建立養(yǎng)老服務法律法規(guī)體系

1、養(yǎng)老服務法律法規(guī)體系建設目前，我國有1.76億老年人，其中80周歲以上的高齡老年人1899萬，失 能老年人1036萬，半失能老人2123萬，他們都不同程度地需要社會為其提供照 料服務。作為世界上老年人口最多的國家，實現(xiàn)老年人口合法權益的全面保障， 避免潛在的老齡人口的的安全風險，是構建和諧社會的重要因素。面對已經(jīng)到來 的老齡化社會，從立法和司法的角度將老年服務并入法制化的軌道，是緩解巨大 養(yǎng)老服務需求，加快社會養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的必要措施。一，目前我國老年人權益保障方面的立法我國立法的一項重要原則就是保護老年人合法權益，從憲法、民法、刑法、 行政法、繼承法、婚姻法到眾多地方性法規(guī)都有關于老年人權

2、益保護的相關法律 規(guī)定。1996年中華人民共和國老年人權益保障法的正式出臺，成為我國老 年人權益保障的重要里程碑.一度對于老年人的權益保護發(fā)揮了重要的作用。 2000年8月，黨中央、國務院發(fā)布了關于加強老齡工作的決定，2006年2 月，全國老齡委辦公室、國家發(fā)改委、教育部、民政部等十部委聯(lián)合下發(fā)了關 于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見。2008年1月29日，全國老齡委辦公室、國家 發(fā)改委、教育部、民政部等十部委又聯(lián)合下發(fā)了民政部關于推進居家養(yǎng)老服務 工作的意見（以下簡稱意見）。2009年2月21日，全國老齡委辦公室、國 家發(fā)改委等10部位第三次聯(lián)合下發(fā)關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見。 民政部201

3、1年2月11日發(fā)布社會養(yǎng)老服務體系建設“十二五”規(guī)劃（征求 意見稿），面向社會公開征求意見。與此同時，何地相繼出臺關于推進居家養(yǎng)老 服務工作的政策文件，截止2009年8月31日止的8個月間，有13個?。ㄊ?， 自治區(qū)）先后出臺了相應文件33份，可見各地對全面推進養(yǎng)老服務工作的高度 重視。二，目前養(yǎng)老服務法律法規(guī)中存在的問題缺乏實施細則。現(xiàn)有的老年人權益保障法的規(guī)定是許多方面只是原則性的，宏觀的，要 制定老年人權益保障法實施細則，完善精神贍養(yǎng)方面的具體規(guī)定，同時需要 各地更具地方實際情況制定老年人權益保障法的實施辦法。國家法律政策存在缺失。養(yǎng)老服務方面的立法尚不完備，比如作為確定養(yǎng)老機構和入住老人

4、相互權利 義務關系的入住協(xié)議（合同），也缺少明確的法律規(guī)定。民政部雖然先后頒布實 施了老年人社會福利機構基本規(guī)范（中華人民共和國行業(yè)標準MZ0082001）， 社會福利機構管理暫行辦法等，各地也相繼頒布實施了類似的規(guī)章，但離法 制化規(guī)范化的社會養(yǎng)老服務的實際需要還相差甚遠。三，老年人權益保護中存在的問題在不久的將來。老年人的數(shù)量將持續(xù)急速增長并迅速成為龐大的需要社會關 注和關心的弱勢群體。在我國現(xiàn)階段以及今后的較長一段時間，養(yǎng)老主要還需依 靠家庭。老年人的財產(chǎn)所有權、婚姻權利的保障雖然在法律中都有明文規(guī)定。但 是因違法而產(chǎn)生的法律責任則缺乏可操作性.因此在實踐中。老年人權益受到侵 害的現(xiàn)象還時

5、有發(fā)生。老年人的贍養(yǎng)問題近些年來.關于涉及贍養(yǎng)糾紛的案例不斷上升，有些贍養(yǎng)人生活上不照料老 人，精神上不慰藉老人，甚至經(jīng)濟上不予供養(yǎng)老人，這些使老年人感到孤獨無助、 失去生活的信心。但由于許多法律條款規(guī)定得比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，使得司 法機關在實際工作中無法有效落實法律的規(guī)定。另外，目前有些家庭虐待老人的 問題也時有發(fā)生.主要包括對老人實施暴力、侮辱老人以及拒絕向老人提供經(jīng)濟 資助等，但是由于某些傳統(tǒng)觀念的影響，除了一些特別嚴重的刑事案件之外.大 多數(shù)虐待行為都未向司法部門舉報或者未得到有效的處理。出于“家 丑不得外揚”的考慮，老年人在受到打罵、恐嚇、遺棄時。很少求助法律。老年人的財產(chǎn)保護問

6、題老年人的財產(chǎn)權益保護.主要包括自由處分遺產(chǎn)權、繼承權以及與財產(chǎn)權、 財產(chǎn)支配權相關的其它權利，對老年人財產(chǎn)權的侵犯，主要來自于家庭成員。某 些家庭成員，特別是兒女，千方百計擠占老年人的住房，強行勒索老年人的財 物.剝奪老年人的財產(chǎn)所有權、財產(chǎn)支配權。而且當住房、財產(chǎn)等到手之后，就 對老年人不管不問閣。尤其是隨著目前房產(chǎn)的不斷升值。老年人的住房被侵占的 現(xiàn)象有明顯攀升的趨勢，據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示.在各種侵犯老年人權益的案件中，房 產(chǎn)類糾紛已經(jīng)迅速上升至51.5%。房產(chǎn)可以說是老年人賴以生存和養(yǎng)老的最基 本的保障。在實踐中，有子女利用房改的政策，利用一部分出資購買老年人所有 權的住房后。進而侵害老人房

7、產(chǎn)所有權的；有子女以贍養(yǎng)、照料老年人生活為條 件，遷入戶口、更改戶主，在目的達到后，遺棄、虐待老年人的：有子女未經(jīng)老 年人同意私自將自己的戶口遷入老人居住地。擅自更改產(chǎn)權人侵占老年人房產(chǎn) 的；還有在拆遷時。子女代替父母簽訂拆遷協(xié)議，將拆遷款據(jù)為己有的。雖然我 國法律對以上行為有明確的懲罰性規(guī)定，但由于老年人身體狀況、經(jīng)濟能力和文 化方面的因素，訴訟能力較差。導致許多對于老年人權益保護的法律規(guī)定不能發(fā) 揮其應有的保障作用。老年人的婚姻問題實踐中.老年人的婚姻自由也受到很大的限制，基于經(jīng)濟原因及封建世俗觀 念的影響。子女暴力干涉、阻撓老年人的離婚、再婚以及婚后生活。這種對于老 年人婚姻自由權利的侵

8、害現(xiàn)象。會隨著經(jīng)濟的發(fā)展而變得異常復雜。因此。目前 社會上出現(xiàn)了一種明顯與婚姻法的基本原則相違背的“搭伴養(yǎng)老”的現(xiàn)象。即婚 姻法上的“非婚同居”，是老年男女雙方均有了感情基礎，而且都有了結合的愿 望，但由于種種原因，未能進行合法的婚姻登記，只得以“夫妻”的名義過著同 居的生活。由此引發(fā)的各類糾紛案例與日俱增。“搭伴養(yǎng)老”就像一把雙刃劍。 一方面，在社會支撐體系不完備的情況下，搭伴養(yǎng)老作為一種準婚姻模式和養(yǎng)老 模式?？梢越鉀Q一部分孤寡老人的實際問題。老年人“再婚”的養(yǎng)老意義大于婚 姻意義?！按畎轲B(yǎng)老”滿足了獨身老人的需要.幫助老年人消解孤獨和寂寞。從 生理和心理上使得老年人享受到了晚年生活樂趣。

9、而且也可以減輕子女對父母在 精神上、生活上甚至經(jīng)濟上的負擔，提高老年生活的質(zhì)量。但是另一方面，老年 同居未遵守我國婚姻法的有關規(guī)定，缺乏法律保障和支持。一旦出現(xiàn)問題， 造成經(jīng)濟損失和精神傷害無處投訴。“搭伴養(yǎng)老”實踐中會由于雙方的經(jīng)濟條件、 生活背景、性格以及對“搭伴”的目的存在差異?！昂暇瓦^，不合就分”的心態(tài)， 不利于雙方在生活上的積極磨合，對于一些老年人。尤其是老年婦女而言?？赡?往往達不到真正“養(yǎng)老”的目的。在“同居”關系結束之后，生活可能更加困難。 使她們的老年生活陷入孤苦、貧困的境地.老年同居的男女老人關系不穩(wěn)定，兩 個老人通過這一形式結合的快。一旦遇到問題，散伙也快。在這樣不合法的

10、環(huán)境 中，男女老人很難保持平等的地位。并且同居關系的不穩(wěn)定性也會波及雙方與自 己的子女關系，對老年人保持良好、穩(wěn)定的關系不利。四，構建適合我國國情的養(yǎng)老服務法律法規(guī)體系結合我國國情，借鑒先進國家養(yǎng)老服務的經(jīng)驗，構建適合我國國情的養(yǎng)老服 務法律體制。（一）建立養(yǎng)老服務社會化體系。目前我國基本建立起以居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)養(yǎng)老服務為依托、機構養(yǎng)老為 補充的養(yǎng)老服務體系，應該說，在一定時期適應我國國情，但從長遠發(fā)展的角度， 應該建立養(yǎng)老服務社會化體系，動員社會各種力量，大力發(fā)展社會機構養(yǎng)老模式， 建立以社會養(yǎng)老機構為基礎，居家養(yǎng)老、政府養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老模式。（二）完善養(yǎng)老服務法律規(guī)范修改完善老年人權益

11、保障法。我國第一部也是唯一一部系統(tǒng)規(guī)范老年人權益的法律是老年人權益保障法， 該法月1996年10月1日起施行，至今已有16年。這部法律制定時間已久，過 于原則，缺乏保障措施，可操作性不強，亟待補充和完善。政府應制定相關的社會福利政策，法規(guī)和規(guī)章。在完善配套法規(guī)的基礎上，政府還要制定社會福利機構的規(guī)劃，使社會福利 機構和社會福利事業(yè)發(fā)展適應銀色浪潮的需要。立制度標準，確保規(guī)范運營。建立、健全養(yǎng)老服務相關法規(guī)和準入、退出、監(jiān)管制度、規(guī)范養(yǎng)老服務市場 行為。加快出臺和完善養(yǎng)老服務的相關服務標準、設施標準和管理規(guī)范。精神贍養(yǎng)納入養(yǎng)老服務的內(nèi)容。面對老年人日益增多的精神贍養(yǎng)要求，要立法解決目前存在的這種

12、狀況，法 律應當對此進行必要的補充，可參照適用精神損害賠償?shù)挠嘘P規(guī)定，在原來條文 “贍養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)義務，老年人有要求贍養(yǎng)人付給贍養(yǎng)費的權利”后增加“和 精神損害賠償?shù)臋嗬保ㄈ┌l(fā)揮社區(qū)功能，保障老年人合法權益年人的生活離不開家庭和社會。老年人合法權益的實現(xiàn)離不開最基本的兩條 途徑：一是強化家庭的功能，發(fā)揚傳統(tǒng)孝文化精神，使老年人生活家庭化。二是 老年人福利社會化，生活社區(qū)化。用全社會的力量共同解決老年人問題，為老年 人提供完善周到的服務。加大宣傳力度，樹立維權意識養(yǎng)兒防老是中國人的老話，贍養(yǎng)老人可以說是子女應盡的義務和基本的人 性，但是在物價上漲、房產(chǎn)增值的今天，贍養(yǎng)糾紛往往跟財產(chǎn)分割和房

13、產(chǎn)繼承脫 不了干系。大多數(shù)老年人法律意識淡薄。更多的老年人出于親情的關系對自己的 子女一再的忍讓，沒有保留證據(jù)的意識，當發(fā)生糾紛的時候，束手無策。還有一 部分老人礙于情面不愿拿起法律武器為自己討公道。因此，只有依托社區(qū)開展老 年人權益保護的法律知識宣傳。樹立維權意識，才能運用法律武器來維護自身的 權益。在宣傳對象范圍上要盡量拓寬，形式要多樣化?？梢葬槍夏耆说奶攸c， 通過開展義務咨詢、以案講法、送法進社區(qū)、文藝演出等靈活多樣的方法。向老 年群體普及法律常識，同時更需要通過宣傳，引導全體公民和家庭成員善待長輩， 自覺為老人們創(chuàng)造安定、和諧、舒適的居住條件和環(huán)境。尤其是讓年輕人了解到 立法的精神。

14、培養(yǎng)他們養(yǎng)老、敬老、愛老的責任心。只有依托社區(qū)。培育社區(qū)老 人接受法律教育以及自我保護意識、維權意識，是老年人合法權益保護的前提。強化社區(qū)基層組織的保障作用老年人是社會上的弱勢群體，需要社區(qū)為其提必要的幫助，社區(qū)應當配備一 定數(shù)量的工作人員專門負責社區(qū)內(nèi)老年人合法權益的維護.包括定期和不定期的 到老年人家進行走訪，及時了解有關情況，當發(fā)現(xiàn)老年人受虐情況，要及時進行 調(diào)解和教育工作。當老年人合法權益受到侵害時，主動向社區(qū)反映，及時獲得幫 助和保護。同時，社區(qū)可以充分發(fā)掘有效資源。根據(jù)本社區(qū)的居民狀況展開調(diào)查， 對轄區(qū)內(nèi)的各類人才開展職業(yè)調(diào)查，建檔立冊。聘請轄區(qū)內(nèi)法官、檢察官、民警、 律師為社區(qū)法

15、律服務志愿定期以各種形式向社區(qū)內(nèi)老年人普及法律知識，宣傳 老年人權益保障法等與老年人生活密切相關的法律法規(guī).為社區(qū)的老年群眾 進行法律知識講解、提供法律咨詢服務。解讀老年人糾紛案件為老年人排憂解難， 也可以聘請他們擔任“社區(qū)調(diào)解員”，當轄區(qū)內(nèi)老年人遇到家庭糾紛時，社區(qū)內(nèi)以 調(diào)解的方式解決問題。政府有關部門也可以根據(jù)老年人的需求，在社區(qū)設立法律 咨詢處，方便老年人投訴或求助。從保護老年人合法權益的角度出發(fā)，在社區(qū)內(nèi) 設立公證處便民點。為老年人提供財產(chǎn)或者遺產(chǎn)方面的公證法律指導。司法服務進社區(qū)，為老年人維權提供切實保障首先，社區(qū)可以與高校建立合作關系。接納法律專業(yè)的大學生為法律志愿 者.在社區(qū)開展

16、法律服務。一方面可以為大學生創(chuàng)造一個鍛煉自我、提升自我的 社會實踐機會。另一方面也為社區(qū)老年人提供了解答法律疑問和援助的機會。其 次，社區(qū)可以與當?shù)厮痉ň致?lián)系，設立“法律援助中心社區(qū)聯(lián)系點”.專門受理 嚴重侵犯老年人權益的案件，特別針對一些經(jīng)濟貧困、無訴訟能力的老年人，為 其提供法律援助，幫助老年人打官司、討公道，以維護老年人的合法權益。最后，區(qū)可以與當?shù)厮痉C關密切配合，邀請法官脫下法袍進社區(qū)，一步加 大司法服務力度，創(chuàng)新服務方式，是目前司法機關機制創(chuàng)新的一個主要方面。通 過法官定點聯(lián)系的方式。定期走訪社區(qū)，近距離接觸群眾，有利于換位思考。深 入社區(qū)的工作室和工作站.就像兩道調(diào)解網(wǎng)。把大部分

17、民事糾紛化解在訴前.同 時也是對司法資源的最大化利用閣。另外司法機關也可以在社區(qū)開設“老年人接 待室”，對老年人來訪咨詢，熱情接待、耐心聽取、認真處理，屬于職權范圍的， 盡快采取辦法予以解決屬于職權范圍的告知老人解決問題的途徑。指導老年人用 法律武器保護自己的合法權益。充分發(fā)揮社區(qū)自身的優(yōu)勢，建良好的司法服務體 系將會最大程度的優(yōu)化司法資源、化解訴前糾紛，實維護老年人的合法權益。在即將步人老齡化社會的今天。只有全社會行動起來，群策群力，才能為老 年人維權撐起法律保護傘。五，江蘇經(jīng)驗2011年1月21日通過并公布的江蘇省老年人權益保障條例可以說讓江 蘇在養(yǎng)老服務法律法規(guī)體系建設上走在了全國的前列。該條例將老年人權益保障 工作的成效提升到關乎經(jīng)濟社會發(fā)展和精神文明建設年度考核的高度。在具體內(nèi) 容方面，也有了許多創(chuàng)新之處，例如由政府財政保障對80周歲以上老人發(fā)放“尊 老金”：以倡導性的條款要求與父母分開居住的子女經(jīng)?；丶姨揭暲先恕＝鉀Q老 年人的精神孤獨問題：以法律的形式確定了子女無權采取“啃老”的方式侵占或 者變相侵占老年人的財產(chǎn)；子女或者其