改革省以下財政體制 推動高質(zhì)量發(fā)展

1、改革省以下財政體制 推動高質(zhì)量發(fā)展省以下財政體制改革正按照國家治理現(xiàn)代化的方向要求穩(wěn)步推進。省以下財政體制改革，就是要理順省以下政府間財政關(guān)系，使權(quán)責(zé)配置更為合理，收入劃分更加規(guī)范，財力分布相對均衡，基層保障更加有力，促進加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進基本公共服務(wù)均等化，推動高質(zhì)量發(fā)展。2022年4月19日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見，這意味著現(xiàn)代財稅體制改革在加速，省以下財政體制改革正按照國家治理現(xiàn)代化的方向要求穩(wěn)步推進。財政體制對地方政府行為具有引導(dǎo)作用。省以下財政體制改革，就是要理順省以下政府間財政關(guān)系，使權(quán)責(zé)配置更為合理，收

2、入劃分更加規(guī)范，財力分布相對均衡，基層保障更加有力，促進加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進基本公共服務(wù)均等化，推動高質(zhì)量發(fā)展。如何理解省以下財政體制改革深化財稅體制改革包括三大內(nèi)容：預(yù)算改革、稅制改革和政府間財政關(guān)系改革。政府間財政關(guān)系包括中央和省級的政府間財政關(guān)系改革，也涵蓋省以下政府間財政關(guān)系。省以下財政體制改革屬于政府間財政關(guān)系改革的內(nèi)容，同時與預(yù)算改革、稅制改革有著密切聯(lián)系。政府間財政關(guān)系改革就是狹義的財政體制改革（預(yù)算管理體制改革）。當(dāng)前財政體制改革的基本框架是1994年財稅改革奠定的，旨在構(gòu)建分稅制財政管理體制，即分稅制。1994年稅制改革是為實施分稅制改革而進行的，可見稅制改革與分稅制

3、改革的密切關(guān)系。分稅制改革的實質(zhì)是實行分級財政，是激勵相容的財政體制，是財權(quán)、財力與事權(quán)、支出責(zé)任相匹配的財政體制，是一種尊重經(jīng)濟規(guī)律的財政體制。選擇什么樣的財政體制，選擇什么樣的省以下財政體制，最核心的內(nèi)容是如何更加有效地推進公共服務(wù)的有效提供。政府提供公共服務(wù)，但國土面積大、各地情況復(fù)雜、人口眾多，這樣公共服務(wù)需要分級提供。只要有利于更好地提供公共服務(wù)的省以下財政體制改革，就是好的體制。省以下財政體制改革必須在中央和地方財政關(guān)系科學(xué)構(gòu)建的背景下進行。省以下財政體制是財政體制的重要組成部分，又是整個財政體制的薄弱點。各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，省以下財政體制建設(shè)的水平也有較大差異。一般說來，經(jīng)

4、濟較為發(fā)達地區(qū)的省以下財政體制建設(shè)狀況總體較好，而經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱地區(qū)省以下財政體制建設(shè)也相對滯后。有的地方政府財力薄弱，東挪西借，甚至有些專項資金也被挪用，預(yù)算執(zhí)行能力較弱。省以下財政體制的基本框架也是1994年財稅改革奠定的。改革開放以來，為了更好地發(fā)揮地方積極性，更好地發(fā)揮地方在實踐探索中的作用，省以下財政體制改革在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，賦予地方更多的自主權(quán)。這有利于各地因地制宜地進行改革。同時，由于現(xiàn)實情況在不斷發(fā)生變化，財政體制本身也有內(nèi)在改革的需求。為了順利推進中央和省之間的分稅制財政管理體制改革，1994年的改革方案在尊重地方既得利益的前提下進行。20多年來，財政體制幾經(jīng)演變，以稅收返

5、還為主要形式的地方既得利益在整個政府財力盤子中所占的分量越來越小，中央對地方財政的轉(zhuǎn)移支付越來越多，而且一般性轉(zhuǎn)移支付占比越來越高，這就為省以下財政體制的進一步改革創(chuàng)造了更好條件。省以下財政體制改革和財力配置有關(guān)，但不能僅限于此。改革不是簡單的財力集中和分散，而要體現(xiàn)治理現(xiàn)代化的要求。不合理的財力分配格局應(yīng)該改變。與財權(quán)配置相比，財力配置反映的是結(jié)果。僅考慮財力因素的財政體制，不利于激勵相容機制的形成。激勵不足，約束不足，一些基礎(chǔ)薄弱地方“等、靠、要”心理就會助長。財權(quán)優(yōu)化配置特別重要。財權(quán)配置就是要激發(fā)地方的創(chuàng)造力，財權(quán)配置突出的是地方的潛在財力，將潛力挖掘出來，而不是簡單地看結(jié)果。財力無論

6、怎么挖掘都不夠用，那只能依靠更高一級政府的財力援助，即增加相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付。省以下財政體制改革與行政管理體制改革密切相關(guān)。財政的省直管縣改革之所以在推行中遇到不少挑戰(zhàn)，就是因為財政體制不可能擺脫行政管理體制的影響。省以下財政體制改革涉及的問題很多、很復(fù)雜，與全面深化改革有著密切聯(lián)系。省以下財政體制改革越快，財政信息化進程越快，問題就越復(fù)雜，改革方案推行對地方治理能力提出更高要求，而這需要更高素質(zhì)的人才匹配。地方治理人才總體缺乏，在一定程度上影響了好的財政體制的推行，或讓設(shè)計中的財政體制容易走樣。這是省以下財政體制改革需要注意的問題，顯然這不是財政體制改革可以解決的問題，基層人才短板問題更需要

7、統(tǒng)籌解決。省以下財政體制改革與全國統(tǒng)一市場的形成省以下財政體制改革與全國統(tǒng)一市場的構(gòu)建有著密切關(guān)系。全國統(tǒng)一市場是高水平市場經(jīng)濟體制不可或缺的組成部分。在20世紀(jì)80年代中后期至90年代初期，地區(qū)市場封鎖就嚴(yán)重影響統(tǒng)一市場的形成，這種市場封鎖與當(dāng)時不合理的價格體系有著密切關(guān)系。隨著市場經(jīng)濟體制的完善，價格體系日趨合理，這種低層次的妨礙全國統(tǒng)一市場的“大戰(zhàn)”已經(jīng)基本退出歷史舞臺，而代之以無序的財政競爭。無序的地方財政競爭，先從明目張膽的稅收亂減免開始，到財政返還，再到所謂的“財政獎勵”，實質(zhì)上都是地方亂減免稅的表現(xiàn)，是用合法形式掩蓋下的無序競爭，這種競爭從根本上看，直接損害國家財政利益，并帶來無

8、序競爭的間接損失。這種無序競爭與各地的招商引資有著密切關(guān)系。1994年財稅體制改革之后，中央上收減免稅權(quán)限。除了極少數(shù)地方稅地方有減免稅權(quán)限之外，絕大多數(shù)減免稅權(quán)限集中在中央。同時，通過國稅與地稅分設(shè)，中央稅收收入權(quán)益得到了有力的保障。這樣，地方政府只能在地方掌握的稅收收入上做文章，通過減免地方稅來招商引資。這種做法仍然是減免稅，因此還是受到中央的限制。后來，地方轉(zhuǎn)向財政返還，即通過財政支出的方式將地方政府所收到的稅款返還給投資者，但是很快地，這種與稅收收入掛鉤的財政返還也受到限制。地方繼續(xù)轉(zhuǎn)換財政返還的方式，即以獎勵代替財政返還。這種獎勵名義上和地方直接征收的稅沒有關(guān)系，但實質(zhì)上它還是與稅收

9、收入直接相關(guān)，只是采取了依據(jù)轉(zhuǎn)換的方式，實質(zhì)上投資規(guī)模等間接指標(biāo)與稅收收入關(guān)系密切。這樣，地方政府實質(zhì)上的減免稅并沒有得到根本性改變。毫無疑問，這種財政競爭不利于全國統(tǒng)一市場的形成。招商引資是經(jīng)濟建設(shè)型政府的重要職能。在市場經(jīng)濟條件下，地方政府發(fā)揮積極性的方式，不是通過無序的財政競爭，而是更應(yīng)該通過優(yōu)化營商環(huán)境來吸引投資。這種無序的地方財政競爭，結(jié)果有兩方面：一方面強者愈強，弱者愈弱，發(fā)達地區(qū)吸引更多投資;另一方面落后地區(qū)為了招商引資，只能“祭出絕招”，以超乎尋常的財政利益轉(zhuǎn)讓來吸引投資。這最終導(dǎo)致發(fā)達地區(qū)本來可以做出更多的財政貢獻不能做出，落后地區(qū)本來就已經(jīng)捉襟見肘的財政狀況更加緊張。非對稱

10、性的無序的財政競爭，最終結(jié)果是市場分割更加明顯，全國財政更加支離破碎。無序財政競爭，是妨礙全國統(tǒng)一市場形成的無形籬笆，必須盡快拆除。關(guān)鍵點是財政獎勵。只要加強預(yù)算能力建設(shè)，這一問題就有望得到解決。所有地方財政支出項目，除了極少數(shù)涉密項目之外，都要盡可能公開，而且公開不只是編制公開，還應(yīng)該包括預(yù)算執(zhí)行公開。公開不能是籠統(tǒng)的總數(shù)，還應(yīng)該是可以監(jiān)督的細(xì)項以及支出的依據(jù)。這樣，有效的財政監(jiān)督的信息基礎(chǔ)就會形成。全國統(tǒng)一市場是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。省級政府應(yīng)該為地方各級政府樹標(biāo)桿，以高質(zhì)量發(fā)展謀劃省域經(jīng)濟社會發(fā)展，省以下財政體制改革也應(yīng)該在推動高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮重要作用。高質(zhì)量發(fā)展要求落實新發(fā)展理念，創(chuàng)新

11、、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享新發(fā)展理念需要得到切實的貫徹。省以下各級政府的工作重心要與新發(fā)展格局的構(gòu)建聯(lián)系起來。一地的發(fā)展，從根本上看靠創(chuàng)新驅(qū)動，而不是簡單的政策驅(qū)動，不是政策優(yōu)惠型的發(fā)展。一地在創(chuàng)新上能做什么？這是各地政府需要著力做的事情。以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在新發(fā)展階段，要有新的方式，推動企業(yè)自主創(chuàng)新，當(dāng)是重要任務(wù)。通過市場引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新，為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造良好的環(huán)境，是地方政府的重要任務(wù)。這主要通過優(yōu)化營商環(huán)境來實現(xiàn)。地方政府在貫徹新發(fā)展理念上，要特別注意地方可持續(xù)發(fā)展，而且這種發(fā)展不是僅限于本區(qū)域的發(fā)展，要通過開放，獲取更多的市場競爭優(yōu)勢，更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢。地方政府重在做政府該做的事、必要的規(guī)劃

12、，從而形成市場有效與政府有為的有機協(xié)調(diào)。省以下財政體制改革與推進基本公共服務(wù)均等化基本公共服務(wù)均等化是統(tǒng)一的國家本來就應(yīng)該做到的事。隨著經(jīng)濟發(fā)展，國家越來越重視民生的改善。扎實推進共同富裕，更是將基本公共服務(wù)均等化提到一個前所未有的高度。基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)至少需要解決好三個問題：一是基本公共服務(wù)的覆蓋對象，二是基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，三是基本公共服務(wù)的財力保障。適應(yīng)工業(yè)化和城市化進程的加快，越來越多的基本公共服務(wù)已經(jīng)將常住人口作為服務(wù)對象。這一原則無疑是恰當(dāng)?shù)?。同時也應(yīng)該注意到，在具體落實中，常住人口與戶籍人口的基本公共服務(wù)之間仍然有不同。特別是，有些城市公共服務(wù)的提供與戶籍不同程度地聯(lián)

13、系起來，或者將基本公共服務(wù)的提供對戶籍人口和無戶籍的常住人口區(qū)別待遇。義務(wù)教育就是一個典型的例子。有些城市名義上為無戶籍的常住人口提供義務(wù)教育服務(wù)，但不是根據(jù)就近原則安排教育服務(wù)，而是為無戶籍的常住人口子女集中在特定學(xué)校提供服務(wù)，而這樣的學(xué)校無論如何，都不能滿足就近原則。這樣的學(xué)校多數(shù)是教學(xué)質(zhì)量相對較差的學(xué)校，無法滿足正常的義務(wù)教育服務(wù)需求。基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的界定一直是個大問題?；竟卜?wù)和公共服務(wù)應(yīng)該有合理的界定。發(fā)揮地方的積極性，應(yīng)該允許地方有一定的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自主權(quán)，財力充分的地方可以適當(dāng)提高公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)實中，有些地方政府財力不夠豐富，更多是靠上級轉(zhuǎn)移支付過活，卻在某些公共服務(wù)上

14、提高標(biāo)準(zhǔn)，或增加其他財力充分地方都沒有的公共服務(wù)形式。從公共服務(wù)提供來說，這不是地方政府的錯，但如果統(tǒng)籌考慮，公共服務(wù)的范圍界定就必須提上議事日程。如果增加的是此類獨特的公共服務(wù)所增加的地方財政支出，那么收支缺口是否應(yīng)該得到彌補，就必須深入討論。如某類疫苗的注射?；竟卜?wù)財力保障的地區(qū)差別問題客觀存在，這要求基本公共服務(wù)均等化的財力保障需要統(tǒng)籌。省以下財政體制改革，應(yīng)該有助于各級財政有能力為均等化的公共服務(wù)提供必要的財力支持?；竟卜?wù)均等化是任何一級政府的基本任務(wù)，省以下的政府收入劃分和財政轉(zhuǎn)移支付都要緊緊圍繞基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)展開，要將基本公共服務(wù)所對應(yīng)的支出責(zé)任以及本地的財力一

15、一對應(yīng)起來，以籌措相應(yīng)的財力。各級財政平穩(wěn)運行是省以下財政體制改革各項任務(wù)實現(xiàn)的基礎(chǔ)目標(biāo)各級地方財政平穩(wěn)運行是省以下財政體制改革的基礎(chǔ)目標(biāo)。各級財政如果連平穩(wěn)運行都做不到，那么省以下政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)就更是水中花鏡中月。地方債風(fēng)險是困擾不少地方的一個大問題。地方債總體可控，但這不等于各地債務(wù)風(fēng)險不是問題。各地情況千差萬別，有的地方債問題，特別是隱性債風(fēng)險已經(jīng)較為嚴(yán)重。這一問題必須引起高度重視。一些發(fā)達省份和一些建制縣已經(jīng)開始零隱性債試點，值得充分肯定。同時，還要結(jié)合隱性債風(fēng)險形成的體制性因素，建立起地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險與地方政府之間的防火墻，進一步規(guī)范地方政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系，釜底抽薪，

16、阻斷隱性債的新增機制。另外，對于已有的隱性債，需要切實有效的措施，給出解決方案，防范存量債累積帶來的風(fēng)險。對于局部地區(qū)的地方債風(fēng)險，不能因為一個市縣的債務(wù)規(guī)模占總體規(guī)模比較小，就等閑視之，忽略了債務(wù)風(fēng)險的傳染機制，并最終釀成大的風(fēng)險甚至風(fēng)險失控。相關(guān)解決方案的制訂，一要注意地方債與地方資產(chǎn)的對應(yīng)關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)牡胤秸Y產(chǎn)變現(xiàn)，來為債務(wù)風(fēng)險防范提供部分財力;二要適當(dāng)增加上級財力的注入，壓實省級政府的責(zé)任。省以下財政體制改革要特別關(guān)注基層“三?！眴栴}?；鶎印叭！保ū；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)支出）是最基本的要求，但現(xiàn)實中有一些地方并沒有很好地做到，甚至拖欠工資，必要的保障還不到位。毫無疑問，這與

17、基層政府財力有關(guān)，也與基層財政治理能力有關(guān)。基層“三?！笔钦稳蝿?wù)，切實兜牢基層“三保”底線，是最基本的要求?；鶎印叭！痹诒５姆秶捅５臉?biāo)準(zhǔn)上都有一定的改進空間?；鶎诱幹仆馊藛T占比不小，如不將他們的工資列入保障范圍，則基層政府運轉(zhuǎn)就可能受到影響。保障標(biāo)準(zhǔn)過低，也可能影響基層公共服務(wù)提供的質(zhì)量。省以下各級財政權(quán)責(zé)配置更加合理，增強各級財政的激勵，就要注意權(quán)責(zé)配置體制的穩(wěn)定性，增加事權(quán)和支出責(zé)任，原則上應(yīng)增加相應(yīng)的財權(quán)財力，否則基層財政運行或陷入“鞭打快?！睙o法發(fā)展的局面，或干脆直接無法正常運行。當(dāng)下國際國內(nèi)不確定性因素較多，地方應(yīng)對不確定性的財政能力總體較弱，新政策的出臺更應(yīng)注意這一問題，更加尊重財政運行的基本規(guī)律。當(dāng)下正在進行的省以下財政體制改革，是讓各級財政權(quán)責(zé)配置更加合理的一個很好的契機?？傊∫韵仑斦w制不是不能動，但動的時候要充分考慮激勵效應(yīng)問題。政府收入劃分更加規(guī)范，是財力分布相對均衡的基礎(chǔ)措施。中央和省級政府收入的合理劃分，是省以下政府收入劃分合理的前提條件。當(dāng)前有一種增值稅消費地征稅的觀點較為流行，這忽略了國家統(tǒng)一的內(nèi)在要求，是要不得的。適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟、總部經(jīng)濟、智慧稅務(wù)發(fā)展的需要，中央政府在征稅上的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢可望得到更好的發(fā)揮。數(shù)字經(jīng)濟甚至可能從根本上重塑現(xiàn)行稅制。這對政府收入劃分的規(guī)范提出了更高的要