深圳社區(qū)發(fā)展與探討

1、深圳社區(qū)管理體制現(xiàn)狀、問題及治理模式探討張則武深圳在城市化進(jìn)程中，對行政管理體制和基層公共治理 進(jìn)行了一系列的改革。筆者作為基層社區(qū)管理的一名工作 者，試圖從深圳社區(qū)管理體制中存在的問題入手，對當(dāng)前社 區(qū)治理模式進(jìn)行探討。一、深圳社區(qū)治理的沿革和現(xiàn)狀隨著改革和農(nóng)村城市化的進(jìn)一步深入，深圳基層治理經(jīng) 歷了幾個階段不同模式的探索：2002年以前，基層治理的 模式主要是傳統(tǒng)的村委會、居委會村（居）民自治并存的模 式。2002年起，在居委會內(nèi)部試行“議行分設(shè)體制，并 對全市社區(qū)規(guī)模進(jìn)行了調(diào)整。2004年開始，實(shí)行“撤鎮(zhèn)設(shè) 街、村改居”，全面加快推進(jìn)農(nóng)村城市化工作。2005 年以后，在全市推行“居站分設(shè)

2、體制，并逐步實(shí)行一站 多居。到目前，深圳共有社區(qū)工作站630個，社區(qū)居委會 854 個。結(jié)合政府行政體制改革，目前深圳逐步形成了行政與自 治、政府與民間多種形式互相補(bǔ)充的多元治理結(jié)構(gòu)。主要表 現(xiàn)在：以社區(qū)黨組織為核心的黨群共建模式日益發(fā)揮作用； 政府職能通過社區(qū)工作站向社區(qū)延伸；基層民主在居站分 設(shè)下回歸了居民自治的功能；社會保障通過政府和民間的 各種機(jī)構(gòu)向居民提供服務(wù)；業(yè)主自治在業(yè)主大會、業(yè)委會中 得以體現(xiàn)；社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)一步規(guī)范。從社區(qū)類型來看，目前深圳社區(qū)主要有六種類型：一是 花園式社區(qū)，即以商住房、政策性住房為主的社區(qū)。此類社 區(qū)配套完善，住宅相對集中和獨(dú)立，人員流動少，管理規(guī)范，

3、 城市社區(qū)氛圍濃厚。二是商業(yè)型社區(qū)，即社區(qū)內(nèi)商業(yè)街、店 鋪為主的商貿(mào)區(qū)，此類社區(qū)商業(yè)氣氛濃厚，人來人往。三是 “村改居”社區(qū)，即以原村委管轄的范圍或自然村落形成的 住宅小區(qū)，此類社區(qū)原居民與外來人員混居，大部分為出租 屋，配套先天不足，環(huán)境較差，地下加工廠和治安、安全隱 患較多。四是“非村改居城中村社區(qū)，此類社區(qū)主要是地 下開發(fā)商開發(fā)的私人住宅樓形成的住宅小區(qū)，環(huán)境同村改 居社區(qū)，但管理上會有不同，社區(qū)內(nèi)違法建筑多。五是工 業(yè)區(qū)社區(qū)，即社區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)為主的社區(qū)。六是混合型社區(qū)， 即兼具以上各種類型的社區(qū)。目前深圳特區(qū)內(nèi)的社區(qū)大部分 為花園式和商業(yè)型社區(qū)，特區(qū)外則各種類型都有。區(qū)分不同 類型社區(qū)

4、的意義在于管理側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有不同。、存在問題（一）部分社區(qū)劃分欠合理1.部分社區(qū)轄區(qū)范圍不秘，社區(qū)居民對本社區(qū)缺乏認(rèn) IW歸屬感，神于居民自制社區(qū)管理。以龍崗區(qū)布吉街道金排社區(qū)為例，從金坑山莊到同一社區(qū)的鳳尾坑住宅 區(qū)，要繞經(jīng)羅湖區(qū)3個社區(qū)和龍崗區(qū)2個社區(qū)10多個住宅 小區(qū)，居民到社區(qū)工作站辦事要舍近求遠(yuǎn)經(jīng)過其它幾個社 區(qū)，極不方便。2.各社區(qū)轄區(qū)范圍和人口數(shù)差別較大，影響資源合理配L據(jù)了解，大小社區(qū)轄區(qū)面積相差達(dá)10多倍，轄區(qū)人口少的不到5000人，多的卻達(dá)10多萬。而政府在配置社區(qū) 管理人員、經(jīng)費(fèi)、辦公場所等資源時又常是按社區(qū)個數(shù)來分 配，造成資源配置貧富不均”。3社區(qū)類型多，優(yōu)劣差別較大。如

5、前所述，各社區(qū)因類 型不同，配套設(shè)施和管理難度也不一樣。然而相關(guān)部門在社 區(qū)管理、提供公共服務(wù)和考核評比時卻常未區(qū)別對待。區(qū)分 之意義在于對基礎(chǔ)較優(yōu)越的社區(qū)錦上添花時，也應(yīng)對基 礎(chǔ)薄弱的社區(qū)“雪中送炭”，以免影響社區(qū)的積極性。4.個別社區(qū)成插花地社區(qū)。個別社區(qū)存在一個住宅小區(qū) 分屬不同區(qū)、街道、社區(qū)管轄的一村兩制”現(xiàn)象。如原羅 湖、龍崗“插花地長排村共有房屋142棟，其中羅湖管轄 47棟，龍崗管轄95棟；港鵬新村共有房屋143棟，其中羅 湖管轄121棟，龍崗管轄的只有22棟。由于深圳特區(qū)內(nèi)外 適用的法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)不同，每次物管費(fèi)、水電費(fèi)、垃圾 處理費(fèi)等新政策或新收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施常會帶來糾紛，存

6、在維 穩(wěn)、信訪隱患。（二）社區(qū)工作站主體地位不明確作為社區(qū)治理模式的創(chuàng)新，深圳在全國首創(chuàng)設(shè)立了社區(qū) 工作站，承擔(dān)從原居委會剝離出來的政府工作，從而回歸居 委會的自治地位。然而，對于社區(qū)工作站主體地位卻至今不 明確，工作開展起來常遇到許多問題。一是單位主體性質(zhì)不 明確。社區(qū)工作站的性質(zhì)究竟是行政單位、事業(yè)單位還是其 他組織，沒有明確的定位，存較大爭議。二是職責(zé)規(guī)定較模 糊。由于無法定職權(quán)，讓社區(qū)工作站來完成許多行政性較強(qiáng) 的工作時，常遇到法律依據(jù)不足等問題。雖然社區(qū)工作站的 職責(zé)和任務(wù)可散見于市、區(qū)、街道及相關(guān)部門的文件和工作 方案中，但這些文件的效力較低，發(fā)文機(jī)關(guān)層級多，且內(nèi)容 互相矛盾，責(zé)權(quán)

7、利不統(tǒng)一。三是社區(qū)工作站人員身份不明確 目前各社區(qū)工作站的人員身份有公務(wù)員、職員、雇員、干部職工（即原政府早期按政策招調(diào)入機(jī)關(guān)工作未過渡入編的正式工）、社區(qū)專干、臨聘人員等。進(jìn)入形式有街道下派、招 區(qū)工作站的工作侵害了相對人的利益時，相對人申請行政復(fù) 議或訴訟，以及在追究社區(qū)工作站人員的法律責(zé)任時，存在 較大的爭議。五是許多人對工作站與居委會關(guān)系認(rèn)識不清?？肌⒋寰游^渡、調(diào)入等形式。是救濟(jì)方式存爭議。考、村居委過渡、調(diào)入等形式。是救濟(jì)方式存爭議。在社許多市民和一些部門認(rèn)為工作站已經(jīng)全部代替了居委會，許 多本應(yīng)由居委會辦理的事項也改由工作站。由于認(rèn)識不一， 市民辦事常走冤枉路。如居住地證明、監(jiān)護(hù)

8、關(guān)系、土地房屋 權(quán)屬證明、居（村）民社保辦理證明等，如由工作站來證明， 由于工作站沒有原始依據(jù)或法定資格，讓工作站為難。對于社區(qū)工作站主體的定位問題目前有幾種認(rèn)識：一是 派出機(jī)構(gòu)說。該說認(rèn)為社區(qū)工作站是區(qū)政府、街道辦事處的 派出機(jī)構(gòu)，代表區(qū)政府或街道辦事處行使區(qū)政府和街道辦事 處授予的職權(quán)。二是行政機(jī)構(gòu)說。三是事業(yè)單位說。以上說法看起來都有一定的道理，但卻經(jīng)不起推敲。現(xiàn) 在能表明社區(qū)工作站單位性質(zhì)的依據(jù)是深圳市社區(qū)工作站 試行辦法（深辦200645號文）。該辦法第2條 規(guī)定社區(qū)工作站是政府在社區(qū)的服務(wù)平臺，協(xié)助、配合政 府及其工作部門在社區(qū)開展工作，為社區(qū)居民提供服務(wù)。 然而，對于“工作平臺”

9、的表述，確實(shí)存在很模糊的理解。 目前我國單位的性質(zhì)主要分為立法、司法、行政、事業(yè)、企 業(yè)、群眾性組織等，行政機(jī)關(guān)的設(shè)立需有法律的規(guī)定，其職 權(quán)也需有法律的規(guī)定或授權(quán)（即職權(quán)法定）。政府可根據(jù)工 作需要設(shè)立職能部門行使相應(yīng)的法定職權(quán)。事業(yè)單位的設(shè)立 雖比較簡單，但設(shè)立具備公共管理職能的事業(yè)單位仍需要有 法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，“工作平臺”并非單位性質(zhì)的表述， 社區(qū)工作站不具備法人資格，也不是區(qū)政府或街道辦事處的 職能部門，而是街道辦事處為了更好地管理的需要，為了更 好地在社區(qū)開展工作，為了方便社區(qū)居民辦事，更好地為社 區(qū)居民服務(wù)，在社區(qū)設(shè)立的綜合性工作機(jī)構(gòu)。不過為利于工 作，確有必要明確社區(qū)工作站主

10、體資格、職責(zé)和人員身份。（三）社區(qū)管理體制未理順1.社區(qū)牌子多任務(wù)重一是牌子多,按文件要求在社區(qū)設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)較多， 有的社區(qū)多達(dá)60個（不含臨時工作機(jī)構(gòu)），其中社區(qū)組織 14個、工作機(jī)構(gòu)30個、服務(wù)機(jī)構(gòu)16個。社區(qū)工作站要承 擔(dān)的政府部門工作至少有60項。二是專項整治行動多。以 某街道為例，一每年要求開展的專項整治行動50多項。由 于社區(qū)人力不足、經(jīng)費(fèi)未到位，很多行動只能停留在方案、 會議、報表、總結(jié)、匯報上，難以真正落實(shí)到位。三是要求 社區(qū)采集的信息,統(tǒng)計數(shù)據(jù)、考核指標(biāo)多。如某專項工作， 每月要求社區(qū)上報的考核指標(biāo)有13大類、56小類、358項 之多。2.街道和社區(qū)之間事權(quán)劃分較模糊由于街

11、道和社區(qū)之間的事權(quán)劃分不清晰，統(tǒng)籌不夠，一 些職能部門未考慮社區(qū)有無職權(quán)、人力、財力、物力、技術(shù)、 資質(zhì)，將很多社區(qū)難以完成的工作，交給社區(qū)工作站來完成， 工作站每個人員都需身兼數(shù)職，一方面難以做到面面俱到， 同時完成；另一方面又與社區(qū)工作站人員素質(zhì)偏低相矛盾?！皩２乓椎茫ú烹y求”。要每個社區(qū)工作者都熟悉政府職 能部門的所有業(yè)務(wù)，比較困難。此外，在工作中對承辦和協(xié) 助、范圍和程度等理解不一。如負(fù)責(zé)轄區(qū)安全工作的表 述，是僅指發(fā)現(xiàn)安全隱患，還是指宣傳、檢查、監(jiān)督、整治、 處罰等環(huán)節(jié)？對于執(zhí)法類、技術(shù)性較強(qiáng)的工作能否交給不具 備資質(zhì)和條件的單位和人員來完成？這些問題，都值得探 討。（四）社區(qū)行政

12、化傾向和社區(qū)服務(wù)弱化問題成立社區(qū)工作站后，政府職能工作向社區(qū)延伸，社區(qū)工 作站承辦了政府大量的基層管理工作，如安全工作就有消防 安全、生產(chǎn)安全、施工安全、建筑物安全、地質(zhì)災(zāi)害、食品 安全等，還有查違、清無、維穩(wěn)、綜治、計生、出租屋流動 人口管理等60多項政府行政性工作，工作人員也從最初的 10多名發(fā)展到幾十上百名。其規(guī)模相當(dāng)于內(nèi)地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。 社區(qū)工作趨于行政化，社會保障、精神文明建設(shè)和服務(wù)性性 工作反而開展得不夠。居委會自治功能也未得以充分發(fā)揮， 一些居委會只是一個形式上的空殼。如一些居委會成員也由 工作站專干兼任。調(diào)解委員會為居委會下屬委員會，也被理 解為工作站內(nèi)部機(jī)構(gòu)，為工作站所代替。（

13、五）部分社區(qū)工作人員素質(zhì)偏低部分工作人員政治思想素質(zhì)不高，觀念庸幡落后，服 務(wù)意識不強(qiáng)，主動性不夠。主要原因：一是社區(qū)整天忙于應(yīng) 付完成工作任務(wù)，思想建設(shè)抓得不夠；二是社區(qū)缺乏交流提 拔機(jī)制。部分工作人員業(yè)務(wù)水平偏低 一是因長期以來將社區(qū) 作為照顧就業(yè)單位，素質(zhì)要求較低，招錄較為簡單；二是社 區(qū)待遇偏低，難以吸引優(yōu)秀人才；三是培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會少。3社區(qū)管理隊伍不穩(wěn)定。由于社區(qū)待遇過低及工作壓力 大，社區(qū)工作人員流動性大。三、社區(qū)管理模式探討在現(xiàn)有一站多居、居站分設(shè)”的基層治理模式 下，社區(qū)基層管理工作應(yīng)該怎么樣來開展，每個社區(qū)都有不 同的做法。模式一：計生、出租屋協(xié)管員隊伍整合模式將出租屋協(xié)管員和

14、計生協(xié)管員隊伍整合為一支隊伍，共 同負(fù)責(zé)社區(qū)出租屋管理和人口與計生管理工作。由原街道部 門直管改由社區(qū)管理。街道根據(jù)費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則，將管理經(jīng) 費(fèi)拔給社區(qū)。街道計生、出租屋負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、考核評比， 解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題。由于出租屋管理要求對房屋租賃情況和人員信息進(jìn)行 登記、采集，計生工作也要逐家逐戶上門登記，業(yè)務(wù)上有一 定的聯(lián)系性，如果兩套人馬各自為政，將重復(fù)上門登記，群 眾意見大。這幾年，深圳大部分社區(qū)已經(jīng)將這兩支隊伍進(jìn)行整合， 但工作中也存在一些問題。如一些社區(qū)每個協(xié)管員管轄的范 圍偏大，戶數(shù)偏多。有些200戶/人，有的1000戶/人。據(jù) 調(diào)查，每組（2人）每天約能走訪10戶，如果每人管轄100

15、0 戶，則走完每戶的周期需200天（每月按20個工作日計）。 也就是說，如果其中一戶人的變動情況，如懷孕、人員流動 等，綜管員較難及時掌握。模式二：綜治模式（大綜管模式）主要是整合管理資源，建立社區(qū)綜合管理隊伍，將社區(qū) 劃分成若干網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備1-2名綜管員。按照該模式， 網(wǎng)格內(nèi)的綜管員要管治安、安全、出租屋、計生、查違等工 作。如龍崗區(qū)的大綜管模式。此模式有利于整合社區(qū)管理資源，但工作中也出現(xiàn)了不 少問題。如綜管員要負(fù)責(zé)多項政府職能工作，難以做到面面 俱到，工作壓力過重。只能根據(jù)街道哪個部門強(qiáng)調(diào)多、責(zé)任 大則著重完成某項工作，一些工作出現(xiàn)后退現(xiàn)象（如計生工 作）。一些業(yè)務(wù)復(fù)雜、技術(shù)性較強(qiáng)

16、的工作也難以勝任。社區(qū) 和每個網(wǎng)格也成“麻雀雖小，五臟俱全”，如同一個小政府。模式三：社區(qū)服務(wù)中心管理模式成立社區(qū)服務(wù)中心（或社區(qū)服務(wù)有限公司），由街道或 社區(qū)工作站委托社區(qū)服務(wù)中心承辦信息采集及相關(guān)服務(wù)工 作。社區(qū)設(shè)立服務(wù)中心后，社區(qū)工作站主要負(fù)責(zé)協(xié)助行政管 理工作和行政性較強(qiáng)的事務(wù)或服務(wù)。而其它行政性不強(qiáng)的服 務(wù)和事務(wù)性工作則可委托由社區(qū)服務(wù)中心來承辦。社區(qū)服務(wù) 中心經(jīng)營或服務(wù)的范圍可多樣化，如物業(yè)管理、環(huán)衛(wèi)保潔、 租賃中介、家政服務(wù)、人口信息采集等。模式四：物業(yè)管理模式由街道或社區(qū)委托物業(yè)管理公司承辦信息采集工作。社 區(qū)工作站只對物業(yè)管理公司進(jìn)行檢查、考核。物業(yè)管理公司 與業(yè)主、住戶熟悉，能及時采集到人口變動信息，工作時間 靈活。但物業(yè)管理公司只是企業(yè)，只能承辦部分信息采集工 作，不能運(yùn)用行政管理