做好對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督

1、做好對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督財(cái)政收入取之于民，用之于民。政府如何花鈔票，要對人民有個(gè)交代，讓百姓看得明明白白。黨的十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如何做好人大對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督？記者采訪了市人大常委會副秘書長張七濱。張七濱講，十八大報(bào)告要求人大要充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的功能，通過對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變理財(cái)思路，加強(qiáng)對政府依法行政的監(jiān)督，促進(jìn)行政權(quán)在陽光下運(yùn)行。人大及其常委會對預(yù)算監(jiān)督是各級人大及其常委會的一項(xiàng)重要法定職權(quán)。我國的預(yù)算包括“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、

2、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算”四本預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算。對政府全口徑預(yù)算決算監(jiān)督，意味著政府全部收支都要納入人大的監(jiān)督視野，不僅是公共預(yù)算，還包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。要使政府花的每一筆鈔票都要花得明白，都要受到人大的審查和監(jiān)督，為各級人大及其常委會加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督提出了新的更高的要求。為適應(yīng)新的形勢要求，人大及其常委會應(yīng)積極探究和推進(jìn)全口徑預(yù)算決算監(jiān)督的有效方式，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，履行好法律給予人大的監(jiān)督職責(zé)，切實(shí)對人民負(fù)責(zé)，看好“鈔票袋子”。人大及其常委會如何看好“鈔票袋子”？張七濱從五個(gè)方面闡述了他的觀點(diǎn)。一是要盡快建立和完善預(yù)算治理制度，將全部政府收入和支出都納入

3、預(yù)算治理，使政府預(yù)算治理覆蓋到政府全部公共服務(wù)活動(dòng)，橫向到邊（全口徑），縱向到底（全過程），提高政府財(cái)政預(yù)算的完整性。政府在行政層面對所有政府收支進(jìn)行全口徑治理，各級人民代表大會在法律層面對同級政府所有收支進(jìn)行全口徑審查和監(jiān)督。二是要加強(qiáng)人大對政府預(yù)算審查監(jiān)督的深度和廣度。政府要向人大常委會及時(shí)報(bào)告財(cái)政收支的重大事項(xiàng)，建立重大財(cái)政資金投資項(xiàng)目人大審議決定制度。人大除了對財(cái)政預(yù)算實(shí)施法定的審查監(jiān)督，還要實(shí)現(xiàn)對財(cái)政預(yù)算的經(jīng)常性監(jiān)督。三是要進(jìn)一步強(qiáng)化人大審查監(jiān)督的力量，提高履職能力。為保障全口徑預(yù)算決算監(jiān)督的順利開展，人大要進(jìn)一步加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算決算審查監(jiān)督的力量，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)人大

4、對預(yù)算決算審查監(jiān)督的力度。四是要推進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算的公開。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算決算要向社會公開，要將完整的政府預(yù)決算信息置于公眾的監(jiān)督之下。擴(kuò)大公眾的有效參與，有利于對行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，有利于增強(qiáng)預(yù)算決算的透明度和剛性約束。五是要在國家預(yù)算法修訂后，盡快修訂我市的預(yù)算審批監(jiān)督條例，為推進(jìn)全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督提供法律依據(jù)，保證人大及其常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)。（記者 李允）十八大報(bào)告提出加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督看緊國家“鈔票袋子”十八大報(bào)告提出加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督新華社北京月日電（新華社記者 韓潔、崔清新）十八大報(bào)告在談到推進(jìn)政治體制改革時(shí)，提出要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算

5、的審查和監(jiān)督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。部分代表和專家指出，短短個(gè)字透露出中央推進(jìn)全國人大代表人民全面審查和監(jiān)督國家財(cái)政的重要信號，看緊國家“鈔票袋子”的背后是對每一位納稅人的鄭重承諾。全口徑審查監(jiān)督是對人民的負(fù)責(zé)財(cái)政收入取之于民，用之于民。政府如何花鈔票要對人民有個(gè)交代，要把每一分鈔票都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白。審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)有之義。對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督，意味著政府的全部收支都要納入人大監(jiān)管視野，是對人民負(fù)責(zé)。“十八大報(bào)告提出支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)

6、督，意味著政府的全部收支都要納入人大監(jiān)管視野，不光是公共預(yù)算，還包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算其他三本預(yù)算?！敝袊缈圃贺?cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇對記者講。高培勇講，目前我國公共財(cái)政收入已跨過十萬億元大關(guān)，加上其他三本預(yù)算總收入還要更多?！捌渌绢A(yù)算收入與公共財(cái)政收入相比，只有形式差異，沒有本質(zhì)不同，差不多上百姓的血汗鈔票，都應(yīng)納入人大監(jiān)管，而且除了社?；穑硗鈨杀绢A(yù)算在支出安排中還應(yīng)推進(jìn)統(tǒng)籌使用?！鳖A(yù)算公開是民主政治的核心要素之一。許多十八大代表和專家指出，將完整的政府開支信息置于公眾監(jiān)督之下，有利于實(shí)現(xiàn)人民群眾依法有序參與民主決策、民主治理和民主監(jiān)督的權(quán)利，也是有效防

7、治腐敗的重要舉措。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉桓講，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展，財(cái)政預(yù)算的數(shù)額日益龐大，項(xiàng)目更加多樣，客觀上增加了個(gè)不政府官員利用預(yù)算治理漏洞進(jìn)行鋪張白費(fèi)甚至貪污腐敗的可能性，預(yù)算公開可對行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算的透明度和剛性約束。全口徑審查監(jiān)督是對政府理財(cái)?shù)囊粓龈锩笆舜髨?bào)告中提出加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，是黨和國家對財(cái)政資金治理的新要求，對財(cái)政工作來講是一場革命，將推動(dòng)政府理財(cái)思路的轉(zhuǎn)變，能夠更有效地提高財(cái)政資金利用率?！笔舜蟠?、湖南省財(cái)政廳廳長史耀斌對記者講。面對越做越大的財(cái)政“蛋糕”，近年來我國加快推進(jìn)全口徑預(yù)算體系建設(shè)。從年起，我國將所有政府性收入納入預(yù)算治理

8、，全面取消預(yù)算外資金。目前尚在修改的預(yù)算法草案也明確提出，我國的預(yù)確實(shí)是一個(gè)包括“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算”四本預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算編制的統(tǒng)一性和完整性。但分析人士指出，目前我國預(yù)算治理的完整性仍有待加強(qiáng)，如納入預(yù)算治理資金還沒有做到“橫到邊縱到底”，即使是納入預(yù)算治理的，也未必都能按照制度辦事。十八大代表、審計(jì)署審計(jì)長劉家義直言，我國目前的政府預(yù)算決算還未能覆蓋所有政府收支，各級政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分還不夠科學(xué)，轉(zhuǎn)移支付分配還不盡合理。全口徑審查監(jiān)督亟待多方共同推進(jìn)當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)深陷低迷，我國經(jīng)濟(jì)增速也出現(xiàn)放緩，今年以來財(cái)政收入增速大幅下降凸顯政

9、府收支壓力。在這一背景下，進(jìn)一步強(qiáng)化人大對政府收支的審查監(jiān)督，并推進(jìn)政府理財(cái)?shù)目茖W(xué)化和精細(xì)化治理，顯得尤為迫切。專家認(rèn)為，加強(qiáng)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，亟須多方共同努力。當(dāng)務(wù)之急是加快推進(jìn)預(yù)算法修訂工作，為推進(jìn)全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督提供法律依據(jù)，確保政府每一分鈔票都用在刀刃上，讓公眾真正享受經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展的成果?！爱?dāng)前還需要進(jìn)一步強(qiáng)化人大的監(jiān)管力度，加強(qiáng)人大常委會的職能，提高立法機(jī)關(guān)行使預(yù)算權(quán)的能力，加強(qiáng)對立項(xiàng)的治理，勇于行使否決權(quán)?！眲⒒钢v。高培勇指出，審計(jì)部門應(yīng)通過全口徑預(yù)算決算治理，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政預(yù)算不夠細(xì)化、個(gè)不部門擠占挪用預(yù)算資金、工程項(xiàng)目違規(guī)招投標(biāo)等老大難問題，以及政府預(yù)算未能覆蓋全部

10、收支、政府采購缺乏有效監(jiān)督制約、惠民政策目標(biāo)完成率低等新問題?！皩ω?cái)政部門而言，要按照精細(xì)化和科學(xué)化治理理念，運(yùn)用信息化、專業(yè)化和系統(tǒng)化治理技術(shù)，建立健全工作規(guī)范、責(zé)任制度和評價(jià)機(jī)制，加大財(cái)政監(jiān)督和信息公開工作力度，讓百姓清晰財(cái)政的鈔票花在哪里，有沒有效益?！笔芬笾v。對此，十八大代表、浙江省財(cái)政廳廳長鈔票巨炎也指出，做大財(cái)政“蛋糕”專門重要，但更重要的是要把財(cái)政資金這塊“蛋糕”吃好、分好和管好?！耙獓?yán)格按照公平、公正、公開的要求，對政府的三公經(jīng)費(fèi)加強(qiáng)監(jiān)管，向黨和人民交一份中意的賬單?！标P(guān)于加強(qiáng)人大對全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的考慮學(xué)習(xí)黨的十八大報(bào)告的體會和認(rèn)識重慶市人大常委會研究室蔣元文黨的十八

11、大報(bào)告對人大工作提出了三個(gè)加強(qiáng)的要求，其中一個(gè)確實(shí)是加強(qiáng)預(yù)算決算的審查監(jiān)督。黨的十八大報(bào)告指出，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。黨的報(bào)告第一次要求人大加強(qiáng)對“鈔票袋子”的監(jiān)督，同時(shí)那個(gè)要求是全方位的，不留死角的，可見其人大責(zé)任使命之重大。目前，我國的預(yù)算包括四大類，除公共預(yù)算、基金預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算外，以社會保障預(yù)算為代表的一些其他預(yù)算，還沒有納入統(tǒng)一治理。比如，數(shù)量較大的土地出讓金、政府性基金等，均沒有納入全口徑預(yù)算決算治理。所謂“全口徑”，確實(shí)是在預(yù)算決算治理上不能有例外，不能有些部門收了鈔票、花了鈔票卻不受操縱和監(jiān)督。加強(qiáng)全口徑預(yù)算決

12、算的審查監(jiān)督，關(guān)于貫徹落實(shí)好黨的十八大精神，長期堅(jiān)持科學(xué)進(jìn)展觀的指導(dǎo)思想，確保經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)進(jìn)展，全面建成小康社會，具有特不重大的意義。在此，從依法履行人大職責(zé)，做好人大工作，發(fā)揮好人大重要職能作用的角度，談?wù)勼w會和認(rèn)識，供參考。第一，要堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民。財(cái)權(quán)是公民的重要權(quán)力之一。議會起源于稅收?！安怀龃h士不納稅”，未經(jīng)議會同意，國王不得征稅，如此的理念在西方國家由來已久。未經(jīng)人大（代議機(jī)關(guān)）同意，不得征稅，如此的理念，在中國還沒有真正樹立起來，國家一切權(quán)力屬于人民還有較大差距。中國的傳統(tǒng)適應(yīng)是政府決定征稅，征些什么稅、征多少，往往差不多上政府講了算，老百姓交“皇糧國稅”天經(jīng)地義。這

13、是有待探討的?，F(xiàn)代社會是民主法治社會。征稅直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展、關(guān)系民生福祉，不和老百姓商量，不經(jīng)代議機(jī)關(guān)-人大同意，政府直接決定，既有悖民主精神，又容易導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用。同時(shí)，也與憲法和法律的精神相悖。因此，我們要重視發(fā)揮人大在平衡國家財(cái)政收支中的“守門”、“把關(guān)”作用。一方面，要增強(qiáng)政府尤其是財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)的法治意識，在國家稅收上堅(jiān)持嚴(yán)格按法律程序辦，稅率、稅種等一定要按經(jīng)人大批準(zhǔn)同意的規(guī)定執(zhí)行，人大通過的，確實(shí)是法，不得以政策代替法律，不得隨意變通人大決定，更不得以言代法，想因此，想增加稅收，就增加稅收，想減免稅收，就減免稅收。同時(shí)，未經(jīng)人大同意，政府財(cái)政部門也不得隨意增加或減少支出，

14、或者變更財(cái)政資金的用途，挪作他用。另一方面，要通過多種形式和措施，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)民主的宣傳教育，逐步增強(qiáng)公民的依法納稅意識，該公民繳納的稅收，必須足額繳納入庫。未經(jīng)人大審議決定的事項(xiàng)，公民有權(quán)拒絕交稅，并有權(quán)提起訴訟。人大通過的有關(guān)稅收方面的決定，公民必須堅(jiān)決執(zhí)行。通過自律和監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政稅收更加公開、透明，更加民主、科學(xué)，更加符合人民群眾的全然利益，更加適應(yīng)國家和地點(diǎn)進(jìn)展的需要。第二，要建立財(cái)政預(yù)決算報(bào)告提交人大審議前實(shí)行雙重審計(jì)的制度。對政府提交的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，先行審計(jì)，嚴(yán)格把關(guān)，是提高人大預(yù)決算監(jiān)督質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督的針對性實(shí)效性的重要途徑和措施。因?yàn)楝F(xiàn)行的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員少，尤其是專業(yè)人員

15、嚴(yán)峻不足，同時(shí)，也不可能、也沒時(shí)刻和精力對政府提交的預(yù)決算報(bào)告進(jìn)行審計(jì)式檢查，只能借助外力。這是客觀實(shí)際，也是現(xiàn)實(shí)情況。為了增強(qiáng)審計(jì)的客觀公正，建議建立雙重審計(jì)制度。一方面請政府審計(jì)機(jī)構(gòu)，組織力量對財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審計(jì)，提供審計(jì)意見，作為人大審查批準(zhǔn)的重要依據(jù)。另一方面，聘請社會審計(jì)機(jī)構(gòu)，對預(yù)決算進(jìn)行審計(jì)，查找問題，提出改進(jìn)工作的意見和建議。因?yàn)榇h機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是從財(cái)政資金方面制約和監(jiān)督政府的活動(dòng)，對國家生活具有重要阻礙，在審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展打算、財(cái)政預(yù)算、財(cái)政決算的過程中，審計(jì)監(jiān)督具有重要作用。世界上專門多國家的議會設(shè)置有審計(jì)機(jī)構(gòu)，專司對政府財(cái)政收支活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督，但我國目

16、前實(shí)行的審計(jì)體制是政府審計(jì)，從審計(jì)性質(zhì)和工作實(shí)踐的效果來看，政府審計(jì)仍屬于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督性質(zhì)，這種審計(jì)受政府的制約和阻礙比較大，具有諸多弊端。雙重審計(jì)，不失為現(xiàn)行體制下的現(xiàn)實(shí)選擇。如此，既可克服在現(xiàn)行體制、機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系下，政府審計(jì)機(jī)關(guān)自己審自己的弊端和不足，又有利于發(fā)揮社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的作用，互相監(jiān)督制約，提高審計(jì)質(zhì)量，為人大依法決策、民主決策，提供客觀科學(xué)的依據(jù)。第三，要適時(shí)監(jiān)督政府的財(cái)政收入和支出。西方議會對財(cái)政收入和支出是管得特不死的，他們寧愿政府關(guān)門，也可不能輕易讓步。相反，我們的財(cái)政收支則比較隨意、寬松，長官意志主導(dǎo)的工作思路比較突出，人大通過的決定還沒有成為真正意義上的“法案”、“鐵案”

17、，政府想加大投資，就加印鈔票；想上項(xiàng)目，就通過多種平臺借鈔票搞建設(shè)；有了鈔票，就盲目對外投資、買債券，至于有無風(fēng)險(xiǎn)、有無必要、投資損益，等等情況，納稅人則一無所知；稅收任務(wù)完不成，稅務(wù)機(jī)關(guān)就提早收、加起收，如，2008年，全國就有62個(gè)縣級國稅局違規(guī)向169戶企業(yè)提早征稅或多征稅款23.4億元（見國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義向全國人大常委會作國務(wù)院關(guān)于2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告）。如此做的結(jié)果，就會“寅吃卯糧”、“竭澤而漁”，就會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的混亂，政府領(lǐng)導(dǎo)施政行為的短期化，使國家和地點(diǎn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)進(jìn)展埋下難以克服的隱患，人大的權(quán)威也受到阻礙，人民的利益也受到損害。為此

18、，建議借鑒廣東的做法，將政府的財(cái)政收支情況與人大相關(guān)機(jī)構(gòu)的電腦聯(lián)網(wǎng)，以便適時(shí)了解情況，經(jīng)常查詢國庫的異常支出和收入，為人大及其常委會依法監(jiān)督提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息，當(dāng)好納稅人的“看門狗”、“守門人”。通過制度化的措施和強(qiáng)有力的監(jiān)督，努力幸免政府在財(cái)政收支上“先斬后奏”，或者“不奏”，導(dǎo)致人大權(quán)力旁落或邊緣化的問題，管好人民的“鈔票袋子”。目前，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)差不多比較成熟，到一個(gè)小小的餐館就餐，機(jī)打發(fā)票也是和稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)了網(wǎng)的，稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠適時(shí)管控稅收。在如此的條件下，政府的財(cái)政收支與人大聯(lián)網(wǎng)差不多不是技術(shù)和可行性問題了，關(guān)鍵在決策。加強(qiáng)人大對財(cái)政預(yù)決算的監(jiān)督，關(guān)于保證國家和地點(diǎn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展，可謂好處多多

19、，利國利民。只要黨委、政府統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，一下決心，便可實(shí)行。第四，要依法審議決定政府的重大投資項(xiàng)目。政府的重大投資項(xiàng)目占財(cái)政收入的比重較大，把重大項(xiàng)目管好了，就管住了大半的財(cái)政資金。同時(shí)，也加強(qiáng)了對政府工作的監(jiān)督，規(guī)范和調(diào)整政府的施政行為、執(zhí)政導(dǎo)向，確保經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)進(jìn)展、協(xié)調(diào)進(jìn)展。為此，人大要通過視察、調(diào)研、專題詢問等形式，了解重大項(xiàng)目的建設(shè)、資金使用等情況，適時(shí)提出有針對性、可操作性的意見和建議，促進(jìn)重大項(xiàng)目順利進(jìn)行，發(fā)揮應(yīng)有的作用。要建立重大投資及項(xiàng)目人大審議決定制度，比如，三峽工程確實(shí)是全國人大通過的，地點(diǎn)人大要通過規(guī)范重大事項(xiàng)決定權(quán)，明確人大及其常委會審議決定重大項(xiàng)目的資金額度、

20、資金來源、項(xiàng)目選址等權(quán)限和程序，廣開言路，多方聽取意見，必要時(shí)能夠組織專題詢問和辯論，以規(guī)范政府行為，用好有限的財(cái)力，幸免行政沖動(dòng)，盲目決策、盲目投資，推進(jìn)民主政府、法治政府建設(shè)。第五，要全方位推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算的公開透明。陽光是最好的防腐劑。人大要建立公開平臺，設(shè)置專門的網(wǎng)站欄目，適時(shí)公開財(cái)政預(yù)決算和審計(jì)報(bào)告，包括一級科目、二級科目，包括部門預(yù)算，包括“三公”經(jīng)費(fèi)，有的還可更細(xì)。同時(shí)，對存在問題和疑問，還可定期組織財(cái)政稅務(wù)機(jī)關(guān)相關(guān)人員同意人大代表和公民詢問，刨根問底，釋疑解惑。那個(gè)地點(diǎn)，要注意克服怕字當(dāng)頭的思想，給公開設(shè)置障礙，尤其是地點(diǎn)政府。需要講明的是，只要是正當(dāng)?shù)?、合法的、合理的收入和支?/p>

21、，沒有什么見不得天的，公開了，老百姓不僅沒意見，相反還會理解和支持政府的工作。一些地點(diǎn)怕財(cái)政預(yù)決算公開，是因?yàn)槠渲锌赡苡幸恍┻`法違紀(jì)的問題、可能有一些見不得人的東西，而這些正是需要監(jiān)督和糾正的。比如，接待費(fèi)居高不下的問題、高消費(fèi)喝茅臺酒的問題、公款出國出境旅游問題，等等。通過公開把問題暴露了，政府聞過則改，天塌不下來，相反，還有利于促進(jìn)問題的解決，推動(dòng)建立長效機(jī)制，預(yù)防腐敗和政府濫用職權(quán)行為的發(fā)生，增強(qiáng)政府的權(quán)威和公信力，使國家政權(quán)建立在堅(jiān)實(shí)的群眾支持基礎(chǔ)上，從而更好地鞏固執(zhí)政地位。否則，一旦經(jīng)濟(jì)問題積重難返，國家和民族的危機(jī)就在所難免了。古今中外的歷史經(jīng)驗(yàn)，值得注意。這絕非危言聳聽。居安思危

22、，這不失為上策。廣東人大推動(dòng)陽光財(cái)政 全口徑預(yù)決算監(jiān)督人大審查監(jiān)督全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督，是讓政府的每一分鈔票都要納入人大審查監(jiān)督的范圍。過去政府報(bào)給人大的預(yù)算不全面，像社保收入和支出，國有企業(yè)收益、土地出讓金等收支都沒有報(bào)人大審查監(jiān)督。全口徑預(yù)決算監(jiān)督，確實(shí)是除了公共財(cái)政預(yù)算，要把政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算這三項(xiàng)預(yù)算及各項(xiàng)決算都上報(bào)給各級人大審查和監(jiān)督。改革觀看黨的十八大報(bào)告提出，人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的全然政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)

23、，加強(qiáng)對“一府兩院”的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。省人大常委會主任歐廣源指出，學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)十八大精神，關(guān)鍵是武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作，把人大各項(xiàng)工作做好做實(shí)。省人大及其常委會要加強(qiáng)對“一府兩院”的監(jiān)督，把人大的監(jiān)督職權(quán)行使好，緊緊圍繞科學(xué)進(jìn)展，抓住市場經(jīng)濟(jì)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、保障與改善民生、生態(tài)文明建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)督。更加重視加強(qiáng)對政府財(cái)政全口徑預(yù)算決算工作，以此推動(dòng)陽光財(cái)政。廣東通過發(fā)揮人大作用，看緊政府“鈔票袋子”，使人大預(yù)算監(jiān)督工作從程序走向?qū)嵸|(zhì)，能夠追溯到10年前。從2001年出臺預(yù)算審批監(jiān)督條例，到2002年省人大財(cái)經(jīng)委設(shè)立預(yù)算監(jiān)督室，2007年預(yù)算

24、草案封面去掉“秘密”二字，再到去年底成立省人大常委會預(yù)算工作委員會，廣東人大開啟并引領(lǐng)人大預(yù)決算監(jiān)督工作新氣象。推動(dòng)實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督預(yù)算草案“沒想到，確實(shí)沒想到。你能理解，對一府兩院的監(jiān)督有專門多內(nèi)容吧，但特不強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，講明黨中央對這塊的重視程度特不高。”省人大常委會預(yù)算工委副主任黃平在學(xué)習(xí)十八大報(bào)告時(shí)，看到關(guān)于人大工作的表述中提出的“加強(qiáng)對一府兩院的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，專門受鼓舞。十八大報(bào)告提出的“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督”，意味著政府所有收支都要同意人大的審查監(jiān)督。黃平講，實(shí)現(xiàn)“全口徑”之后，人大以后不光是關(guān)注公共財(cái)政預(yù)決

25、算，至少法律規(guī)定的國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障預(yù)算這三項(xiàng)預(yù)算及各項(xiàng)決算都要上報(bào)給各級人大審查和監(jiān)督。2011年，廣東全省公共財(cái)政收入8648.07億元，全省政府性基金收入3246.76億元。據(jù)省人大常委會預(yù)算工委統(tǒng)計(jì)，2011年全省公共財(cái)政收入約占全省財(cái)政全口徑預(yù)算收入的62%，加上政府性基金收入后約占85%。“就全國來講，廣東應(yīng)該是最早把政府性基金預(yù)算作為預(yù)算草案的一部分，提交給人代會審查的?！秉S平指出，盡管比較粗糙，沒有真正細(xì)化，但差不多是一個(gè)專門大的進(jìn)步了。1996年起，省人大就開始組織起草廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例，這一法規(guī)于2001年2月通過，成為全國第一個(gè)由省級人大制定的

26、專門規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督的地點(diǎn)性法規(guī)。該條例明確規(guī)定，人大對政府預(yù)算審批監(jiān)督要包括政府性基金預(yù)算。2003年2月的省十屆人大一次會議上，一本厚達(dá)3厘米、共500多頁的預(yù)算表發(fā)放到代表們的手中。正是這本廣東省2003年省級部門預(yù)算單位預(yù)算表，開啟了對預(yù)算草案的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督。后來預(yù)算草案增加了“電子書”，增加了“項(xiàng)目支出明細(xì)表”內(nèi)容的電子查詢。此后幾年，廣東省預(yù)算草案在人大代表們連聲“看不明白”中，發(fā)生了更多改變。2007年，預(yù)算草案封面首次去掉“秘密”二字。2009年，預(yù)算案編制實(shí)現(xiàn)了由“類”到“款”的重大突破，在以往僅僅列出大類不收支數(shù)字的下面，首次清晰地列出了一款款具體的收支內(nèi)容。2010年，

27、省財(cái)政廳首次在其網(wǎng)站上公布了2010年的省級財(cái)政預(yù)算。直至去年，廣東財(cái)政網(wǎng)上公開大賬本的數(shù)量進(jìn)一步增加，從2010年的9張預(yù)算表增加到19張預(yù)算表，省級公共財(cái)政和省級政府性基金預(yù)算公開范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，其中，省本級財(cái)政支出、省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、省級和省本級政府性基金預(yù)算支出均一一單列出來。建議市縣人大也設(shè)預(yù)算工委從“省人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算監(jiān)督室”到“省人大常委會預(yù)算工委”，關(guān)于黃平來講，或許只是職位上的小小變動(dòng)；但關(guān)于人大預(yù)決算審查監(jiān)督工作而言，卻是廣東人大在此方面再次展現(xiàn)出的積極可為的一面。去年5月，廣東省編辦同意省人大常委會增設(shè)預(yù)算工作委員會，下設(shè)辦公室、預(yù)算監(jiān)督處，相應(yīng)撤銷省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會預(yù)算

28、監(jiān)督室。按照機(jī)構(gòu)職能設(shè)置，新增的預(yù)算工作委員會將要緊承擔(dān)省人大及其常委會審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和有關(guān)地點(diǎn)性法規(guī)草案的起草、審議方面的工作。記者了解到，預(yù)算工委于今年1月正式設(shè)立，工作人員到三四月陸續(xù)到位。黃平介紹，今年以來，預(yù)算工委開展了關(guān)于財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村危房改造資金投入等3項(xiàng)調(diào)研，為人大監(jiān)督提供決策參考，還開展了部門預(yù)算重點(diǎn)審議、配合開展了預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督檢查、決算審查、審計(jì)工作報(bào)告審查等具體工作。在去年的廣東省“兩會”上，省政協(xié)委員、華南師范大學(xué)政治學(xué)教授吳翰提交提案，建議省人大常委會增設(shè)預(yù)算工作委員會，以加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督。作為促成這件“好事”的人士之一，現(xiàn)在

29、吳翰倍感欣慰。吳翰還建議，要采取各種措施保證預(yù)算工委能獨(dú)立行使預(yù)算審查、監(jiān)督權(quán)，比如對人大代表尤其是人大機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，或招考一批具有審計(jì)專業(yè)知識的人士進(jìn)入預(yù)算工委。要適應(yīng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督審查工作，黃平坦承，“人大工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量還相對薄弱”。據(jù)了解，目前省人大常委會預(yù)算工委有9個(gè)人，而市縣人大，除深圳市人大設(shè)立打算預(yù)算委員會、廣州市人大常委會設(shè)立預(yù)算工委外，其他差不多未設(shè)相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)人員負(fù)責(zé)預(yù)算審查監(jiān)督工作，而是由人大常委會財(cái)經(jīng)工作委員會負(fù)責(zé)。黃平講，“就算全口徑納入，人大也沒有足夠力量，這是專門大的問題。”就目前來看，單單是公共財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督，工作量差不多專門大。“地級市人大財(cái)經(jīng)

30、委一般也就兩三個(gè)人”。他建議，下面的市縣人大也要成立預(yù)算工委。省級國資經(jīng)營預(yù)算明年將提交人代會“國有資本經(jīng)營預(yù)算現(xiàn)在也在編制，明年將提交人代會。”這也是預(yù)算工委今年成立以來主推的另一項(xiàng)工作。這一消息得到了省財(cái)政廳的證實(shí)。省財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，省級國有資本經(jīng)營預(yù)算在試編3年期結(jié)束后，將于2013年正式提交省人代會審查。據(jù)了解，目前我省公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算已提交省人代會審查，相關(guān)決算提交省人大常委會審查；社會保險(xiǎn)基金預(yù)算決算也差不多納入省人大常委會的監(jiān)督范圍。省財(cái)政廳將按照法律法規(guī)規(guī)定，推動(dòng)目前尚未納入預(yù)算治理的預(yù)算外資金納入預(yù)算編制范圍；按照國家和省的要求，接著細(xì)化預(yù)算編制，豐富和完善

31、向人大報(bào)送的預(yù)算、決算內(nèi)容。同時(shí)，擴(kuò)寬財(cái)政預(yù)決算信息公開范圍、豐富信息公開內(nèi)容、創(chuàng)新信息公開方式，自覺同意省人大和社會各界的全面監(jiān)督。關(guān)于開展“全口徑”的難度，黃平認(rèn)為，廣東要將公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算等四項(xiàng)全部提交人大審查，“不算太難，難就難在細(xì)化上”。假如預(yù)算不細(xì)化，只是給個(gè)大數(shù)，如此的“全口徑”不是真正的“全口徑”，也不可能實(shí)現(xiàn)對“全口徑”預(yù)算審查監(jiān)督的真正加強(qiáng)。有觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)決算審查的專業(yè)性較強(qiáng)，部分代表的審查能力不高。黃平對此并不贊同，他認(rèn)為預(yù)算無非確實(shí)是鈔票拿了以后如何分、打算用在哪些方面。代表對預(yù)算的審查力度不夠，最要緊是提供給代表的信息量不夠，

32、他們無從分析推斷。他希望每年政府提交人代會審查的預(yù)算都能細(xì)化一點(diǎn)，方便代表充分履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)人大對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督。深圳：績效審計(jì)扭住預(yù)算監(jiān)督“牛鼻子”在深圳大學(xué)城，哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院800余名2012級研究生已住到荔園4、5號樓。但少有人明白，這兩棟新建的宿舍樓與深圳人大的“績效審計(jì)”有著緊密的聯(lián)系。2011年，深圳市審計(jì)局依法對深圳大學(xué)城財(cái)政投入等8個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)，并于同年12月受市政府托付向市人大常委會報(bào)告審計(jì)情況?？冃徲?jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，北京大學(xué)、清華大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院的在校生人數(shù)分不為2212人、1838人、2706人，均未達(dá)到

33、與深圳市政府簽訂協(xié)議時(shí)約定的“到2005年達(dá)到3000人左右的辦學(xué)規(guī)模”。隨后，深圳市委、市政府針對學(xué)生公寓床位等進(jìn)行整改，明確要求落實(shí)資金優(yōu)先建設(shè)2至3棟學(xué)生公寓。作為打算預(yù)算審查監(jiān)督的自然延伸，2002年起，深圳市人大常委會為了提高預(yù)算資金的使用效率，督促審計(jì)機(jī)關(guān)對部門預(yù)算的執(zhí)行情況開展績效審計(jì)，專門聽取了市審計(jì)局關(guān)于績效審計(jì)的報(bào)告，初步確立了績效審計(jì)制度。深圳市人大通過績效審計(jì)等方式，對預(yù)算的監(jiān)督和審查，扭住了監(jiān)督政府工作的“牛鼻子”。據(jù)了解，績效審計(jì)是對一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的評價(jià)。專家指出，人大不僅要管住政府如何分切財(cái)政“蛋糕”，還得管住政府花鈔票的效益，最終實(shí)

34、現(xiàn)所有支出都能夠見陽光。這能夠講是一個(gè)創(chuàng)新之舉。深圳市審計(jì)局近期起草的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例（修訂送審稿）加強(qiáng)了對績效審計(jì)的規(guī)定，增加了涵蓋績效目標(biāo)制定、績效審計(jì)資料提供、績效審計(jì)評價(jià)依據(jù)、績效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容的規(guī)定，對特區(qū)績效審計(jì)作了更加明確更加具體的規(guī)定，大大提升了條例的操作性和指導(dǎo)性。深圳市人大常委會委員黃亞英指出，希望對績效審計(jì)中出現(xiàn)問題的單位，在來年的預(yù)算審核中列入“黃名單”，人大的預(yù)算委對這些單位來年的預(yù)算重點(diǎn)審計(jì)。佛山南海：鎮(zhèn)人大設(shè)立預(yù)算審查委“雖有通過召開人代會審查和批準(zhǔn)本級財(cái)政預(yù)決算，但法律沒有規(guī)定鎮(zhèn)級設(shè)立人大常設(shè)機(jī)構(gòu)，因此，人大閉會期間，就沒有相應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)來行使預(yù)算執(zhí)

35、行尤其是預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督權(quán)，使預(yù)算執(zhí)行的隨意性得不到有效的監(jiān)控。”佛山市南海區(qū)人大相關(guān)負(fù)責(zé)人講。南海區(qū)探究突破這一難題，據(jù)悉，目前南海已實(shí)現(xiàn)街道的財(cái)政預(yù)算提交人大街道工委組織本街道的區(qū)人大代表進(jìn)行初審；鎮(zhèn)方面成立鎮(zhèn)人民代表大會預(yù)算審查委員會，對鎮(zhèn)政府年度財(cái)政預(yù)算草案進(jìn)行審查。預(yù)算調(diào)整上，往常各鎮(zhèn)只需黨政聯(lián)席會議審批即可。現(xiàn)在，財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案必須提請鎮(zhèn)人代會審批。在鎮(zhèn)人代會閉會期間，提交鎮(zhèn)人大預(yù)算審查委員會審批通過后即可執(zhí)行，但必須報(bào)下一次鎮(zhèn)人民代表大會審議確認(rèn)。而街道必須再由區(qū)人大街道工委組織本街道的區(qū)人大代表來初審。然后，再提交區(qū)人大常委會審批。據(jù)了解，這項(xiàng)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制由去年1月起開始實(shí)

36、施。南海鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，在都市建設(shè)不斷更新推進(jìn)、民生領(lǐng)域越來越受重視的形勢下，各鎮(zhèn)街在使用“鈔票袋子”上，缺少法律約束的情況時(shí)有發(fā)生。專業(yè)人士認(rèn)為，在鎮(zhèn)街一級建立起相應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)行使預(yù)算嚴(yán)格把關(guān)特不必要。專家點(diǎn)評省人大代表、江門市社會保險(xiǎn)基金治理局局長俞雪花：實(shí)現(xiàn)“民主理財(cái)” 廣東應(yīng)走在前面加強(qiáng)人大對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)。全口徑符合公共財(cái)政所講的“全面性”。十八大報(bào)告對此加以闡述，講明國家對全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督的推動(dòng)力度將加大，對以后實(shí)現(xiàn)財(cái)政全面、公開、透明、規(guī)范、依法運(yùn)行將起到專門大的促進(jìn)作用。10年來，廣東的預(yù)算公開、細(xì)化以及預(yù)算使用效益的評價(jià)方式、專項(xiàng)資金

37、的競爭性分配等，都發(fā)生了專門大的變化。資金如何分配、分配到哪里，不光人大代表明白，全社會都明白。在財(cái)政資金的規(guī)范化、透明化分配方面，10多年來我們看到了一點(diǎn)一滴的進(jìn)步。尤其是一些地市做得專門好，差不多實(shí)現(xiàn)了全口徑，而且比較細(xì)化。但在全面性方面，廣東還有改進(jìn)的空間。譬如，公共交通建設(shè)方面，假如不能讓代表們明白明年要修哪條路、投多少鈔票，代表就不能夠?qū)彶橘Y金使用合不合規(guī)、有不有效。這對人大的監(jiān)督來講，是不全面的。據(jù)了解，省級國有資本經(jīng)營預(yù)算明年將提交人代會審查，這是令人期待的。廣東國有資產(chǎn)的份額比較大，這塊資金如何使用、如何回饋社會，假如不能納入全面性監(jiān)督的范圍，是一個(gè)缺失。通過代表們多年的呼吁，

38、通過3年的試編，終于要實(shí)現(xiàn)了。這是一個(gè)專門大的進(jìn)步，廣東作為改革開放的先行省份，應(yīng)當(dāng)做得更超前，起到榜樣的作用。我國人大預(yù)算審查監(jiān)督制度的缺陷與對策的探討（上）祝新華張衛(wèi)平柯有華一、我國人大預(yù)算審查監(jiān)督制度概況（一）我國人大預(yù)算審查監(jiān)督制度的形成過程1.我國預(yù)算制度的差不多情況財(cái)政預(yù)確實(shí)是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的差不多財(cái)政打算，是國家治理財(cái)政資金的要緊工具，它集中體現(xiàn)著政府活動(dòng)的范圍和方向?？v觀世界各國財(cái)政預(yù)算的形成和進(jìn)展史，講明財(cái)政預(yù)算作為一個(gè)重要的財(cái)政范疇，是在國家財(cái)政產(chǎn)生后的漫長歷史過程中逐步形成的，是社會生產(chǎn)力和國家進(jìn)展到一定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。我國歷史上第一個(gè)財(cái)政預(yù)算出現(xiàn)在清朝末年。清光緒三十四

39、年（1908年），清政府頒布清理財(cái)政章程。清朝的預(yù)算雖形似統(tǒng)一，但由于清政府統(tǒng)治已搖搖欲墜，各省形成割據(jù)狀態(tài)，其預(yù)算實(shí)際上只是一紙空文而已。盡管如此，它仍不失為我國第一部國家預(yù)算。以后，北洋軍閥和國民黨政府也有其國家預(yù)算，但都屬于半封建、半殖民地性質(zhì)的預(yù)算。在我國第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的力量，在各依照地建立了紅色政權(quán)下的預(yù)算。1931年11月7日在江西瑞金成立了中國工農(nóng)民主政府，頒布了中華蘇維埃共和國暫行財(cái)政條例，建立了預(yù)算制度，統(tǒng)一了財(cái)政收支，保證了革命戰(zhàn)爭的需要。1949年10月1日，中華人民共和國成立，建立了新民主主義國家預(yù)算。1956年，社會主義改造差不多完成，社會主義

40、制度差不多建立，我國社會主義國家預(yù)算也隨之建立起來。2、我國預(yù)算審查監(jiān)督制度的形成過程新中國的預(yù)算審查監(jiān)督制度建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)較長的進(jìn)展過程。1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)就明確提出要“建立預(yù)算制度，劃分中央和地點(diǎn)的財(cái)政范圍”。1954年到1982年我國制定的四部憲法先后都對預(yù)算制度進(jìn)行了原則規(guī)定，從而確定了預(yù)算的憲法地位。從一屆全國人大開始，我國立法機(jī)關(guān)對國家預(yù)算的審批制度得以確立并逐步向前進(jìn)展。從一屆全國人大二次會議開始，審批預(yù)算就成了全國人民代表大會的一項(xiàng)重要議程。然而，從1958年“大躍進(jìn)”開始到“文化大革命”結(jié)束，我國憲法規(guī)定的

41、預(yù)算審查制度名存實(shí)亡。黨的十一屆三中全會以后，我國差不多上恢復(fù)了預(yù)算審查工作。特不是1982年憲法的頒布和實(shí)施，使我國人民代表大會對預(yù)算的審批和國家權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)對預(yù)算的審查監(jiān)督工作得到了重視和加強(qiáng)。從此，每年年初，各級政府都要向同級人民代表大會報(bào)告預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況，由人民代表大會審議并作出決議。每年6-8月，各級政府要向同級人大常委會報(bào)告上年度決算和上半年預(yù)算執(zhí)行情況，由同級人大常委會審議并作出決議。1983年，六屆全國人大一次會議決定設(shè)立了全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)由原來的臨時(shí)機(jī)構(gòu)改為常設(shè)專門委員會，預(yù)算審查監(jiān)督的日常工作更多地轉(zhuǎn)向由專門

42、委員會來完成。1991年10月，為了解決預(yù)算編制、審核、執(zhí)行和治理中存在的突出問題以及預(yù)算監(jiān)督不力等問題，國務(wù)院制定了國家預(yù)算治理?xiàng)l例。黨的十四大以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，預(yù)算治理體制發(fā)生了重大變化，國家預(yù)算法制建設(shè)也被提到了議事日程。為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的治理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的健康進(jìn)展，1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過了中華人民共和國預(yù)算法，這是我國預(yù)算法制建設(shè)史上的一個(gè)里程碑，標(biāo)志著我國預(yù)算治理工作和預(yù)算審查監(jiān)督工作在法制化、規(guī)范化的道路上邁出了重要一步。1995年11月國務(wù)院依照預(yù)算法的規(guī)定頒布了中華人

43、民共和國預(yù)算法實(shí)施條例，1999年12月全國人大常委會通過了全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定，使我國預(yù)算審查監(jiān)督的法制建設(shè)逐步完善。2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法，并于2007年1月1日起實(shí)施。監(jiān)督法的頒布實(shí)施，是完善人民代表大會制度的一項(xiàng)重要舉措，關(guān)于各級人大常委會依法履行監(jiān)督職權(quán)，健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，更好地發(fā)揮人民代表大會制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢，推進(jìn)我國民主法治建設(shè)都具有重要意義。同時(shí)，也是我國預(yù)算審查監(jiān)督制度建設(shè)史上的又一個(gè)里程碑。監(jiān)督法對各級人大常委會審查和批準(zhǔn)決算、聽取和審議預(yù)算執(zhí)行

44、情況報(bào)告、聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告作了專門規(guī)定。這些規(guī)定是對憲法和預(yù)算法關(guān)于人大審批監(jiān)督預(yù)算的原則規(guī)定的具體化，增強(qiáng)了可操作性，有利于立法機(jī)關(guān)更好地行使國家預(yù)算職權(quán)。（二）我國人大預(yù)算審查監(jiān)督制度的要緊特點(diǎn)我國預(yù)算審查監(jiān)督事實(shí)上質(zhì)是人大及其常委會對本級政府及政府預(yù)算所行使的一種監(jiān)督權(quán)。其要緊特點(diǎn)表現(xiàn)為：（1）監(jiān)督主體的專門性。預(yù)算審查監(jiān)督制度，事實(shí)上施主體專指各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，即各級人民代表大會及其常委會。事實(shí)上施權(quán)來自于我國憲法和法律的規(guī)定。人民代表大會制度是我國的全然政治制度，全國人民代表大會是我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地點(diǎn)各級人民代表大會是地點(diǎn)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級國家行政機(jī)關(guān)是本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)

45、的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由本級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，并向它報(bào)告工作（2）監(jiān)督職能的單一性。人大的預(yù)算審查監(jiān)督并不從屬于任何治理職能部門。人民代表大會的職能概括的講，要緊是立法和監(jiān)督職能。按照我國法律的規(guī)定，預(yù)算的編制和執(zhí)行是政府的職能，權(quán)力機(jī)關(guān)完全是獨(dú)立在治理之外的監(jiān)督職能，只注重政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此這一監(jiān)督職能極為單一。（3）監(jiān)督過程的動(dòng)態(tài)性。從預(yù)算草案的初審，到預(yù)算調(diào)整，預(yù)算執(zhí)行，盡管這些只是反映在法律條文層面的應(yīng)然狀態(tài)，但預(yù)算審查監(jiān)督制度顯然不僅僅是一種事后的監(jiān)督，也囊括了事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。盡管由于我國歷史和現(xiàn)實(shí)的種種緣故，我國的預(yù)算審查監(jiān)督過程顯得欠完整和全面，但我國法律制度總的原則要求差

46、不多存在，監(jiān)督過程的動(dòng)態(tài)性已差不多形成模式，只是欠完善的問題，這也正是我們進(jìn)行探析動(dòng)因之一。二、我國人大預(yù)算審查監(jiān)督制度的缺陷我國的預(yù)算審查監(jiān)督制度走過的進(jìn)展歷史是極其短的，盡管有一些自身的個(gè)性特點(diǎn)，但從與西方的比較和我國的實(shí)踐來看，存在比較多的缺陷，這些缺陷的存在除了我國與其政治制度本身的差異外，其中一個(gè)重要的緣故是因?yàn)轭A(yù)算制度本身的差異，而預(yù)算審查監(jiān)督的基礎(chǔ)是政府的預(yù)算，因此政府預(yù)算制度本身的差異在專門大程度上決定了預(yù)算審查監(jiān)督的合理性。由于預(yù)算制度本身的差異等緣故導(dǎo)致了我國現(xiàn)行的預(yù)算審查監(jiān)督制度存在以下缺陷：（一）人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的法律權(quán)威不夠我國人民代表大會審議預(yù)算并未將其作為一項(xiàng)

47、立法行為，政府預(yù)算的法定性程度不高。表現(xiàn)為：預(yù)算年度采納的是歷年制，即從每年的1月1日到12月31日，這講明政府新一年度的財(cái)政活動(dòng)從公歷年初就差不多開始，但我國新一年度的各級政府預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開的各級人代會通過以后才能成為正式預(yù)算，上升為法律性文件。這就意味著在我國每一個(gè)預(yù)算年度中，有23個(gè)月時(shí)刻政府進(jìn)行財(cái)政活動(dòng)沒有法律依據(jù)，即出現(xiàn)了“約束盲區(qū)”。這一問題大大降低了我國政府預(yù)算的法定性的程度，不僅在制度上助長了各級政府“先斬后奏”的支出沖動(dòng)，為隨意支出提供了機(jī)會，也為人大的預(yù)算審查監(jiān)督制造了人為的障礙。（二）預(yù)算草案的審查監(jiān)督缺乏統(tǒng)一規(guī)范每個(gè)國家預(yù)算審查監(jiān)督的第一個(gè)程序是預(yù)算草案

48、的審查批準(zhǔn)，從政府提交每年的預(yù)算草案開始，監(jiān)督程序就己經(jīng)開始?？v觀我國的預(yù)算審查監(jiān)督制度，在審批預(yù)算草案的制度設(shè)計(jì)方面存在一定的缺陷，要緊有：第一、審查范圍不明確與西方國家對審查范圍明確規(guī)定，同時(shí)到項(xiàng)到科目不同的是，我國法律對預(yù)算草案審查的范圍缺乏明確操作規(guī)程設(shè)計(jì)，一是法律規(guī)定的初審對象只涉及本級預(yù)算草案的要緊內(nèi)容，沒有考慮本級預(yù)算與總預(yù)算的關(guān)系，對本級預(yù)算的初審與人代會對總預(yù)算的審查不相稱。二是預(yù)算草案的要緊內(nèi)容包括什么，不明確，不具體，預(yù)算法及事實(shí)上施條例都沒有進(jìn)行具體闡述，導(dǎo)致初步審查有些地點(diǎn)只審是否列赤字、法定支出、預(yù)備費(fèi)提取比例等。三是有些地點(diǎn)政府財(cái)政部門盡管提早一定時(shí)刻提交初審，但

49、初審看到的預(yù)算草案許多內(nèi)容只列了項(xiàng)目，沒有數(shù)字，大多是上年預(yù)算執(zhí)行的情況和當(dāng)年預(yù)算安排的一些設(shè)想，全然就不是一個(gè)預(yù)算案。第二、審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一盡管從表面上看我國預(yù)算法規(guī)定，地點(diǎn)各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，并將其作為地點(diǎn)各級預(yù)算編制的差不多原則。但實(shí)際上由于當(dāng)前各級財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，只能牽強(qiáng)編制平衡預(yù)算。這種牽強(qiáng)的平衡編制，往往存在著虛假應(yīng)付、“水分”較多的情況。加上預(yù)算編制項(xiàng)目不細(xì)、透明度太低；預(yù)算執(zhí)行中變更頻繁，阻礙財(cái)政部門對預(yù)算的準(zhǔn)確編制；一些法律、法規(guī)規(guī)定的“法定支出”任務(wù)沉重，阻礙了預(yù)算編制；【5】中央各級專項(xiàng)補(bǔ)貼、稅收補(bǔ)貼、上年結(jié)余等不確定因素對預(yù)算編制的阻礙大；預(yù)

50、算層層代編，阻礙預(yù)算編制的真實(shí)性及執(zhí)行的可行性等等因素，結(jié)果往往是年初預(yù)算安排中一些項(xiàng)目支出增幅符合法定要求，而年終決算結(jié)果，卻出現(xiàn)低增長甚至負(fù)增長。而現(xiàn)行預(yù)算法對草案審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定特不模糊，各級人大的草案審查機(jī)構(gòu)享有太大的自由裁量權(quán)。由于制度建設(shè)的不配套，這種標(biāo)準(zhǔn)的不嚴(yán)格和不明確往往導(dǎo)致審查監(jiān)督最終作用不大。（三）預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督不完善預(yù)算調(diào)整是在預(yù)算執(zhí)行過程中對收入或者支出做出變動(dòng)的情況，由本級人民政府提請人大常委會審查批準(zhǔn)。關(guān)于預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督，在監(jiān)督法的第十七條中作了較明確的規(guī)定，該條款對預(yù)算調(diào)整報(bào)人大常委會審查批準(zhǔn)的范圍作了限定，由此推斷，那個(gè)限定以外的調(diào)整能夠不報(bào)審、報(bào)批，在實(shí)

51、際工作中給政府預(yù)算的執(zhí)行留下了自行調(diào)整的機(jī)會，我們認(rèn)為這種規(guī)制是不完善的。現(xiàn)實(shí)工作中，如超收收入的使用，由于法律規(guī)定的不明確，政府只是向人大常委會專門委員會作一個(gè)備案，人代會時(shí)一并向大會報(bào)告，這種做法違背了預(yù)算監(jiān)督法定性的差不多原則。監(jiān)督法第十七條第三款中提出的初步審查或征求意見，有關(guān)主管部門如何對待和處理，也沒有明確的規(guī)定。從法理中去分析，這一條款是不全面、不完整的，實(shí)際工作中也使人大常委會及工作機(jī)構(gòu)的初步審查意見得不到重視，發(fā)揮不了人大的監(jiān)督作用。（四）決算審查監(jiān)督流于形式每個(gè)會計(jì)年度終了后本級人民政府應(yīng)提請本級人大常委會審查和批準(zhǔn)決算草案，屬于對預(yù)算的事后審查監(jiān)督。在我國現(xiàn)行法律制度下決

52、算的審批能夠講是最流于程序性的，并沒有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。要緊表現(xiàn)在：一是決算審批的主體不明確決確實(shí)是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度國家預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計(jì)報(bào)告，由決算報(bào)表和文字講明兩個(gè)部分構(gòu)成。預(yù)算法規(guī)定，在每一預(yù)算年度終了后，各級政府財(cái)政部門編制本級決算草案，報(bào)本級政府審定后，由本級政府提請本級人大常委會審查和批準(zhǔn)。但實(shí)際情況是，決算草案需待上級財(cái)政部門批復(fù)后，才報(bào)本級人大常委會審查和批準(zhǔn)，人大審批往往流于形式，而且等到批復(fù)下來時(shí)，在省級己經(jīng)是6、7月份，區(qū)、縣則要到8、9月份，這就嚴(yán)峻阻礙了人大審批決算的嚴(yán)肅性。6二是報(bào)送人大審批的決算草案過于簡單現(xiàn)在專門多地點(diǎn)政府報(bào)送人大審批的決算案只有表示收支平衡的幾

53、類大數(shù)，審議難以起到對預(yù)算進(jìn)行事后監(jiān)督的效果。而作為財(cái)政部門，對究竟要向人大報(bào)告什么樣的決算內(nèi)容往往也專門不清晰，隨意性極強(qiáng)。因?yàn)闆]有法律的明確規(guī)定，決算到底是由財(cái)政部門依舊人大批?審計(jì)部門隔年審計(jì)決算，而人大早就批了，審計(jì)出來的問題由人大依舊財(cái)政部門承擔(dān)責(zé)任?所有這些關(guān)鍵性問題，現(xiàn)行法律的規(guī)定都沒有明確的規(guī)定。決算收支平衡表中“其他及專項(xiàng)支出”有些數(shù)額較大，而具體包括哪些項(xiàng)目，沒有明細(xì)表和講明，透明度專門低，委員們難以進(jìn)行審議。這部分資金不詳細(xì)審議，不受監(jiān)督，審議決算就沒有意義。加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督黨的十八大報(bào)告指出:“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法

54、、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對一府兩院的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！?“對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”是新提法，令人眼前一亮。全口徑究竟囊括哪些預(yù)決算?人大加強(qiáng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督又意味著什么? 所謂全口徑預(yù)算決算，是要求所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。立法機(jī)關(guān)的預(yù)算治理不僅是指對“一般預(yù)算”的年度撥款治理，還包括對各種形式不需要進(jìn)行年度審議的政府收支項(xiàng)目及行為的操縱和監(jiān)督。 從預(yù)算編制的范圍看，中國的全口徑預(yù)算制度應(yīng)是一個(gè)包括政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算在內(nèi)的“復(fù)式預(yù)算體系”。其中，政府公共預(yù)算應(yīng)由一般預(yù)算、基金預(yù)算、債務(wù)預(yù)算

55、構(gòu)成。而且，在各項(xiàng)預(yù)算之間，應(yīng)建立規(guī)范、明確、透明的資金往來渠道。 中國財(cái)稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文告訴記者，過去政府收支沒有全部納入預(yù)算范圍，存在預(yù)算外收支，現(xiàn)在要將政府收支全部納入預(yù)決算審查監(jiān)督范圍，杜絕預(yù)算外資金，將財(cái)政收支、政府負(fù)債等全部納入監(jiān)管，能夠有效治理政府亂收費(fèi)、小金庫、財(cái)政腐敗問題。 事實(shí)上，“全口徑預(yù)算決算”雖是黨的十八大報(bào)告中的新提法，卻是一個(gè)淵源頗深的老概念。在2003年10月召開的黨的十六屆三中全會上，中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定中就提出實(shí)行“全口徑預(yù)算治理”。目前，全口徑預(yù)算決算從當(dāng)初的預(yù)算決算制度設(shè)計(jì)理念正逐步進(jìn)展為付諸實(shí)施的

56、審查監(jiān)督實(shí)踐。 能夠講，全口徑預(yù)算決算監(jiān)督差不多成為預(yù)算制度改革的一面旗幟。清理政府濫收費(fèi)的問題，推進(jìn)費(fèi)改稅改革，最終都需依靠全口徑預(yù)算決算進(jìn)行保障和推動(dòng)。全口徑預(yù)算決算制度也是預(yù)算法修改的重要內(nèi)容。今年6月，全國人大常委會對預(yù)算法修改草案進(jìn)行了第二次審議。 “全口徑預(yù)算決算制度的建立，標(biāo)志著人大工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移?！眲ξ膹?qiáng)調(diào)講。我國憲法規(guī)定，全國人大有兩大重要職能，它既是最高立法機(jī)關(guān)又是最高權(quán)力機(jī)關(guān)。2011年3月，吳邦國委員長對外莊嚴(yán)宣告，中國特色社會主義法律體系差不多形成，這意味著全國人大大規(guī)模的立法任務(wù)差不多完成，全國人大作為最高立法機(jī)關(guān)的功能得到充分體現(xiàn)。同時(shí)，全國人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)

57、的功能尚未完全凸顯。提出“對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，就意味著下一步全國人大和地點(diǎn)人大的工作重點(diǎn)將會發(fā)生轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的功能，通過全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府依法行政的監(jiān)督。 人大對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，全然目的在于關(guān)心政府依法行政，促使行政權(quán)在陽光下運(yùn)行。這本身就表明了黨的執(zhí)政理念的變化。劉劍文建議，由于我國的財(cái)稅法治還比較滯后，一方面，要加快財(cái)稅立法的步伐，另一方面，為保障全口徑預(yù)算決算監(jiān)督的順利開展，全國人大常委會預(yù)算工委和地點(diǎn)各級人大常委會亟待大力加強(qiáng)力量，擴(kuò)充專業(yè)人才。曾有專家講，假如給全國人大常委會預(yù)算工委增加200個(gè)編制，每年就能至少為國家節(jié)約

58、500億的開支，這是值得的。唯有如此，才能將全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督工作真正落到實(shí)處。內(nèi)江市人大召開對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督座談會時(shí)刻:2012-12-13來源:內(nèi)江市人大常委會財(cái)經(jīng)工委作者:尚杰近日，內(nèi)江市人大常委會財(cái)經(jīng)工委召集市財(cái)政局、審計(jì)局、國資委、國土局、人社局、民政局等部門，召開了學(xué)習(xí)貫徹“十八大”會議精神，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督座談會。會議由市人大常委會副主任榮光松主持，市人大常委會財(cái)經(jīng)工委全體干部、各相關(guān)部門要緊領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)科室負(fù)責(zé)人參加。市人大常委會財(cái)經(jīng)工委負(fù)責(zé)人就“十八大”報(bào)告中“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”進(jìn)行了學(xué)習(xí)解讀，并結(jié)合我市人大監(jiān)

59、督工作談了具體的心得體會。各部門要緊領(lǐng)導(dǎo)就學(xué)習(xí)“十八大”報(bào)告結(jié)合本部門工作實(shí)際，對“公共預(yù)算”、“政府性基金預(yù)算”、“國有資本經(jīng)營預(yù)算”、“社會保障預(yù)算”這四本預(yù)算的收支狀況及當(dāng)前操作中面臨的困難和問題等進(jìn)行了深入的分析和探討，紛紛表示努力做好四本預(yù)算決算工作并主動(dòng)同意人民群眾和社會的監(jiān)督。審計(jì)部門結(jié)合“十八大”對政府全口徑預(yù)算決算的要求，在加大審計(jì)力度，調(diào)整來年審計(jì)重點(diǎn)方面提出了工作思路。座談會上，市人大常委會副主任榮光松確信了各部門貫徹落實(shí)“十八大”會議精神的積極性、主動(dòng)性和工作的前瞻性，就關(guān)于對政府全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督的主題提出四點(diǎn)要求：一是要向人民高度負(fù)責(zé)，凡是人民關(guān)注的就要同意人

60、大監(jiān)督，凡是人民納稅的就要向人民公開；二是要強(qiáng)化人大監(jiān)督，要充實(shí)和完善人大專業(yè)監(jiān)督力量和機(jī)構(gòu)，深化人大監(jiān)督的深度和廣度；三是實(shí)行全口徑預(yù)確實(shí)是對政府理財(cái)?shù)囊淮胃锩?，政府要進(jìn)一步強(qiáng)化理財(cái)方面的統(tǒng)籌駕馭能力；四是整合各方力量共同努力，財(cái)政部門要做好牽頭工作，各部門要積極配合，營造良好的全口徑預(yù)算決算編制、執(zhí)行、審查和監(jiān)督氛圍。加強(qiáng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督，令人期待更新時(shí)刻：2012-11-30 9:01:322012年11月12日09:47 來源：光明網(wǎng) 作者：李方向轉(zhuǎn)自：/2012-11-12/147844142.html胡錦濤在十八大報(bào)告提出，要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。支持人大及其