)性與主觀建構(gòu)性。2.1.3 風(fēng)險(xiǎn)放大理論031988年，卡斯帕森等人提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大”理論。所謂放大，既包括加強(qiáng)，也包括減弱。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大發(fā)生在兩個(gè)階段，即“風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞”和“社會(huì)機(jī)制的響應(yīng)”。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大理論試圖解決風(fēng)險(xiǎn)管理的難題，即“一方面需要風(fēng)險(xiǎn)分析來(lái)設(shè)計(jì)公共政策。另一方面，目前的風(fēng)險(xiǎn)概念不足以預(yù)測(cè)和解釋公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)類(lèi)型”。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大是一種社會(huì)體驗(yàn)，是信息過(guò)程、制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體行為和個(gè)體反應(yīng)共同塑造風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程

34、。信息系統(tǒng)中存在著許多社會(huì)放大站，通過(guò)媒體、書(shū)信、電話(huà)、直接對(duì)話(huà)等渠道，傳遞信息。通常，可能經(jīng)歷社會(huì)放大過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)信息包括以下三類(lèi)：第一，大批量的信息；第二，被認(rèn)為可靠的事實(shí)性信息或存在爭(zhēng)議的信息；第三，富有戲劇化效應(yīng)的信息。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大的響應(yīng)機(jī)制被啟動(dòng)的途徑包括以下四個(gè)：?jiǎn)l(fā)與價(jià)值；社會(huì)團(tuán)體關(guān)系；信號(hào)值；污名化。2.1.4 風(fēng)險(xiǎn)管理04風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)過(guò)程,其目的是應(yīng)對(duì)可能對(duì)社會(huì)公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)安全造成影響的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)管理也是一個(gè)系統(tǒng)的方法,包括確立風(fēng)險(xiǎn)背景、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)步驟。 確立風(fēng)險(xiǎn)背景：確定必須管理的風(fēng)險(xiǎn)及其基本參數(shù)；明確工作任務(wù)；建立風(fēng)險(xiǎn)管理的基本框架及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的

35、標(biāo)準(zhǔn)。 識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)：可能發(fā)生什么、何時(shí)將會(huì)發(fā)生、 發(fā)生在哪里、為什么會(huì)發(fā)生。 評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指“以詳細(xì)的、通常是量化的術(shù)語(yǔ)來(lái)定義某一危險(xiǎn)的成分及其含義的一種 科學(xué)過(guò)程”,“在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中,這就意味著要確定哪些東西處于危險(xiǎn)之中,計(jì)算那些希望的或不希望的后果的概率,并將這兩種成分加總,通常是用概率乘以后果的規(guī)?！薄?在風(fēng)險(xiǎn)研究中,經(jīng)濟(jì)學(xué)家以理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)為前提,用嚴(yán)格的理性分析來(lái)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行探討。除了經(jīng)濟(jì)學(xué),心理學(xué)和社會(huì)學(xué)也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)研究有所貢獻(xiàn)。2.2 風(fēng)險(xiǎn)減緩公共危機(jī)管理應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)減緩,降低危機(jī)發(fā)生的可能性。減緩是一項(xiàng)長(zhǎng)期的投入,但收益較高。人們采取特定的減緩措施,可以有效地預(yù)防危機(jī),避免

36、社會(huì)公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)遭受重大損失。02PART TWO2.2.1 減緩的定義01在漢語(yǔ)中,預(yù)防的意思為“預(yù)先防備”。而防備,有防止與準(zhǔn)備的意思。防止,指減緩,即采取有效的控制行動(dòng),避免危機(jī)的發(fā)生或減輕危機(jī)的影響。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理署(FEMA)認(rèn)為,減緩是“旨在減輕重大災(zāi)害或緊急事件影響的活動(dòng)或最大限度地減輕未來(lái)災(zāi)害的負(fù)面影響的活動(dòng)”。加拿大的國(guó)家災(zāi)害減緩戰(zhàn)略提出,減緩為應(yīng)急管理奠定了重要的基礎(chǔ)。減緩是指減少影響人類(lèi)生命、財(cái)產(chǎn)的自然或人為風(fēng)險(xiǎn),其目的主要是減少危機(jī)發(fā)生的可能性或限制危機(jī)的影響。減緩措施可分為兩種:結(jié)構(gòu)性減緩與非結(jié)構(gòu)性減緩。危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)是由致災(zāi)因子與脆弱性?xún)蓚€(gè)因素共同決定的

37、。如果風(fēng)險(xiǎn)大于社會(huì)承受能力,則危機(jī)發(fā)生。由此,我們可以看出,減緩要想降低風(fēng)險(xiǎn),其途徑有兩個(gè):削減致災(zāi)因子或降低脆弱性。世界各國(guó)經(jīng)常采用的主要減緩措施包括:第一,開(kāi)展公共安全教育,減少危機(jī)所造成的生命、財(cái)產(chǎn)損失;第二,執(zhí)行與公共安全相關(guān)的法律、法規(guī),降低脆弱性;第三,進(jìn)行建筑物的結(jié)構(gòu)性改造,減少生命、財(cái)產(chǎn)損失和環(huán)境影響。我國(guó)也根據(jù)自己的實(shí)際情況出臺(tái)了一系列自然災(zāi)害減緩措施。2.2.2 減緩的意義與障礙02在公共危機(jī)管理中,減緩起著非常重要的作用。具體而言,減緩的意義包括以下幾個(gè)方面:首先,減緩可以降低危機(jī)的發(fā)生概率。其次,減緩可以降低危機(jī)的影響與損失。最后,減緩可促進(jìn)人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展。盡管減緩具

38、有毋庸置疑的意義,但減緩措施的實(shí)施卻阻力重重：從危機(jī)本身而言,它具有很強(qiáng)的不確定性。減緩的收益是隱性的。人們天生具有厭惡、回避風(fēng)險(xiǎn)的特性,對(duì)可能陷入的困境或危局視而不見(jiàn)、聽(tīng)而不聞,使得一些本來(lái)可以預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)逐漸演變?yōu)槲C(jī)。一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中,多個(gè)紕漏和失誤耦合在一起,會(huì)引發(fā)大型的公共危機(jī)。在公共危機(jī)管理中,許多國(guó)家都存在著“重救輕防”的傾向。2.2.3 減緩的工具03從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,減緩的主要步驟包括三個(gè):識(shí)別致災(zāi)因子；分析災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)以及人、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境的脆弱性；制定、維持、發(fā)展減緩戰(zhàn)略。減緩一般要借助以下工具進(jìn)行:第一,危險(xiǎn)源識(shí)別與繪圖第二,設(shè)計(jì)、建筑法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)第三,土地使用規(guī)劃第四,經(jīng)濟(jì)刺

39、激第五,保險(xiǎn)第六,結(jié)構(gòu)控制2.2.4 減緩的措施04由于風(fēng)險(xiǎn)是由致災(zāi)因子和脆弱性共同決定的,我們一方面要實(shí)施減緩工程,降低社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性;另一方面要著眼未來(lái)可能發(fā)生的危機(jī),提高全社會(huì)的彈性。實(shí)施減緩戰(zhàn)略降低社會(huì)脆弱性提高社會(huì)彈性人們?cè)谖C(jī)預(yù)防的過(guò)程中,必須著眼于未來(lái)防災(zāi)減災(zāi)的需要,增強(qiáng)社會(huì)的彈性。主要途徑是:增強(qiáng)社會(huì)對(duì)未來(lái)災(zāi)害的控制力和承受力,降低社會(huì)的脆弱性。具體而言,措施包括:第一,實(shí)現(xiàn)人與自然、人與社會(huì)、人與人之間的關(guān)系和諧,減少引發(fā)危機(jī)的致災(zāi)因子。第二,在人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中,推行與自然合作而非征服自然的理念。第三,對(duì)于不能規(guī)避、不得不建在災(zāi)害易發(fā)區(qū)的建筑或基礎(chǔ)設(shè)施,要實(shí)行更加嚴(yán)格的設(shè)

40、計(jì)與建筑安全標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)把建筑施工的質(zhì)量關(guān),增強(qiáng)其抗毀損的能力,并采取嚴(yán)密的防護(hù)性措施。第四,增強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)能力,完善應(yīng)急救援體系,在危機(jī)發(fā)生后有效應(yīng)對(duì),盡可能減輕災(zāi)害的影響。第五,建立良好的應(yīng)急保障體系,確保災(zāi)后恢復(fù)重建的人力、物力、財(cái)力等資源充裕。2.3 公共安全教育公共危機(jī)管理應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)減緩,降低危機(jī)發(fā)生的可能性。減緩是一項(xiàng)長(zhǎng)期的投入,但收益較高。人們采取特定的減緩措施,可以有效地預(yù)防危機(jī),避免社會(huì)公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)遭受重大損失。03PART THREE0102030405增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)提升風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力提高自救與互救技能塑造公眾良好的心理素質(zhì)增強(qiáng)公眾批判力2.3.1 公共安全教育的意義01開(kāi)

41、展公共安全教育對(duì)于危機(jī)的減緩來(lái)說(shuō)是不可缺少的,也有助于避免風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生社會(huì)放大效應(yīng)。具體表現(xiàn)如下:此外,公共安全教育還能夠提高公眾的應(yīng)急響應(yīng)效率。在緊急狀態(tài)下,人們幾乎沒(méi)有時(shí)間進(jìn)行理性的思考,所采取的正確行為基本上是近似于本能的格式化行為。公共安全教育能使人迅速做出正確的格式化行為。2.3.2 校園安全風(fēng)險(xiǎn)管理（1）02國(guó)外校園安全風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在國(guó)外,災(zāi)害教育是校園安全風(fēng)險(xiǎn)管理的助推器。災(zāi)害教育以行動(dòng)為導(dǎo)向。有效的災(zāi)害教育與安全管理措施相結(jié)合,極大地削減了校園安全風(fēng)險(xiǎn)。以緬甸為例,2010年,該國(guó)教育部與聯(lián)合國(guó)教科文組織一起實(shí)施了“緬甸教育恢復(fù)計(jì)劃”(MERP)的項(xiàng)目；在巴基斯坦,2008年

42、在伊斯蘭堡召開(kāi)的國(guó)際校園安全會(huì)議通過(guò)了伊斯蘭堡校園安全宣言；伊朗實(shí)施了地震安全教育項(xiàng)目,將災(zāi)害教育整合進(jìn)正式教育中,并且開(kāi)展非正式的教育活動(dòng)。我國(guó)校園安全風(fēng)險(xiǎn)管理的問(wèn)題目前,對(duì)我國(guó)校園安全構(gòu)成威脅的突發(fā)事件主要有四類(lèi):自然災(zāi)害；事故災(zāi)難；公共衛(wèi)生事件；社會(huì)安全事件。校園安全事件依然存在的主要原因如下:安全制度、責(zé)任不落實(shí)；學(xué)校安全教育培訓(xùn)欠缺；協(xié)調(diào)與合作缺失；事件應(yīng)對(duì)依然采取“撞擊反射”的模式；對(duì)極端事件防范與準(zhǔn)備不足。2.3.2 校園安全風(fēng)險(xiǎn)管理（2）03我國(guó)校園安全管理的對(duì)策第一,標(biāo)本兼治,綜合治理；第二,注重輿情引導(dǎo),打擊暴力文化；第三,預(yù)防為主,開(kāi)展公共安全教育；第四,群防群治,社會(huì)動(dòng)

43、員；第五,技防、物防、人防結(jié)合,加強(qiáng)應(yīng)急制度建設(shè)。2.4 新型風(fēng)險(xiǎn)的共同治理公共危機(jī)管理應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)減緩,降低危機(jī)發(fā)生的可能性。減緩是一項(xiàng)長(zhǎng)期的投入,但收益較高。人們采取特定的減緩措施,可以有效地預(yù)防危機(jī),避免社會(huì)公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)遭受重大損失。04PART FOUR2.4 新型風(fēng)險(xiǎn)的共同治理012020年，新冠肺炎疫情肆虐，凸顯出現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的以下特征：“第一，不可預(yù)測(cè)性；第二，對(duì)科學(xué)或是社會(huì)產(chǎn)生一個(gè)高度的不確定性；第三，它是難以片段控制的；第四，它是通過(guò)全球網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散的；第五，擴(kuò)散非常迅速；第六，它的沖擊是超過(guò)地域邊界的?！彼^新型風(fēng)險(xiǎn)，就是指新出現(xiàn)、沒(méi)有先例的風(fēng)險(xiǎn)。由于沒(méi)有先例可循，人類(lèi)應(yīng)對(duì)

44、起來(lái)就缺乏經(jīng)驗(yàn)和范本，其挑戰(zhàn)性更強(qiáng)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，作為一種“開(kāi)放性社會(huì)建構(gòu)”，風(fēng)險(xiǎn)只有通過(guò)全社會(huì)成員的交流、溝通與互動(dòng)，才能得到有效、正確的認(rèn)知。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)具有跨界性。為了避免公共化、外部性，風(fēng)險(xiǎn)必須由全社會(huì)共同承擔(dān)。所以，風(fēng)險(xiǎn)共治應(yīng)該成為風(fēng)險(xiǎn)減緩的新理念。如果說(shuō)在傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)減緩可以遵循控制理性，那么，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)減緩就應(yīng)該遵循反身性理性。今天，風(fēng)險(xiǎn)不再是社會(huì)發(fā)展的副產(chǎn)品，而是社會(huì)發(fā)展的伴生物。威爾達(dá)夫斯基創(chuàng)造性地提出了“安全風(fēng)險(xiǎn)”（safety risk）的概念。只有將政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人有效地整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的共同治理，才能有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，本章小節(jié)本章主要圍繞風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了

45、系統(tǒng)分析。第一節(jié)介紹了與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論、風(fēng)險(xiǎn)感知理論、風(fēng)險(xiǎn)放大理論,闡明了風(fēng)險(xiǎn)管理的步驟，引入了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要概念。第二節(jié)介紹了風(fēng)險(xiǎn)減緩的知識(shí)框架,包括風(fēng)險(xiǎn)減緩的定義、風(fēng)險(xiǎn)減緩的意義與障礙、風(fēng)險(xiǎn)減緩的工具和風(fēng)險(xiǎn)減緩的具體措施。第三節(jié)研究了公共安全教育和校園安全風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。第四節(jié)介紹了新型風(fēng)險(xiǎn)的共同治理。通過(guò)本章的學(xué)習(xí),希望讀者重點(diǎn)理解風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理的步驟,認(rèn)真掌握風(fēng)險(xiǎn)減緩工具和措施等內(nèi)容。1.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)有哪些?2.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大的響應(yīng)機(jī)制被啟動(dòng)的途徑有哪些?3.風(fēng)險(xiǎn)管理中評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)需要把握哪些原則?4.風(fēng)險(xiǎn)減緩有什么重大意義?5.我國(guó)校園安全風(fēng)險(xiǎn)管理的問(wèn)題有哪些?6

46、.請(qǐng)闡述我國(guó)公共安全教育的意義。7.請(qǐng)結(jié)合我國(guó)校園安全問(wèn)題,談?wù)勗撊绾渭訌?qiáng)我國(guó)校園安全管理。8.現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的特征有哪些？復(fù)習(xí)思考題感謝觀看THANKS FOR YOUR ATTENTION第三章 公共危機(jī)應(yīng)急準(zhǔn)備序言備豫不虞，為國(guó)常道。2018年1月5日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大精神研討班開(kāi)班式上強(qiáng)調(diào)：“必須常備不懈，特別是要提高防大災(zāi)、救大險(xiǎn)的能力，做好抗擊發(fā)生像唐山大地震、汶川嚴(yán)重地震、1998年長(zhǎng)江洪水那樣的重大自然災(zāi)害的準(zhǔn)備?！痹诟叨炔淮_定時(shí)代，應(yīng)急準(zhǔn)備必須遵循底線(xiàn)思維。南宋著名豪放派詞人辛棄疾在美芹十論中說(shuō):事未至而預(yù)圖,則處之常有余;事既至而后計(jì),則應(yīng)之常不足。就是說(shuō),在事情未發(fā)生之

47、前,人們預(yù)先進(jìn)行籌劃,處置起來(lái)就會(huì)游刃有余。反之,若等事情來(lái)了再做打算,應(yīng)對(duì)起來(lái)則會(huì)感到心余力絀。公共危機(jī)應(yīng)對(duì)宜未雨綢繆,勿臨渴掘井。目錄CONTENTS應(yīng)急規(guī)劃的作用與流程1應(yīng)急預(yù)案的“雞肋效應(yīng)” 2應(yīng)急預(yù)案的演練 3應(yīng)急保障體系 4應(yīng)急保障的產(chǎn)業(yè)支撐 53.1 應(yīng)急規(guī)劃的作用與流程對(duì)于應(yīng)急規(guī)劃的作用與地位,我們必須本著客觀、理性的原則加以審視,既不能無(wú)視應(yīng)急規(guī)劃的意義,又不能將其神化。公共危機(jī)應(yīng)對(duì)要立足于準(zhǔn)備,但又不能拘泥于準(zhǔn)備。通常,我們對(duì)前者強(qiáng)調(diào)得多,對(duì)后者強(qiáng)調(diào)得少。01PART ONE3.1.1 應(yīng)急規(guī)劃的作用01應(yīng)急規(guī)劃是一個(gè)持續(xù)性的動(dòng)態(tài)過(guò)程,主要指對(duì)應(yīng)急預(yù)案的制定、演練、修改活動(dòng)

48、,既是應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)的重要組成部分,也是應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)的基礎(chǔ)。公共危機(jī)管理就是相關(guān)利益主體為了預(yù)防與應(yīng)對(duì)危機(jī)而彼此合作、形成合力的過(guò)程。認(rèn)真完成應(yīng)急規(guī)劃的過(guò)程,我們就能夠獲得以下收益:第一,明確公共危機(jī)管理相關(guān)主體的責(zé)任范圍和角色期待與分工,保證公共危機(jī)管理工作有條不紊地進(jìn)行。第二,辨識(shí)潛在的風(fēng)險(xiǎn),避免或防止危機(jī)擴(kuò)大或升級(jí),最大限度地減少危機(jī)給社會(huì)公眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)造成的嚴(yán)重?fù)p失。第三,將危機(jī)處置與響應(yīng)的步驟與措施“格式化”,提高應(yīng)對(duì)效率。第四,培養(yǎng)全社會(huì)居安思危的憂(yōu)患意識(shí),塑造預(yù)防為主的安全文化氛圍。第五,避免應(yīng)急預(yù)案更新不及時(shí)。3.1.2 應(yīng)急規(guī)劃的原則（1）02原則是貫穿應(yīng)急規(guī)劃流程的主

49、導(dǎo)思想。對(duì)此,國(guó)外學(xué)者有“六原則說(shuō)”“七原則說(shuō)”“八原則說(shuō)”三種。“六原則說(shuō)”認(rèn)為,應(yīng)急規(guī)劃應(yīng)該:第一,以知識(shí)為基礎(chǔ),確知威脅及人們可能做出的反應(yīng);第二,鼓勵(lì)公共危機(jī)管理者采取正確的行動(dòng);第三,強(qiáng)調(diào)靈活性,滿(mǎn)足不斷變化的應(yīng)急需求;第四,促進(jìn)組織之間的協(xié)調(diào)與合作;第五,將各種應(yīng)急計(jì)劃整合起來(lái),綜合性地應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn);第六,包括培訓(xùn)內(nèi)容根據(jù)美國(guó)學(xué)者戴恩斯等人的觀點(diǎn),認(rèn)識(shí)應(yīng)急規(guī)劃,我們應(yīng)注意以下七點(diǎn):(1)規(guī)劃是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程;(2)規(guī)劃包括試圖在棘手情境下減少未知因素的努力;(3)規(guī)劃的目的是激發(fā)適當(dāng)?shù)男袆?dòng);(4)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)建立在未來(lái)將會(huì)發(fā)生什么的基礎(chǔ)上;(5)規(guī)劃必須以知識(shí)為基礎(chǔ);(6)規(guī)劃應(yīng)該以原

50、則為核心;(7)規(guī)劃是教育活動(dòng)的一部分。3.1.2 應(yīng)急規(guī)劃的原則（2）02原則是貫穿應(yīng)急規(guī)劃流程的主導(dǎo)思想。對(duì)此,國(guó)外學(xué)者有“六原則說(shuō)”“七原則說(shuō)”“八原則說(shuō)”三種。“八原則說(shuō)”認(rèn)為,應(yīng)急規(guī)劃要強(qiáng)調(diào):(1)預(yù)測(cè)對(duì)于規(guī)劃過(guò)程的積極或消極抵制,制定戰(zhàn)略,管理這些障礙;(2)涉及社區(qū)所面對(duì)的所有致災(zāi)因子;(3)包括所有的響應(yīng)組織,爭(zhēng)取它們的參與、承諾及明確的認(rèn)可;(4)將影響發(fā)生前的規(guī)劃建立在對(duì)威脅及災(zāi)害中人的一般行為的確知,爭(zhēng)取聯(lián)邦或州的外援;(5)確定最為適當(dāng)?shù)膽?yīng)急響應(yīng)行動(dòng)的類(lèi)型,但鼓勵(lì)以持續(xù)性應(yīng)急評(píng)估為基礎(chǔ)的臨機(jī)決斷;(6)將應(yīng)急響應(yīng)與災(zāi)害恢復(fù)聯(lián)系起來(lái);(7)在所有層次上培訓(xùn)與評(píng)估應(yīng)急響應(yīng)組

51、織;(8)認(rèn)識(shí)到應(yīng)急規(guī)劃是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程。以上學(xué)者的觀點(diǎn)都強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急規(guī)劃的基本要求:規(guī)劃主體的廣泛參與性,規(guī)劃所調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)的全面性,對(duì)社會(huì)災(zāi)后反應(yīng)的確知性,應(yīng)急組織的協(xié)調(diào)性,應(yīng)急決策的創(chuàng)新性,應(yīng)急培訓(xùn)的重要性，等等。3.1.3 應(yīng)急規(guī)劃的流程03應(yīng)急規(guī)劃的流程是制定應(yīng)急預(yù)案和管理、評(píng)估應(yīng)急預(yù)案的一系列步驟。經(jīng)過(guò)應(yīng)急規(guī)劃的流程,我們應(yīng)該能夠確定預(yù)案制定的目的,界定利益相關(guān)者的角色與責(zé)任,安排應(yīng)急控制與協(xié)調(diào)事宜,增強(qiáng)公共安全教育與意識(shí),起到溝通、預(yù)警的作用,形成簡(jiǎn)明扼要的計(jì)劃。具體而言,應(yīng)急規(guī)劃的步驟包括以下五個(gè)方面（見(jiàn)圖31）:3.2 應(yīng)急預(yù)案的“雞肋效應(yīng)”自2003年非典暴發(fā)后,我國(guó)的應(yīng)急管

52、理工作以“一案三制”為核心,取得了不容否定的成績(jī)。其中,在“一案三制”的表述中,應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急管理的龍頭和抓手,被置于體制、機(jī)制與法制之前。其地位之重要,可見(jiàn)一斑。02PART Two3.2.1 神化應(yīng)急預(yù)案的功能01在現(xiàn)代社會(huì)中,人們?yōu)榱藨?yīng)對(duì)各種突發(fā)事件,往往會(huì)事先制定應(yīng)急預(yù)案。但是,在應(yīng)急管理實(shí)踐中,我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)許多應(yīng)急預(yù)案不能起到預(yù)設(shè)的作用,這與現(xiàn)代社會(huì)突發(fā)事件的高度不確定性密切相關(guān)。突發(fā)事件從發(fā)生的頻率來(lái)看可以被分為兩種:一種是常規(guī)突發(fā)事件；另一種是非常規(guī)突發(fā)事件。非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后,其影響的擴(kuò)散會(huì)打破人們?nèi)粘ＴO(shè)置的職責(zé)邊界,信息因匱乏、過(guò)載或沖突而出現(xiàn)混亂,不確定的情境使人們不知

53、所從,既不能按照通常的程序，也不能按照既有的經(jīng)驗(yàn)去加以應(yīng)對(duì)。此時(shí),應(yīng)急管理者會(huì)發(fā)現(xiàn)預(yù)案無(wú)從遵守。即便是宣布啟動(dòng)預(yù)案,也只有免責(zé)的意義。僅有應(yīng)急預(yù)案不能保障應(yīng)急準(zhǔn)備的充分與完善。應(yīng)急管理活動(dòng)包括減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四大類(lèi)。應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)中的一項(xiàng)內(nèi)容,在我國(guó)卻被提升至全部應(yīng)急管理工作的“龍頭”地位,這是值得商榷和反思的。3.2.2 重預(yù)案，輕規(guī)劃（1）02應(yīng)急預(yù)案就是應(yīng)急計(jì)劃，即預(yù)先制定的應(yīng)急方案,應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急規(guī)劃的輸出。而應(yīng)急規(guī)劃就是應(yīng)急預(yù)案產(chǎn)生的過(guò)程。如果說(shuō)應(yīng)急預(yù)案是靜態(tài)的,則應(yīng)急規(guī)劃就是動(dòng)態(tài)的;如果說(shuō)應(yīng)急預(yù)案是結(jié)果,那么應(yīng)急規(guī)劃就是過(guò)程。我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案工作存在著重靜態(tài)結(jié)果而輕動(dòng)

54、態(tài)過(guò)程的傾向。應(yīng)急規(guī)劃作為應(yīng)急準(zhǔn)備的重要內(nèi)容,是一個(gè)永無(wú)止境的動(dòng)態(tài)過(guò)程,而應(yīng)急預(yù)案則是這一過(guò)程中不斷變換的成果輸出。決定應(yīng)急準(zhǔn)備程度的三個(gè)因子是社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性、資源條件及組織結(jié)構(gòu)。在國(guó)外應(yīng)急規(guī)劃的過(guò)程中,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被置于突出的位置。也就是說(shuō),編制應(yīng)急預(yù)案的前提是對(duì)預(yù)案覆蓋范圍內(nèi)的致災(zāi)因子和脆弱性進(jìn)行調(diào)查分析。在我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案工作中,一些地方政府不考量自身的應(yīng)急保障能力,使得突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急預(yù)案根本無(wú)法實(shí)施。3.2.2 重預(yù)案，輕規(guī)劃（2）03因此,我們提倡以“應(yīng)急規(guī)劃”的概念來(lái)取代“應(yīng)急預(yù)案”的概念 。制定“應(yīng)急規(guī)劃”時(shí)有以下五個(gè)方面需要注意：第一,致災(zāi)因子評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)削減是應(yīng)急規(guī)劃的兩個(gè)驅(qū)

55、動(dòng)目標(biāo)。第二,威脅評(píng)估是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程。第三,應(yīng)急規(guī)劃要將后勤保障作為重要內(nèi)容之一,確保應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施具備堅(jiān)實(shí)的人力、物力與財(cái)力基礎(chǔ)。第四,不同的社會(huì)系統(tǒng)有著不同的規(guī)劃環(huán)境。第五,應(yīng)急規(guī)劃必須為基層的應(yīng)急響應(yīng)者預(yù)留充足的自由裁量空間。3.2.3 以致災(zāi)因子為導(dǎo)向04應(yīng)急預(yù)案可以被分為兩類(lèi):一類(lèi)是致災(zāi)因子導(dǎo)向型應(yīng)急預(yù)案,如為洪水、地震、臺(tái)風(fēng)、泥石流等致災(zāi)因子專(zhuān)門(mén)制定的應(yīng)急預(yù)案;另一類(lèi)是功能導(dǎo)向型應(yīng)急預(yù)案,如預(yù)警、疏散、社會(huì)動(dòng)員、后勤保障等預(yù)案?，F(xiàn)代社會(huì)的許多突發(fā)事件具有極強(qiáng)的耦合性與關(guān)聯(lián)性,復(fù)雜性特征十分明顯。一類(lèi)突發(fā)事件可能會(huì)引發(fā)另一類(lèi)突發(fā)事件,產(chǎn)生“多米諾效應(yīng)”,形成災(zāi)害鏈。此外,今天的突

56、發(fā)事件往往具有極強(qiáng)的不確定性,加之人類(lèi)的理性是有限的,不能做到先知先覺(jué),許多低概率突發(fā)事件的發(fā)生突破了人們的心理防線(xiàn),結(jié)果造成更為嚴(yán)重的影響后果。因此,應(yīng)急規(guī)劃必須體現(xiàn)全致災(zāi)因子的原則,即綜合性地考慮可能受到的各種威脅。它必須超越各種致災(zāi)因子的差異性,凸顯不同致災(zāi)因子作用、影響的共同性。3.2.4 應(yīng)急規(guī)劃各自為戰(zhàn)05著名應(yīng)急管理學(xué)家戴恩斯說(shuō),美國(guó)應(yīng)急規(guī)劃主要為兩個(gè)部門(mén)所重視:一個(gè)是城市服務(wù)部門(mén),主要包括警察和消防;另一個(gè)是福利相關(guān)部門(mén),主要包括醫(yī)院、紅十字會(huì)及輔助性醫(yī)療力量。但是,這兩個(gè)部門(mén)老死不相往來(lái),在預(yù)案制定過(guò)程中缺少有效的溝通,更不用說(shuō)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中進(jìn)行協(xié)調(diào)。復(fù)雜性突發(fā)事件的應(yīng)

57、對(duì)使常態(tài)下部門(mén)與組織的界限變得模糊,并需要政府有效地開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員,調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的人力、物力和財(cái)力。但是,如果應(yīng)急預(yù)案制定各自為戰(zhàn),必然會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急動(dòng)員準(zhǔn)備不足、效率低下,各應(yīng)急利益相關(guān)者之間角色沖突,甚至引發(fā)嚴(yán)重的次生、衍生災(zāi)害。部門(mén)分割、條塊分割曾一度是我國(guó)行政體制的特點(diǎn)。受其影響,我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案其實(shí)并沒(méi)有形成真正的體系,因?yàn)楸姸嗟念A(yù)案之間缺少兼容性和協(xié)調(diào)性。真正的應(yīng)急預(yù)案體系應(yīng)該能夠發(fā)揮“1+12”的協(xié)同效應(yīng),實(shí)現(xiàn)各個(gè)預(yù)案之間的兼容與協(xié)調(diào)。為此,我國(guó)應(yīng)急預(yù)案工作應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃。3.2.5 過(guò)度強(qiáng)調(diào)指揮控制06“應(yīng)急規(guī)劃”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)源于軍事及國(guó)家安全領(lǐng)域,這決定了它必然帶有指揮控

58、制模式的色彩。這一模式假定,突發(fā)事件對(duì)社會(huì)生活造成了嚴(yán)重的擾動(dòng),降低了個(gè)人行動(dòng)的效率和社會(huì)系統(tǒng)的能力。按照應(yīng)急規(guī)劃的設(shè)想,社會(huì)需要一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威部門(mén)來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害所引發(fā)的整合性缺失問(wèn)題。人們也需要新的規(guī)范的約束,以便采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)急行動(dòng)。指揮控制模式的應(yīng)急規(guī)劃所暴露出的重要問(wèn)題是強(qiáng)烈的理想主義色彩和主觀臆斷性。其基礎(chǔ)并非社會(huì)響應(yīng)的實(shí)然,而是社會(huì)響應(yīng)的應(yīng)然。由于我國(guó)行政體制具有高度集權(quán)的特點(diǎn),應(yīng)急規(guī)劃更加偏重指揮控制模式。國(guó)外學(xué)者提出,完善應(yīng)急規(guī)劃要以新興人力資源模式來(lái)替代指揮控制模式。我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案工作要逐漸改變對(duì)指揮控制模式的偏好,真正了解社會(huì)生活的模式及其規(guī)律,將現(xiàn)有的習(xí)慣模式作為應(yīng)急行動(dòng)的基

59、礎(chǔ)。3.2.6 價(jià)值取向出現(xiàn)偏差07在價(jià)值取向上,應(yīng)急規(guī)劃應(yīng)該有利于應(yīng)急管理者采取適當(dāng)?shù)捻憫?yīng)行動(dòng)。我國(guó)應(yīng)急預(yù)案對(duì)快速響應(yīng)強(qiáng)調(diào)有余,而對(duì)正確響應(yīng)強(qiáng)調(diào)不足。近年來(lái),我國(guó)應(yīng)急管理者在反思應(yīng)急預(yù)案的“雞肋效應(yīng)”后,得出了錯(cuò)誤的結(jié)論:預(yù)案過(guò)于抽象,不夠具體,沒(méi)有可操作性。但事實(shí)上，應(yīng)急規(guī)劃越詳細(xì),就意味著存在越多的空想成分。在某種意義上,應(yīng)急規(guī)劃的前提是對(duì)未來(lái)緊急情況所進(jìn)行的情境設(shè)計(jì)。人們不可能對(duì)未來(lái)所有的緊急情況都做出充分的設(shè)想和估計(jì),其中存在一定的盲區(qū)和誤差是在情理之中的。突發(fā)事件的演進(jìn)是瞬息萬(wàn)變的,過(guò)于詳細(xì)的應(yīng)急規(guī)劃會(huì)因時(shí)過(guò)境遷而失去價(jià)值。3.3 應(yīng)急預(yù)案的演練在應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)與沖突中,軍事訓(xùn)練十分重要

60、。軍隊(duì)不訓(xùn)練就投入作戰(zhàn),無(wú)異于自蹈死地。在公共危機(jī)管理中,應(yīng)急預(yù)案的演練同樣不可或缺。沒(méi)有經(jīng)過(guò)演練檢驗(yàn)的預(yù)案,就沒(méi)有任何實(shí)用性。03PART THREE3.3.1 預(yù)案演練的分類(lèi)01一般而言,如果相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有應(yīng)急活動(dòng),一個(gè)組織的應(yīng)急計(jì)劃需要進(jìn)行演練。當(dāng)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行重大修改之后,應(yīng)急演練也十分必要。從形式上看,應(yīng)急演練可以分為桌面演練、功能性演練、全面演練。實(shí)踐中，公共危機(jī)管理部門(mén)選擇哪一種演練方式,主要取決于演練管理團(tuán)隊(duì)的技能或經(jīng)驗(yàn)、培訓(xùn)需求、地點(diǎn)、參演者、時(shí)間、資源等因素?！白烂嫜菥殹保步杏懻撗菥?顧名思義,就是指圍繞特定的場(chǎng)景有關(guān)人員展開(kāi)討論?！肮δ苄匝菥殹?，也被稱(chēng)為“無(wú)軍隊(duì)的