公共行政第八講：行政改革課件

1、 公共行政學(xué) 陳水生 博士復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院Email：cssfudan手機(jī)我們生活在一個(gè)變革時(shí)代。在未來(lái)的歲月里，這一變革的復(fù)雜性或強(qiáng)或弱。無(wú)數(shù)技術(shù)的、社會(huì)的和信息的革命共同決定了變遷的程度，而這經(jīng)常對(duì)組織及其管理者曾經(jīng)熟知的環(huán)境構(gòu)成挑戰(zhàn)。未來(lái)的管理者必須運(yùn)用更多的技巧來(lái)駕馭時(shí)代狂潮，因此就需要具備很多重要的能力。 加里斯摩根駕御變革的浪潮要培養(yǎng)管理能力，我們不能滿(mǎn)足于“看著后視鏡開(kāi)車(chē)”。只看那些優(yōu)秀組織和管理者已經(jīng)做了什么是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們還必須對(duì)未來(lái)進(jìn)行充分的前瞻。也就是說(shuō)，要能夠預(yù)測(cè)一些可能發(fā)生的變革，對(duì)組織及其成員進(jìn)行定位，從而有效應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。2

2、.新公共管理理論主張第一，偏離傳統(tǒng)的公共行政，專(zhuān)注于結(jié)果和個(gè)人責(zé)任；第二，以市場(chǎng)取代官僚組織；第三，引入私人部門(mén)的管理方法；第四，政府的某些功能通過(guò)市場(chǎng)的測(cè)試而承包出去；第五，把公眾視為公共管理機(jī)構(gòu)的客戶(hù)。第六，在資源使用中強(qiáng)調(diào)節(jié)省，以削減成本；第七，在公共部門(mén)引入更多的競(jìng)爭(zhēng)?？傊@一改革表明了它的市場(chǎng)、企業(yè)化的管理取向，以達(dá)到這樣一些目標(biāo)：提高公共部門(mén)資源配置的效率，縮小政府規(guī)模，減少政府開(kāi)支，提供服務(wù)質(zhì)量。即，以企業(yè)精神改造公營(yíng)部門(mén)。3.奧斯本和蓋布勒的改革政府 第一，起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳； 第二，社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù)，服務(wù)由社區(qū)提供； 第三，競(jìng)爭(zhēng)性的政府，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)

3、制注入提供服務(wù)中去； 第四，有使命感的政府，改變照章辦事的組織； 第五，講究效果的政府，按效果而不是按投入撥款。第六，顧客驅(qū)使的政府，滿(mǎn)足顧客的需要，而不是官僚的需要；第七，有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費(fèi)；第八，有預(yù)見(jiàn)的政府，預(yù)防而不是治療；第九，分權(quán)的政府，從等級(jí)制到參與和協(xié)作；第十，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行改革。討論：除了這兩種理論，還有其哪些？1.英、澳、新西蘭、加、美國(guó)：從傳統(tǒng)公共行政向新公共管理的轉(zhuǎn)變。其基本主張是借用私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)來(lái)重塑政府，大力推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化，在改革中貫穿著目的性原則和經(jīng)濟(jì)節(jié)約原則。三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革的實(shí)踐3.意大利、西班牙、希臘。這些國(guó)

4、家在危機(jī)四伏中對(duì)原有的公共機(jī)構(gòu)或組織得不完善，或者剛剛脫離“前韋伯制”狀態(tài)。行政合法性和制度化成為改革的當(dāng)務(wù)之急。4.思考：從西方國(guó)家的行政改革中可以獲得什么啟發(fā)？（1）改革是在市場(chǎng)選擇和公共選擇中進(jìn)行的；（2）改革過(guò)程貫穿著韋伯式的傳統(tǒng)公共行政與標(biāo)志著行政現(xiàn)代化的“新公共管理”兩種基本取向的比較和爭(zhēng)論；（3）改革背后的管理理念是憲政主義和管理主義的搖擺；（4）改革沒(méi)有一成不變的模式；改革需要分析各自具體環(huán)境及其面臨的外部挑戰(zhàn)；（5）改革的未來(lái)趨勢(shì)是市場(chǎng)化。公民對(duì)政府要求的顯著增加已導(dǎo)致了行政機(jī)構(gòu)的多樣化，大量的公務(wù)員、日益膨脹的政府預(yù)算這些預(yù)算被用于支付公民所需要的東西以及滿(mǎn)足這些需要的行政

5、管理工作。這把我們帶進(jìn)了以“行政國(guó)家”為特征的時(shí)代。四、行政改革的未來(lái)走向未來(lái)的公共部門(mén)在結(jié)構(gòu)和程序上將有別于現(xiàn)有的公共體系。有更多的服務(wù)將會(huì)以合同形式轉(zhuǎn)包出去；公共商品及服務(wù)的價(jià)格將更為明確；公務(wù)員將更像管制者而非直接生產(chǎn)者；公共服務(wù)的消費(fèi)者將再次成為上帝。國(guó)家將不再是供應(yīng)者，而是成為使個(gè)人能更充分地滿(mǎn)足自身偏好的推動(dòng)者。 Jackson，1989.自由卻不自由，進(jìn)行控制反而被控制，做出選擇卻又被選擇，去引誘又難以抗拒誘惑，作為權(quán)威的源泉但又不能抵制權(quán)威，獨(dú)立卻又依從，培養(yǎng)個(gè)性然而又遭到不斷解構(gòu)，確定目標(biāo)又被迫改變，為了制定政策卻又發(fā)現(xiàn)無(wú)能為力，追求特立獨(dú)行而又為蕓蕓眾生所累，尋求領(lǐng)袖卻又否

6、認(rèn)他們的領(lǐng)導(dǎo)，希望統(tǒng)治地球卻被冥冥之無(wú)形所控制這就是本書(shū)所要敘述的人與社會(huì)的故事。 Chester Barnard，19481.彼得斯的四種政府改革模式蓋伊彼得斯提出了西方政府出現(xiàn)的四種政府模式：1.市場(chǎng)化政府。又稱(chēng)為企業(yè)家政府模式，該模式認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)能夠提高效率，且投入少而產(chǎn)出多；競(jìng)爭(zhēng)可以提高政府的回應(yīng)性。廣泛采用合同制以“卸載”政府職能，實(shí)行合同聘用制并建立以功績(jī)制為原則的個(gè)性化工資制度。3.彈性化政府政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是以固定方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。該模式主張?jiān)诮M織上建立臨時(shí)機(jī)構(gòu)以完成一些日常事務(wù)和專(zhuān)門(mén)性的特別任務(wù)，在人事上實(shí)施短期的或臨時(shí)的聘用制，在權(quán)利上根據(jù)

7、地緣管理原則下放權(quán)力。4.解制型政府改變官僚體制下的官員循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)，讓政府官員盡可能發(fā)揮出潛力和創(chuàng)造力。其主張，取消對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的限制和制約的話(huà)，政府機(jī)構(gòu)的工作會(huì)更有效率。2.政府再造的5C戰(zhàn)略戴維奧斯本和彼得普拉斯特里克政府改革手冊(cè)：戰(zhàn)略與工具提出了政府再造的“5C”戰(zhàn)略。（1）“再造”是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新能力，并通過(guò)變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程。（2）政府再造就是用企業(yè)化體制來(lái)取代官僚體制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。政府再造就是創(chuàng)造具

8、有內(nèi)在改進(jìn)動(dòng)力的公共部門(mén)。2.政府再造的5C戰(zhàn)略戴維奧斯本和彼得普拉斯特里克政府改革手冊(cè)：戰(zhàn)略與工具提出了政府再造的“5C”戰(zhàn)略思考和討論：1.政府再造的理論基石是什么？2.為何要再造？3.政府再造的新意何在？中國(guó)政府改革一、中國(guó)政府改革的背景和原因1.社會(huì)轉(zhuǎn)型（1）從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；（2）從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變；（3）從封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)變；（4）從倫理型社會(huì)向法理型社會(huì)轉(zhuǎn)變。2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從20世紀(jì)70年代末，我國(guó)政府實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，逐步實(shí)行了以市場(chǎng)化為取向的一系列改革探索，20世紀(jì)90年代初又明確提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，使市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

9、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，需要政府做到不該管的退出來(lái)，該管的管好。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，從根本上規(guī)定了我國(guó)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系模式，進(jìn)而規(guī)定了我國(guó)政府行政改革的方向：政府行政改革首先必須有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，有利于市場(chǎng)的有效運(yùn)作及其發(fā)展。在此意義上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際上構(gòu)成了我國(guó)政府行政改革的邏輯起點(diǎn)。3.全球化時(shí)代伴隨全球化深入發(fā)展，西方各國(guó)的政府陸續(xù)開(kāi)始了治道變革的進(jìn)程。目前在西方國(guó)家主要有三種類(lèi)型的變革：一是新公共管理改革，以英、美、加、澳為代表。二是漸進(jìn)式的行政管理改革，以法國(guó)、德國(guó)、荷蘭等為典型；三是為爭(zhēng)取行政合法性進(jìn)行的改革，以意大利、希臘為模式。這些變革涉及到行政組織、行政管

10、理、行政決策和公共利益等幾方面。簡(jiǎn)言之，包括政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力多中心化。全球化時(shí)代，各國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是政府能力的競(jìng)爭(zhēng)。4.公共治理的壓力在中國(guó)的公共治理中，有些問(wèn)題如果處理的不好，將會(huì)長(zhǎng)期制約和影響我們的發(fā)展。所有這些問(wèn)題，歸結(jié)起來(lái)實(shí)際上又集中反映在三個(gè)方面：首先，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30年的高增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積累了一系列深層次的問(wèn)題；其次，以部門(mén)主導(dǎo)的公共政策過(guò)程，使權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法定化更加突出；權(quán)力行使的非理性以及由此產(chǎn)生的官員腐敗現(xiàn)象并沒(méi)有得到有效的遏制。小練習(xí)：目前中國(guó)社會(huì)遇到的問(wèn)題和挑戰(zhàn)主要有哪些？請(qǐng)寫(xiě)出五項(xiàng)。5.傳統(tǒng)行政體制的

11、弊端由于受高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，建國(guó)后的政府行政體制運(yùn)行帶有比較明顯的黨政不分、高度集權(quán)、全能政治的特點(diǎn)和傾向，這在建國(guó)初期特定的形勢(shì)下有其形成的歷史必然性和積極作用，但其內(nèi)在缺陷的日益發(fā)展則成為“文革”時(shí)期國(guó)家機(jī)關(guān)癱瘓、政治制度病變的潛在致因。傳統(tǒng)行政體制的這些弊端日益制約公共管理和社會(huì)進(jìn)步。1.以“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”為重點(diǎn)(19781984)。（1）改革背景：行政機(jī)構(gòu)的膨脹成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙。從1977年到1981年的5年里，國(guó)務(wù)院先后增設(shè)了48個(gè)行政機(jī)構(gòu)，到1981年底，國(guó)務(wù)院設(shè)有部委52個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)、辦公機(jī)構(gòu)5個(gè)，共100個(gè)行政機(jī)構(gòu)。中央政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量達(dá)到了建國(guó)以來(lái)的最高峰。

12、在1982年1月舉行的中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，鄧小平作了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命的講話(huà)，他高瞻遠(yuǎn)矚地指出，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況“確實(shí)到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我們黨也不能容忍”。二、中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的歷程（2） 改革措施：1982年中央召開(kāi)會(huì)議分別通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的初步方案、部委改革的實(shí)施方案和直屬機(jī)構(gòu)改革的方案，在這三個(gè)方案的指導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革陸續(xù)開(kāi)展。經(jīng)過(guò)改革，國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)由改革前的100個(gè)減為61個(gè)(包括43個(gè)部委、15個(gè)直屬機(jī)構(gòu)、2個(gè)辦事機(jī)構(gòu)和1個(gè)辦公廳)。 第一，根據(jù)統(tǒng)中有分的原則，實(shí)行黨政分工、政企分開(kāi)、政社分開(kāi)，并在政府內(nèi)部按照憲法(1982)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。第二，根

13、據(jù)精干原則和干部“四化”標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整了領(lǐng)導(dǎo)班子，提拔和使用了一批中青年干部，安排一部分老同志退居二線(xiàn)，打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。第三，根據(jù)精簡(jiǎn)和效能的原則，重新劃分了職能部門(mén)，大幅度裁并了機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了綜合性協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。第四，根據(jù)智力和平衡的原則，除了顧問(wèn)制度外，還設(shè)置了一批研究和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)了統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督部門(mén)。第五，根據(jù)管理經(jīng)濟(jì)的原則，將部分行政管理機(jī)構(gòu)改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，同時(shí)試行市管縣體制，探索發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)中心的途徑。第六，宣傳和鼓勵(lì)了改革開(kāi)放的思維，反對(duì)官僚主義和不正之風(fēng)。2.1988年的行政改革1988年行政改革第一次提出以轉(zhuǎn)變職能為重點(diǎn)的改革思路，本著加強(qiáng)綜合管理與宏觀調(diào)控、減少直接管理與部門(mén)管

14、理的原則，著重對(duì)國(guó)務(wù)院的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)和綜合部門(mén)中的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整合并。經(jīng)過(guò)這次改革，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)由71個(gè)調(diào)整為66個(gè)。其中部委機(jī)構(gòu)由45個(gè)調(diào)整為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)由22個(gè)調(diào)整為19個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)由4個(gè)調(diào)整為5個(gè)；人員編制在原有5萬(wàn)余人的基礎(chǔ)上，裁減了7900余人。本次改革為下一步建立一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革要求的行政管理體系打下了基礎(chǔ)。3.1993年的行政改革1993年行政改革總的指導(dǎo)思想是把適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率方面取得明顯進(jìn)展，改革的重點(diǎn)是政府職能轉(zhuǎn)變。在

15、上述思想指導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，對(duì)綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)、社會(huì)管理部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同情況，分別提出不同的改革要求。經(jīng)過(guò)改革，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)設(shè)置41個(gè)，加上直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)18個(gè)，共59個(gè)，比原有的86個(gè)減少27個(gè)，人員減少了20%。4.1998年的行政改革1998年行政改革，是在我國(guó)全面實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下的一次具有全面行政改革性質(zhì)的改革?；局笇?dǎo)思想是：“按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè)；根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系?！痹谏鲜鏊?/p>

16、想指導(dǎo)下，本次改革取得了良好成效：國(guó)務(wù)院部門(mén)由原有的40個(gè)減少到29個(gè)，全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬(wàn)個(gè)。 1998年機(jī)構(gòu)改革的具體做法： A、加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門(mén)； B、調(diào)整和減少專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)； C、增加社會(huì)服務(wù)管理部門(mén)； D、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)。5.2003年的行政改革：重塑政府2003年行政改革的基本邏輯是，適應(yīng)政府職能向“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”轉(zhuǎn)變的要求，探索合理有效的行政管理體制。改革成果：一是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國(guó)資委；二是完善宏觀調(diào)控體系，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為發(fā)改委；三是健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立銀監(jiān)會(huì)；四是繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)

17、部；五是加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，組建食藥監(jiān)局；六是將國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)生委；七是不再保留國(guó)家經(jīng)貿(mào)會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。6.2008年的行政改革：大部制2008年行政改革的基本邏輯是，通過(guò)調(diào)整、重組政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步滿(mǎn)足政府職能轉(zhuǎn)變的要求，進(jìn)而通過(guò)建立大部門(mén)體制實(shí)現(xiàn)重塑政府的改革愿景。從重塑政府的角度來(lái)看，這次改革的力度是非常大的，涉及12個(gè)部、委、辦、局和中國(guó)人民銀行。具體來(lái)說(shuō)，這次改革調(diào)整了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的職能，組建了工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等。討論：中國(guó)行政改革落入精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹的怪圈的原因何在？1.改革方向與路徑的模糊性；2.改革設(shè)計(jì)方案的缺乏系統(tǒng)和戰(zhàn)略性；3.對(duì)改革利益相關(guān)者的利益損害補(bǔ)償機(jī)制缺失；4.外部環(huán)境的影響，比如官僚文化、政治改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、意識(shí)形態(tài)等。閱讀書(shū)目之專(zhuān)業(yè)書(shū)1.戴維奧斯本：改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)，上海譯文出版社，2006年2.周天勇：中國(guó)行政體制改革30年，格致出版社，2008年3.宋世明：西方國(guó)家行政改革述評(píng)，國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998年4.蓋伊彼得斯：政府未來(lái)