黃島優(yōu)秀調(diào)研成果報(bào)告類

1、 農(nóng)村集體土地征收行政案件的受案審查論文提要： 涉及農(nóng)村集體土地征收引起的行政案件日益成為行政審判的熱點(diǎn)難點(diǎn)，表現(xiàn)在群體性矛盾多、對立情緒激烈、協(xié)調(diào)難度大、信訪壓力大等，行政審判難以取得好的效果。造成這一現(xiàn)象的原因：一是司法審查無據(jù)可依，法律規(guī)定過于抽象或直接缺位；二是司法審查難以統(tǒng)一，征地拆遷矛盾難以調(diào)和，主要是因?yàn)樵嫫鹪V對象多元化，法院立案標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一以及各地征地拆遷做法模式各不相同造成的。為此，建議在受案審查此類案件中嚴(yán)格把握受案范圍，筆者歸納了八類應(yīng)予受理的案件和八類應(yīng)排除在受理范圍之外的案件，簡單明了。最后簡要提出對于解決此類案件審理難問題的看法。1近年來的行政訴訟案件中，因農(nóng)村集

2、體土地征收引起的行政案件數(shù)量增長較快，成為行政審判的難點(diǎn)和熱點(diǎn)。如何讓行 政審判充分發(fā)揮增進(jìn)土地資源效益，推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí) 保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、化解社會矛盾的作用，考驗(yàn)著行政審判崗 位的每一位同仁。下面筆者粗淺探討一下這類案件的受案審查 問題。一、農(nóng)村集體土地征收行政案件審理難點(diǎn)及原因 農(nóng)村集體土地征收中存在的諸多問題，折射出目前我國的征地制度本身還亟待完善。在征地行政爭議中，一方面各方矛 盾尖銳、化解難度極大，另一方面化解爭議的司法資源嚴(yán)重不 足、司法手段力有不逮，人民法院的司法審查面臨巨大的壓 力。主要表現(xiàn)在：征地拆遷群體性矛盾多、對立情緒激烈、協(xié) 調(diào)難度大、信訪壓力大。其中，群體性糾

3、紛的百分比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于 其他類型的行政訴訟，但協(xié)調(diào)成功的百分比又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他類 型案件。這表明因土地征收引發(fā)的群體性矛盾有不斷激化的趨 勢，這些矛盾同時(shí)又有愈來愈難以調(diào)和的趨勢。在這樣的形勢 下，法院一方面肩負(fù)著公正審判、保護(hù)弱勢群體合法權(quán)益的使 命，另一方面又必須支持地方建設(shè)、服務(wù)大局、維護(hù)社會穩(wěn) 定。和諧社會對法院工作提出了更高要求，不僅是依法審判， 還要做到案結(jié)事了。在征地拆遷糾紛的處理中，法院投入了大 量的精力開展協(xié)調(diào)工作，但投入與收效不成正比，不少案件中 失地農(nóng)民和拆遷人、基層政府的矛盾過于激化，法院難以在有限的審理期限內(nèi)協(xié)調(diào)成功。造成農(nóng)村集體土地征地行政案件審理難的原因是多方面的，主要

4、有：（一）部分土地征收行政案件的司法審查無據(jù)可依 根據(jù)土地管理法的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體土地進(jìn)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地管理法對征收土地的審批權(quán)限、征收程序以及補(bǔ)償?shù)?計(jì)算方法作了較為明確的規(guī)定，但是對于在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)中占很大 比重的房屋則僅作為地上附著物簡略帶過，對于房屋的補(bǔ)償方 式方法和標(biāo)準(zhǔn)未做明確規(guī)定，僅在土地管理法第四十七條第四款將被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)由省、 自治區(qū)、直轄市具體規(guī)定。我國沒有一部規(guī)范房屋拆遷行為的 法律，也沒有專門針對集體土地房屋拆遷的有上位法依據(jù)的法 律規(guī)范。對房屋的補(bǔ)償在土地征收過程中如何操作，具體程序如何規(guī)范，土地

5、管理法和土地管理法實(shí)施細(xì)則均沒有作進(jìn)一步細(xì)化，也并沒有將集體土地房屋拆遷補(bǔ)償之外的規(guī)范 的制定權(quán)進(jìn)行授權(quán)。這就導(dǎo)致如房屋拆遷許可行為、房屋拆遷 補(bǔ)償安臵裁決行為甚至于對集體土地上房屋實(shí)施的強(qiáng)制拆遷行為，都沒有上位法的依據(jù)和明確的法律規(guī)范予以約束，程序性 規(guī)范極不健全。這些具體行政行為，一旦產(chǎn)生爭議，被拆遷人 訴至法院，經(jīng)審查屬于法院受案范圍，法院應(yīng)予以受理，但受 理之后法院的司法審查無據(jù)可依。（二）土地征收行政案件的司法審查難以統(tǒng)一，征地拆遷矛盾難以調(diào)和。1 、在同一土地征收行政行為中，原告起訴對象多元化， 法院立案標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一一般而言，在同一土地征收行為中，若以農(nóng)戶為單獨(dú)計(jì)量單位，一戶農(nóng)民從

6、土地征收程序伊始到征地結(jié)束，可能會涉及的具體行政行為大致有土地征收審批行為、征收程序中的“一公告、兩登記”行為、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)行為、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃行為、房屋拆遷許可行為、房屋拆遷補(bǔ)償安臵裁決行為、強(qiáng)制拆除決定、強(qiáng)制拆除行為或者責(zé)令交出土地行為等，除明確被納入行政復(fù)議終局的行政行為外，上述具體行政行為均屬于行政訴訟的受案范圍，被征收人可以針對其中某個(gè)或多個(gè)具體行政 行為提起訴訟。其中一些具體行政行為是其他具體行政行為的 前臵條件，在對后一行為進(jìn)行司法審查過程中，有的法院已經(jīng) 對前臵具體行政行為一并審理，如被征收人再次針對該具體行政行為提起行政訴訟，法院將不再重復(fù)審查。但也有被征收人 對前臵具體行政行

7、為提起訴訟在先的情形，對此法院依法受理 加以審查。這樣，就可能針對同一具體行政行為存在受理或者 不受理的情形，各地的做法不盡一致。針對同一具體行政行為 立案的不同處理結(jié)果，引起了當(dāng)事人對法院公正性的懷疑，也 對案件的進(jìn)一步協(xié)調(diào)處理產(chǎn)生了不良影響。2、針對同一類型具體行政行為，各地操作模式不同，法院審查標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一目前對土地征收中的農(nóng)村房屋拆遷存在幾種不同的操作模式：一是將宅基地上房屋作為地上附著物一并處理，重新安臵宅基地供被征地人按照統(tǒng)一規(guī)劃重新建造房屋；二是在土地征收過程中重新對房屋進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、頒發(fā)拆遷許可證或者拆遷通知等，對達(dá)不成協(xié)議的拆遷人和被拆遷人進(jìn)行拆遷補(bǔ)償安臵裁決，甚至采取強(qiáng)

8、制拆除措施；三是在“一登記兩公告”程序中明確告知房屋的補(bǔ)償安臵標(biāo)準(zhǔn)，不經(jīng)過拆遷許可和裁決程序，如被征收人不同意拆除房屋，則采取責(zé)令交出土地的強(qiáng)制措施收回土地拆除房屋。在這樣程序各異的模式下，這些行政行為一旦進(jìn)入訴訟領(lǐng)域，審理對象就是拆遷補(bǔ)償通知書、拆遷安臵決定、拆遷許可證等不同名稱但實(shí)質(zhì)相同的農(nóng)村房屋拆遷許可行為；不同主體、不同程序、不同評估方式的房屋安臵補(bǔ)償裁決行為；不同程序、不同執(zhí)行主體的強(qiáng)制拆除行為等。在這些案件的審理過程中，法律規(guī)范本身不健全不完善，法院往往缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)據(jù)以審查。在過于寬泛的原則指導(dǎo)下，往往難以形成統(tǒng)一的裁判結(jié)果，易造成當(dāng)事人對司法確定性的懷疑，影響法院的司法權(quán)威。二

9、、農(nóng)村集體土地征收行政案件的受案范圍界定鑒于以上對此類案件的難點(diǎn)及成因的分析，妥善審理征地行政案件，首要的任務(wù)是合理界定受案范圍，暢通行政訴訟渠道，保障征地利害關(guān)系人訴權(quán)，引導(dǎo)失地農(nóng)民運(yùn)用合法、理性的途徑維護(hù)自身權(quán)益。結(jié)合法律規(guī)定和審判實(shí)踐，歸納以下八類案件應(yīng)予受理：1 、批準(zhǔn)征收土地的人民政府依據(jù)中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（ 以下稱土地管理法實(shí)施條例） 第二十五條第三款的規(guī)定，對有爭議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出的裁決，因這種裁決不是法律規(guī)定的終局裁決，當(dāng)事人不服的可以提出行政訴訟;2、土地管理法實(shí)施條例第四十五條規(guī)定的“責(zé)令交出土地決定”，性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制行政行為，當(dāng)事人對縣級以上人民政府土地行

10、政主管部門作出的責(zé)令交出土地決定不服向人民法院提起行政訴訟的，屬于行政訴訟受案范圍;3、對中華人民共和國土地管理法（ 以下稱土地管理法 ） 第七十八條規(guī)定的“無權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的”行為不服提起行政訴訟的，屬于人民法院的受案范圍。因?yàn)?，這四類非法批準(zhǔn)行為均屬于具體行政行為，都能導(dǎo)致批準(zhǔn)文件無效的法律后果，將這類行為納入行政訴訟范圍，才能有效監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征 TOC o 1-5 h z 用、使用土地的行為;4、對省級人民政府作出的征地批準(zhǔn)行為不

11、服，法院應(yīng)當(dāng)受理。只有將這類批準(zhǔn)行為納入司法審查范圍，才能實(shí)現(xiàn)對失地農(nóng)民權(quán)利的有力保障;5、對土地征收案件中的政府信息公開行為，公民、法人或其他組織認(rèn)為有關(guān)行政機(jī)關(guān)在土地征收政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起行政訴訟的,根據(jù)中華人民共和國政府信息公開條例的有關(guān)規(guī)定, 屬于行政訴訟受案范圍;6、依照土地管理法第三十七條第一款的規(guī)定，對已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地二年未使用的，縣級以上政府未將土地?zé)o償收回的，有關(guān)公民、法人或其他組織起訴其不履行法定職責(zé)的，根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的 TOC o 1-5 h z 規(guī)定 , 人民法院應(yīng)當(dāng)受理;7、依照土地管理法第

12、七十六條的規(guī)定，對非法占用土地行為不予處理的，有關(guān)公民、法人或其他組織起訴其不履行法定職責(zé)的，根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定, 人民法院應(yīng)當(dāng)受理;8、依照土地管理法第八十一條的規(guī)定，對“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的”的行為不予處理的，有關(guān)公民、法人或其他組織起訴其不履行法定職責(zé)的，根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定 , 人民法院應(yīng)予受理。三、農(nóng)村集體土地征收行政案件受案的排除范圍同樣鑒于此類案件的審理難度，筆者認(rèn)為，應(yīng)嚴(yán)格把握案件審理審查標(biāo)準(zhǔn)，對于下列案件應(yīng)不予受理，排除在法律審理范圍之外：1 、行政機(jī)關(guān)作出的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、申請征

13、用土地報(bào)批行為等，因?qū)儆谛姓C(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的行為 , 因而不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍;2、土地管理部門出于行政管理的需要作出的指導(dǎo)性行為，因其不具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，不直接產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人對此行為沒有必要通過訴訟途徑解決，不屬于行政訴訟受案范圍 ;3、土地管理部門出于行政管理的需要作出的程序性行為，因?yàn)椴皇亲罱K行為，一般對當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利沒有實(shí)際影響，因而不屬于行政訴訟受案范圍;4、對征地補(bǔ)償費(fèi)用的歸屬與分配產(chǎn)生的糾紛，因?qū)儆谄降让袷轮黧w之間的糾紛，當(dāng)事人起訴到人民法院的，不屬于行政訴訟受案范圍, 人民法院可作為民事案件受理;5、國務(wù)院作出的征地批準(zhǔn)行為屬于國家行為，根據(jù)行政訴訟法第十二條第（ 一 ） 項(xiàng)的規(guī)定，不屬于行政訴訟受案范圍;6、土地管理部門對當(dāng)事人的信訪事項(xiàng)，依信訪程序作出行為因不屬于行政行為，當(dāng)事人向人民法院提起訴訟的, 不屬于行政訴訟受案范圍;7、有關(guān)人民政府或土地管理部門根據(jù)人民法院生效判決或協(xié)助執(zhí)行通知書而進(jìn)行的司法協(xié)助行為，根據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定一般不屬于行政案件的受案范圍。但是，如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)司法協(xié)助時(shí)擴(kuò)大了范圍或者采取的協(xié)助執(zhí)行措施違法而提起行政訴訟的，則屬于行政案件的受案范圍;8、行政機(jī)關(guān)作出的涉及土地歷史遺留問題和落實(shí)政策問題