關于發(fā)展農業(yè)節(jié)水的戰(zhàn)略思考

1、節(jié)水灌溉論壇 會議論文page page 9關于發(fā)展展農業(yè)節(jié)節(jié)水的戰(zhàn)戰(zhàn)略思考考國務院發(fā)發(fā)展研究究中心 張忠忠法國家節(jié)水水灌溉北北京工程程技術研研究中心心 高高占義、楊繼富富一、發(fā)展展農業(yè)節(jié)節(jié)水的戰(zhàn)戰(zhàn)略地位位隨著農業(yè)業(yè)和國民民經濟迅迅速發(fā)展展，我國國水資源源短缺問問題日益益突出。為促進進經濟社社會與人人口、資資源、環(huán)環(huán)境協調調發(fā)展，實施可可持續(xù)發(fā)發(fā)展戰(zhàn)略略，黨的的十五屆屆五中全全會提出出“水資源源可持續(xù)續(xù)利用是是我國經經濟社會會發(fā)展的的戰(zhàn)略問問題，核核心是提提高用水水效率，要把節(jié)節(jié)水放在在突出位位置”。改革革開放以以來，特特別是“九五”期間，我國農農業(yè)節(jié)水水工作取取得較大大進展，但依然然存在節(jié)節(jié)

2、水意識識淡薄，管理粗粗放，投投入不足足，政策策不配套套等問題題，尚未未建立良良性的發(fā)發(fā)展機制制，發(fā)展展速度和和規(guī)模遠遠不適應應新形勢勢下農業(yè)業(yè)和農村村經濟發(fā)發(fā)展的要要求。節(jié)節(jié)水是全全社會的的共同責責任，發(fā)發(fā)展農業(yè)業(yè)節(jié)水是是建設節(jié)節(jié)水型社社會的重重要組成成部分，尤為緊緊迫突出出。加快快建立節(jié)節(jié)水型農農業(yè),爭爭取用110年左左右時間間使我國國農業(yè)節(jié)節(jié)水事業(yè)業(yè)得到全全面推發(fā)發(fā)展，這不僅僅對調整農農業(yè)結構構，增加加農民收收入，改改善農村村生產和和生態(tài)環(huán)環(huán)境，加加快農業(yè)業(yè)現代化化具有重重要意義義，而且且對于保保障城市市和工業(yè)業(yè)用水、保障國國家糧食食安全、水安全全及生態(tài)態(tài)環(huán)境安安全，促促進農業(yè)業(yè)及國民民經

3、濟快快速健康康發(fā)展具具有重要要的戰(zhàn)略略意義和和現實意意義。二、發(fā)展展農業(yè)節(jié)節(jié)水的指指導思想想、任務務目標和和布局1指導導思想從我國國國情出發(fā)發(fā)，以提提高農業(yè)業(yè)用水效效率、效效益為中中心，以以促進農農業(yè)結構構調整、增加農農民收入入、建立立節(jié)水高高效農業(yè)業(yè)為目標標，以建建立支撐撐農業(yè)節(jié)節(jié)水的國國家宏觀觀資源配配置體系系等四大大體系為為支撐，以建立立“多元化化、多層層次、多多渠道的的國家農農業(yè)節(jié)水水投融資資機制等等四個機機制為動動力，以以“建立健健全農業(yè)業(yè)用水管管理制度度”等“六項政政策措施施”為保障障，加快快農業(yè)節(jié)水水的發(fā)展展步伐，不斷改改善農業(yè)業(yè)生產條條件和農農村生態(tài)態(tài)環(huán)境，盡快形形成適應應我國

4、水水資源狀狀況的農農業(yè)生產產布局和和用水結結構，以以水資源源的可持持續(xù)利用用保障農農業(yè)和經經濟社會會的可持持續(xù)發(fā)展展。2總體體任務和和目標據有關部部門規(guī)劃劃，到220100年，全全國基本本普及農農業(yè)節(jié)水水技術，使灌溉溉設施節(jié)節(jié)水改造造面積由由“九五”末的22.5億億畝增加加到6.5億畝畝；完成成半數左左右大型型灌區(qū)續(xù)續(xù)建配套套和節(jié)水水改造；嚴重缺缺水地區(qū)區(qū)的灌溉溉農田基基本完成成節(jié)水改改造，旱旱作農業(yè)業(yè)普及雨雨水高效效利用技技術；水水稻種植植區(qū)普遍遍實行節(jié)節(jié)水控制制灌溉；西北內內陸河流流域以及及黃淮海海平原地地下水超超采區(qū)，實施以以節(jié)水生生態(tài)保護護為重點點的綜合合治理。在農業(yè)業(yè)用水總總量基本本

5、不增的的情況下下，通過過節(jié)水挖挖潛，進進一步提提高現有有灌溉面面積的灌灌溉保證證率，為為全國新新增50000萬萬畝的灌灌溉面積積提供水水源，使使農村生生態(tài)環(huán)境境得到明明顯改善善。3科學學規(guī)劃、合理布布局（1）制制定農業(yè)業(yè)節(jié)水發(fā)發(fā)展規(guī)劃劃，要適適應國民民經濟和和社會發(fā)發(fā)展的需需要，與與農業(yè)發(fā)發(fā)展規(guī)劃劃、水資資源規(guī)劃劃和生態(tài)態(tài)環(huán)境建建設規(guī)劃劃等相協協調，以以農業(yè)水水土資源源的優(yōu)化化配置和和高效利利用為根根本目標標，統籌籌考慮地地表水、地下水水、土壤壤水、雨雨水、灌灌溉回歸歸水和城城市污水水等多種種水源的的開發(fā)利利用。（2）規(guī)規(guī)劃要充充分考慮慮水資源源承載能能力和可可持續(xù)利利用，遵遵循以供供定需的的

6、原則，以水定定產業(yè)結結構，以以水定經經濟布局局，以水水定發(fā)展展速度和和建設規(guī)規(guī)模。統統籌協調調生產、生活和和生態(tài)用用水，做做到量水水而行。（3）發(fā)發(fā)展農業(yè)業(yè)節(jié)水，要堅持持因地制制宜，根根據不同同地區(qū)的的自然經經濟狀況況，包括括水土資資源狀況況、自然然和氣候候條件、農業(yè)生生產經營營方式、作物種種類、經經濟發(fā)展展水平等等，科學學確定節(jié)節(jié)水灌溉溉和旱地地農業(yè)的的布局、發(fā)展方方向及發(fā)發(fā)展模式式。（4）充充分考慮慮我國加加入WTTO和農農業(yè)種植植結構調調整對農農業(yè)節(jié)水水的需求求，加快快農業(yè)節(jié)節(jié)水領域域的科技技創(chuàng)新、成果轉轉化及產產業(yè)化，帶動和和促進農農田水利利及農業(yè)業(yè)現代化化。（5）根根據我國國處于社社

7、會主義義初級階階段的現現實，在在全面推推進節(jié)水水灌溉的的過程中中，要突突出重點點、講求求實效，分步實實施。如如在區(qū)域域上，以以北方地地區(qū)特別別是以華華北和西西北地區(qū)區(qū)為重點點；如在在地區(qū)和和種植結結構上，以經濟濟欠發(fā)達達地區(qū)和和大田作作物為重重點；在在工程建建設上，以大中中型灌區(qū)區(qū)節(jié)水改改造工程程、節(jié)水水增效示示范工程程為重點點；在技技術上，以普及及和推廣廣成熟、適用節(jié)節(jié)水技術術為重點點，特別別加強推推廣應用用各種改改進地面面灌溉的的新技術術，同時時積極示示范和應應用現代代節(jié)水灌灌溉技術術。三、戰(zhàn)略略對策和和措施（一）建建立“四大體體系”1建立立支撐農農業(yè)節(jié)水水的國家家宏觀資資源配置置體系建立

8、支撐撐農業(yè)節(jié)節(jié)水的國國家宏觀觀資源配配置體系系是一項項龐大的的系統工工程，在在計劃和和投融資資上涉及及計委、財政、銀行等等部門；在政策策法規(guī)上上涉及物物價、工工商等部部門，在在組織管管理上涉涉及中央央和地方方；在技技術及設設備開發(fā)發(fā)生產上上涉及水水利、農農業(yè)、科科技、輕輕工、化化工、氣氣象、環(huán)環(huán)保等部部門?？偪偟呐袛鄶嗍牵簢鴩野l(fā)展展農業(yè)節(jié)節(jié)水的資資源配置置力度是是遠遠不不夠的。今后當當務之急急是國家家計劃、財政、水利、農業(yè)、科技、林業(yè)、氣象、環(huán)保、金融融等部門門要盡快快地根據據農業(yè)節(jié)節(jié)水的發(fā)發(fā)展需求求，認真真地調整整國家的的資源配配置政策策，向農農業(yè)節(jié)水水傾斜，下大氣氣力，盡盡快建立立支撐農

9、農業(yè)節(jié)水水的國家宏宏觀資源源配置系系，實現現農業(yè)節(jié)節(jié)水的歷歷史性跨跨躍發(fā)展展。國家宏觀觀資源配配置體系系主要包包括：（1）建建立穩(wěn)定定的投入入渠道，增加國國家專項項資金支支持，增增加貼息息額度、延長貼貼息年限限，擴大大利用外外資等。（2）建立以以糧或工工業(yè)品代代賑的方方式支持持農業(yè)節(jié)節(jié)水體系系。（33）國家家要搞好好技術資資源配置置。2建立立適應農農業(yè)節(jié)水水發(fā)展、運行高高效的管管理體系系實行國家家、流域域和地區(qū)區(qū)水資源源的統一一管理。明確各各流域機機構與地地方水利利（務）局的關關系和職職責，實實現水資資源從上上游到下下游、從從地表水水到地下下水、從從引水水水源到排排水出口口，從水水量到水水質、

10、從從農業(yè)用用水到城城鎮(zhèn)和工工業(yè)用水水的統一一管理，實現城城鄉(xiāng)水務務管理一一體化。以縣為單單位統一一管理地地下水資資源的開開發(fā)利用用與監(jiān)測測。在地地下水超超采區(qū)（尤其是是華北地地區(qū)），要限制制機井密密度和單單井抽水水量，尤尤其要控控制對深深層地下下水開采采。同時時采取雨雨洪利用用、井渠渠結合等等措施有有計劃地地回補地地下水。建立健全全大型農農業(yè)節(jié)水水工程建建設項目目的申報報、審批批制度。成立由由投資、投勞的的各方代代表參加加的工程程管理委委員會。大、中中型農業(yè)業(yè)節(jié)水工工程應實實行招投投標制、工程建建設監(jiān)理理和財務務審計制制。所建建工程質質量實行行終身責責任制。國家和地地方政府府投資興興建的節(jié)節(jié)水

11、灌溉溉工程，一定要要打破地地方保護護主義，優(yōu)先選選用國家家法定質質檢機構構檢測合合格的產產品。建建立健全全全國節(jié)節(jié)水灌溉溉材料設設備質量量監(jiān)督體體系，定定期開展展產品質質量抽查查，提高高行業(yè)和和企業(yè)的的產品質質量意識識。3建立立產、學學、研相相結合的的科技創(chuàng)創(chuàng)新及產產業(yè)化體體系國家技術術資源配配置要將將農業(yè)節(jié)節(jié)水關鍵鍵技術列列入國家家重點攻攻關計劃劃，對農農業(yè)節(jié)水水研發(fā)的的高校和和各級研研究單位位要進行行資源整整合，爭爭取農業(yè)業(yè)攻關技技術盡早早走向國國際前沿沿，同時時還應充充分調動動和發(fā)揮揮企業(yè)研研發(fā)能力力的培育育和提高高。大力力推進科科研單位位、大學學與企業(yè)業(yè)的一體體化，產產研結合合，優(yōu)勢勢

12、互補，聯合開開發(fā)新技技術、新新產品，加快科科研成果果轉化，盡快提提高企業(yè)業(yè)技術水水平。4建立立高效服服務的技技術培訓訓與推廣廣體系建立健全全農業(yè)節(jié)節(jié)水技術術推廣體體系。積積極穩(wěn)妥妥地改革革農業(yè)技技術推廣廣體系，調動農農民、企企業(yè)參加加農業(yè)節(jié)節(jié)水技術術推廣，逐步形形成國家家扶持和和市場引引導相結結合的新新型農業(yè)業(yè)節(jié)水技技術推廣廣體系。在技術術上，以以普及和和推廣成成熟、適適用節(jié)水水技術為為重點，特別加加強推廣廣應用各各種改進進地面灌灌溉的新新技術，同時積積極示范范和應用用現代節(jié)節(jié)水灌溉溉技術。建立健全全以基層層水利、農技服服務組織織為主體體，科研研、高校校、企業(yè)業(yè)、管理理單位廣廣泛參與與，政府府

13、扶持和和市場引引導相結結合的推推廣服務務體系。要調動動科技人人員參與與農業(yè)節(jié)節(jié)水規(guī)劃劃設計、技術咨咨詢、信信息服務務、人員員培訓的的積極性性，允許許在轉讓讓科技成成果、承承包經營營等活動動中參與與效益分分配。培培訓農民民和基層層技術人人員，形形成一支支能帶動動廣大農農民把發(fā)發(fā)展農業(yè)業(yè)節(jié)水和和增加收收入結合合起來的的骨干隊隊伍。（二）建建立和完完善“四個機機制”1建立立政府主主導的多多元化、多層次次、多渠渠道的農農業(yè)節(jié)水水投融資資機制農業(yè)節(jié)水水是一項項社會公公益性很很強的事事業(yè)，在在相當長長的時期期內，國國家在資資源配置置上特別別是投融融資上要要以政府府投入為為主，同同時充分分吸收和和利用民民間

14、資金金和外資資等。根根據WTTO綠箱箱和黃箱箱政策，國家要要調整投投融資存存量和增增量結構構，全面面向農業(yè)業(yè)節(jié)水傾傾斜。其其中包括括：（1）各各級政府府預算內內的基本本建設資資金、財財政資金金、專項項資金、外資等等要大幅幅度地增增加對農農業(yè)節(jié)水水的投入入比例，并根據據財力情情況適度度建立一一些專項項資金給給以特殊殊支持。如建立立國家和和省級農農業(yè)節(jié)水水發(fā)展專專項資金金，形成成穩(wěn)定的的農業(yè)節(jié)節(jié)水投資資渠道。同時建建議開辟辟新的資資金渠道道：一是是目前城城市生活活和工業(yè)業(yè)年用水水量約116000億立方方米，已已占全國國總用水水量的229%，應從征征收的水水費中提提取或附附加一定定比例用用于農業(yè)業(yè)節(jié)

15、水；二是未未來新增增的供水水量主要要是用于于城市生生活和工工業(yè)用水水，從“十五”開始，可從每每年新增增收的水水費中提提取或附附加一定定比例用用于農業(yè)業(yè)節(jié)水。（2）人人民銀行行要對農農業(yè)節(jié)水水給與相相應的貨貨幣支持持，積極極研究優(yōu)優(yōu)惠的代代款政策策，如加加大貼息息貸款力力度、延延長代款款年限。各商業(yè)業(yè)銀行也也要創(chuàng)新新一些專專項貸款款科目，對給農農業(yè)節(jié)水水給與大大力支持持。（3）要要充分調調動社會會資金支支持農業(yè)業(yè)節(jié)水，如如充分利利用民間間機資金金、外資資及國內內外的捐捐贈資金金。（4）鑒鑒于目前前國家糧糧食結構構性過剩剩和加工工工業(yè)產產品積壓壓過多的的狀況，在中央央和地方方投入不不及的地地方，要

16、要創(chuàng)新以以工代賑賑的方式式和手段段，充分分利用我我國豐富富廉價的的農村勞勞動力，全面推推進農業(yè)業(yè)事業(yè)的的發(fā)展。（5）農農業(yè)節(jié)水水工程可可采取“以獎代代補”和“先干后后補”等方式式，調動動鄉(xiāng)村和和農民投投資、投投勞的積積極性。繼續(xù)實實行“投勞折折資”等行之之有效的的政策，充分發(fā)發(fā)揮我國國農村勞勞動力資資源豐富富的巨大大優(yōu)勢，鼓勵農農民以各各種形式式投入農農業(yè)節(jié)水水工程建建設。2水資資源優(yōu)化化配置與與高效利利用機制制充分利用用天然降降水，合合理配置置、統籌籌利用地地表水和和地下水水，以提提高水資資源的綜綜合利用用效率。渠灌區(qū)區(qū)要因地地制宜地地實行井井渠結合合，引水水、蓄水水、提水水結合；井灌區(qū)區(qū)應

17、以開開發(fā)利用用淺層地地下水為為主，嚴嚴格控制制深層地地下水開開采量；在保證證防洪安安全的前前提下，充分利利用雨季季洪水進進行水庫庫蓄水及及地下水水補給；要高度度重視污污水、微微咸水等等劣質水水的資源源化與合合理利用用。3政府府扶持、農民和和企業(yè)參參與機制制建立政府府扶持和和用水戶戶參與相相結合，強制節(jié)節(jié)水和效效益驅動動相結合合的農業(yè)業(yè)節(jié)水發(fā)發(fā)展機制制。政府府通過政政策引導導、資金金補助、技術指指導、監(jiān)監(jiān)督管理理等多種種形式，調動灌灌區(qū)和用用水戶的的節(jié)水積積極性。鼓勵灌灌區(qū)建立立用水戶戶協會等等多種形形式，讓讓農民廣廣泛參與與農業(yè)節(jié)節(jié)水的建建設與管管理。對對節(jié)水中中的重大大問題進進行民主主協商，

18、使灌區(qū)區(qū)和農民民從節(jié)水水中取得得經濟效效益。4政府府監(jiān)督檢檢查機制制國務院各各有關部部門、各各級地方方政府要要加強對對農業(yè)節(jié)節(jié)水工作作的監(jiān)督督檢查。各級地地方政府府要逐級級考核農農業(yè)節(jié)水水的目標標任務完完成情況況，對在在發(fā)展農農業(yè)節(jié)水水中做出出成績的的單位和和個人進進行表彰彰、獎勵勵，對嚴嚴重破壞壞農業(yè)節(jié)節(jié)水設施施，違反反節(jié)水有有關規(guī)定定、故意意擾亂用用水秩序序的行為為要追究究責任。農業(yè)節(jié)節(jié)水工程程項目建建設要按按照基本本建設程程序，推推行項目目法人負負責制、招投標標制、建建設監(jiān)理理制等制制度，確確保工程程質量，嚴格資資金管理理。要跟跟蹤檢查查已建工工程使用用情況，督促解解決存在在的問題題，確

19、保保工程發(fā)發(fā)揮應有有效益。（三）若若干政策策與措施施1建立立健全農農業(yè)用水水與節(jié)水水管理制制度農業(yè)用水水要實行行總量控控制與定定額管理理。要在在統籌兼兼顧生活活、生產產、生態(tài)態(tài)用水的的基礎上上，明確確各地區(qū)區(qū)農業(yè)用用水總量量和灌溉溉用水定定額兩套套控制指標標，作為為管理農農業(yè)用水水的基本本依據。國務院院水行政政主管部部門負責責各大流流域用水水總量分分配，各各級地方方政府根根據分配配的指標標，逐級級分解。各?。ㄗ宰灾螀^(qū)、直轄市市）水行行政主管管部門要要合理制制定本地地區(qū)灌溉溉用水定定額。各各地區(qū)和和用水戶戶要在用用水指標標控制下下節(jié)約用用水、高高效用水水。對超超定額用用水實行行累進加加價，節(jié)節(jié)約

20、的水水允許有有償轉讓讓。國家家和省級級水行政政主管部部門應加加強對水水資源分分配利用用和地下下水開采采狀況的的監(jiān)察、審計。2按照照國家糧糧食安全全和水安安全的要要求調整整農業(yè)生生產結構構入關后的的5110年，由于我我國糧食食生產有有了結構構性剩余余，再加加上入關關后糧食食進口的的加大，我國糧糧食安全全是有保保障的。要充分利利用這一一有利時時機,積積極調整整農業(yè)種種植結構構，增加加經濟作作物、林林草面積積和生態(tài)態(tài)環(huán)境用用水，在在北方缺缺水地區(qū)區(qū)，要將將高耗水水作物面面積調下下來。在在20300年左右，我我國人口口將達到到16億億，這一一時期的糧糧食安全全與水安安全的問問題最為為復雜。值得注注意是

21、，資本主主義國家家因政治治問題可可隨時減減少對我我國的糧糧食出口口。因此此，我們們對糧食食安全不不能掉以以輕心，要保證證一些平平原低地地種植林林果的地地區(qū)能夠夠隨時調調整結構構，恢復復糧食生生產。農農業(yè)節(jié)水水要適應應這一要要求和變變化。3逐步步理順農農業(yè)水價價政策理順農業(yè)業(yè)水價在在我國水水價形成成體系中中占居重重要地位位。從我我國水價價的構成成上看，工程水水價已經經進入操操作階段段，資源源和環(huán)境境水價尚尚處于試試驗研究究階段。農業(yè)水水價政策策尚未形形成，主主要是農農業(yè)生產產特別是是糧食生生產和農農民收入入比較低低，成本本水價難難以承受受。建議議國家有有關部門門在進一一步調查查研究的的基礎上上，研究究制定相相應的水水價政策策。今后后建立合合理的農農業(yè)水價價形成機機制，要要充分考考慮農民民承受能能力，逐逐步調整整到供水水成本水水平，并并實行超超定額累累進加價價制度，用經濟濟杠桿促促進節(jié)水水。對因因高揚程程提水等等自然條條件造成成成本過過高的供供水水價價，要采采取提價價和補助助扶持相相結合的的辦法，解決供供水成本本與價格格倒掛問問題。要要調整農農業(yè)結構構，發(fā)展展節(jié)水高高效農業(yè)業(yè)，提高高農民對對水價改改革的承承受能力力。4突出出重點，以大工