碳稅與碳交易的政策選擇

1、2011年12月21日，歐盟委員會宣布，盡管有包括美國在內的眾多國家強烈反對，歐 盟仍然從2012年1月1日開始將航空納入碳排放交易體系。同日，歐盟最高法律機構歐洲法院作出裁定，宣布歐盟將要實施的此項政策并未違反相 關國際法，從而駁回美國航空運輸企業(yè)就此提出的訴訟。國內有媒體在報道此事時認為歐盟此舉是對國際航空征收碳稅”。稍前，還有媒體報道， 我國預計于2013年在局部區(qū)域開始征收碳稅，2015年推廣至全國。一時間，關于碳稅的討論再度升溫。然而，將歐盟2012年把航空納入碳排放交易體系視為是對國際航空征收“碳稅”，理解 上并不準確。碳稅是以減少二氧化碳排放為目的，針對化石燃料如石油、煤炭、天然

2、氣等，以其碳含 量或碳排放量為基準所課征的一種稅目，是應對氣候變化、節(jié)能減排的一種政策工具，與碳 排放交易有相當?shù)膮^(qū)別。我國政府在剛結束的德班氣候變化會議上提出，中國從2020年開始可以有條件地承諾 強制減排目標。國家發(fā)改委已經(jīng)傳遞出在“十二五”期間推出碳稅和碳交易政策的信號。在實 踐中，應當如何打出組合拳，使二者揚長避短，需要政策的協(xié)調設計和通盤考慮。碳稅的爭議與實踐碳稅的提出，源于英國經(jīng)濟學家庇古所提出的“庇古理論”，他主張根據(jù)污染所造成的危 害程度向排污者征稅，從而達到控制污染排放的目的。從提出之日起，關于碳稅的爭論就從未停止過。碳稅政策的支持者通常認為，在實踐中，通過合理的碳稅制度設計

3、可以部分甚至全部規(guī) 避碳稅的負面作用，進而達到“雙重紅利”的效果：第一重即減排；第二重則是政府通過征收 碳稅，減少征收其他稅目，如個人所得稅、中小企業(yè)稅負等，達到“稅收中性(revenueneutral)， 或將碳稅收入用于支持減排技術研發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展或社會福利事業(yè)，成為政府長期穩(wěn)定財 政收入的來源。反對者的意見則主要集中在四個方面：第一，對經(jīng)濟的負面影響。主要是增加企業(yè)運營 成本、降低產(chǎn)業(yè)競爭力；化石能源價格上漲，誘發(fā)通貨膨脹；滯緩經(jīng)濟增長等。第二，對居 民生活的不利影響。主流的碳稅征收方式包括對居民生活中的能源消費(包括交通)征稅， 低收入人群對這部分增加的稅收額外敏感，可能降低他們的生

4、活水準。第三，政府在制度選 擇上的考量。在各種政策工具中，政策本身的適用性和對成本效益的考量決定了一個政策是 否被推進。第四，征管因素，主要包括征管手段、征管的利益分配格局等，這些都能影響碳 稅的實施效果。比如我國如果要征收碳稅，國稅和地稅如何分配、以什么比例分配，直接影 響著地方的行為選擇和政策傾向。到目前為止，碳稅在全球范圍內的實踐經(jīng)驗比較有限，很少有制造業(yè)大國實行整套的碳 稅規(guī)則。歐洲從上世紀90年代起一直試圖引進碳稅卻屢遭反對，轉而于21世紀初開始實施碳交 易。目前有較長碳稅實踐歷史的是北歐。以芬蘭為例，芬蘭是第一個實行碳稅的國家。1990年，芬蘭推出碳稅時，稅率僅為1.2 歐元/噸二

5、氧化碳，此后征稅方法和稅率不斷調整。由于征稅使得工業(yè)企業(yè)成本提高，為了 保護本國產(chǎn)品和服務的國際競爭力，芬蘭在實施完善碳稅政策的同時，也實施了較寬松的稅 收減免與返還措施。征收碳稅對芬蘭的產(chǎn)業(yè)競爭力有一定的消極影響，但沒造成大的消極影 響，主要是對環(huán)保科技的創(chuàng)新激勵抵消了一部分消極影響。芬蘭每年碳稅近30億歐元，占 總稅收9%。在審視這些國家征收碳稅的得失時，必須考慮的因素是，這些國家發(fā)達程度、經(jīng)濟結構 和能源結構，與我國有著深刻的差別。協(xié)調設計碳稅制度綜觀之，碳稅的制度設計要和其他制度相匹配，其設計應切合中國低碳發(fā)展、節(jié)能減排 的總體政策框架體系，也就是說應該有一個頂層的一攬子低碳政策方案，

6、進行協(xié)調、統(tǒng)一的 規(guī)劃，使碳稅和碳排放交易制度協(xié)調統(tǒng)一，使碳稅和能源、資源價格（以電價、油價為主） 形成機制改革協(xié)調統(tǒng)一，其中的重點是如何協(xié)調碳稅和碳交易的制度設計。為了達到應對氣候變化，減少碳排放的目的，目前國際上比較常用的基于市場的減排政 策工具，除碳稅外還有碳交易。從政策效果來講，碳稅和碳交易各有優(yōu)勢。碳交易是一種激勵手段，管理當局設定一個排放總量控制目標后將排放權以配額的方式 發(fā)放給各企業(yè)，由于不同企業(yè)的二氧化碳減排成本各異，因而可以通過交易獲得成本效率 減排成本相對較低的設施超量完成目標，然后把多出來的配額出售賺取利潤，而減排成 本相對較高的廠商通過交易購買配額也可以降低自行達標的成

7、本，最終結果是實現(xiàn)了整體減 排成本的最小化。碳交易系統(tǒng)可以形成市場化的碳價格，這樣企業(yè)就可以根據(jù)實際情況選擇 技術革新，提高能效或者是購買碳排放額度。由此，碳交易制度有兩點優(yōu)勢。其一，碳交易制度是逆經(jīng)濟周期的，可以起到自動穩(wěn)定 器的作用。經(jīng)濟蕭條時期碳排放少，市場上的二氧化碳需求減少，價格下降，需要購買碳排 放量的企業(yè)減輕經(jīng)濟負擔。反之，在經(jīng)濟高漲時期，對企業(yè)碳排放產(chǎn)生抑制效應。其二，減 少政府干預。碳稅的制定設計中有很多政治博弈，政策的制定、通過和實施經(jīng)過時間較長， 使得效率下降。而碳交易體系相對來講受到政府的干預較小，一旦配額分配完畢，政府對于 碳交易市場幾乎是不干預的。與碳交易中靈活的碳

8、價不同，碳稅是對二氧化碳賦予一個價格，這個價格具有剛性。實 際上，碳稅最大的問題即在于，很難確定最合理的稅率，稅率太低不會帶來實質性減排，稅率太高會對整個實體經(jīng)濟造成影響。但是相對于碳交易制度，碳稅的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，覆蓋范圍廣泛； 第二，不需要額外建立監(jiān)督管理機制；第三，價格穩(wěn)定，從而使得企業(yè)能夠更好作出如何減 少排放的決策；第四，更容易適應排放絕對增長的國家。通常認為，碳交易制度在固定的大型排放設施的排放控制上更為適宜，而碳稅在小型、 分散的排放設施上更加適用。而更重要的是，基于碳交易制度發(fā)展形成的碳金融市場，可能 帶給節(jié)能減排一個巨大的市場激勵價值，碳可以發(fā)展成類貨幣的職

9、能，這點是碳稅遠不能及 的。從制度層面來看，碳交易可以作為根本性的低碳制度安排。在某種程度上，對于中國節(jié) 能減排的成敗而言，碳交易制度會占據(jù)更高的戰(zhàn)略地位。由于我國主要的碳稅研究專家主張將碳稅的征收放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一切涉及化石能源生產(chǎn) 和使用的排放都可以征收碳稅。這樣容易導致一個結果，即碳稅和碳交易兩種制度的覆蓋范 圍有高度重疊的可能性。以燃煤電廠為例，作為大型、集中的排放源，燃煤電廠通常是優(yōu)先考慮納入碳排放總量 控制與交易體系的重點對象（我國將于2013年1月1日啟動的區(qū)域碳交易試點亦是如此）； 而燃煤電廠也是主要的高碳化石能源一煤的使用大戶，如果也對其碳排放量征收碳稅，那 么無疑是對燃煤電廠

10、的碳排放進行了重復計算、雙重管控。對于大型排放設施，在實踐中鮮見同時征收碳稅又實行碳排放總量控制與交易的。即使 先采取碳稅制度然后再逐漸過渡到碳交易制度的，參考英國和澳大利亞的模式，也會發(fā)現(xiàn)另 一個問題：這樣會導致對新增設施的配額實行有償分配，對我國這樣正處于經(jīng)濟快速發(fā)展和 企業(yè)急劇擴張階段的國情來說，企業(yè)考慮到未來新增設施的需要，會普遍發(fā)生配額的過度儲 存行為，這樣將來即使過渡到碳交易，也會喪失碳市場的流動性，以致制度的經(jīng)濟效率受損。 這種政策錯配和交叉導致的政策創(chuàng)新失靈現(xiàn)象，在最初的二氧化硫排污權交易試點中已有苗 頭。另外，比如碳稅的稅率設置問題。有關學者提出了各種設想：有的認為稅率應從每

11、噸二 氧化碳當量10元征收，也有提議從20元/噸二氧化碳當量起征。如果孤立地從碳稅的角度 來看，可能會覺得10元/噸二氧化碳當量是一個可以承受的稅率；但是，如果和碳交易制度 聯(lián)系起來看，就值得重新探討。因為碳稅是對排放量全額的征收，10元/噸二氧化碳當量的 稅率（即碳價）就接近于美國東北部區(qū)域溫室氣體行動（RGGI）的碳排放配額拍賣價格， 如果和歐盟碳排放交易體系（EUETS）相比則差別更為明顯，由于歐洲對大型排放設施的 配額大部分是免費分配的，因此很明顯地，如果沒有對其他稅種的相應的稅收減免（即稅收 中性），那么可以認為碳稅是對燃煤電廠的“福利剝奪”，而碳排放交易體系的免費配額通常 被看做是

12、對電廠的“福利贈與”，使電廠有足夠的資本和靈活性應對排放管制。協(xié)調設計碳稅制度綜觀之，碳稅的制度設計要和其他制度相匹配，其設計應切合中國低碳發(fā)展、節(jié)能減排 的總體政策框架體系，也就是說應該有一個頂層的一攬子低碳政策方案，進行協(xié)調、統(tǒng)一的 規(guī)劃，使碳稅和碳排放交易制度協(xié)調統(tǒng)一，使碳稅和能源、資源價格（以電價、油價為主）形成機制改革協(xié)調統(tǒng)一，其中的重點是如何協(xié)調碳稅和碳交易的制度設計。為了達到應對氣候變化，減少碳排放的目的，目前國際上比較常用的基于市場的減排政 策工具，除碳稅外還有碳交易。從政策效果來講，碳稅和碳交易各有優(yōu)勢。碳交易是一種激勵手段，管理當局設定一個排放總量控制目標后將排放權以配額的

13、方式 發(fā)放給各企業(yè)，由于不同企業(yè)的二氧化碳減排成本各異，因而可以通過交易獲得成本效率 減排成本相對較低的設施超量完成目標，然后把多出來的配額出售賺取利潤，而減排成 本相對較高的廠商通過交易購買配額也可以降低自行達標的成本，最終結果是實現(xiàn)了整體減 排成本的最小化。碳交易系統(tǒng)可以形成市場化的碳價格，這樣企業(yè)就可以根據(jù)實際情況選擇 技術革新，提高能效或者是購買碳排放額度。由此，碳交易制度有兩點優(yōu)勢。其一，碳交易制度是逆經(jīng)濟周期的，可以起到自動穩(wěn)定 器的作用。經(jīng)濟蕭條時期碳排放少，市場上的二氧化碳需求減少，價格下降，需要購買碳排 放量的企業(yè)減輕經(jīng)濟負擔。反之，在經(jīng)濟高漲時期，對企業(yè)碳排放產(chǎn)生抑制效應。

14、其二，減 少政府干預。碳稅的制定設計中有很多政治博弈，政策的制定、通過和實施經(jīng)過時間較長， 使得效率下降。而碳交易體系相對來講受到政府的干預較小，一旦配額分配完畢，政府對于 碳交易市場幾乎是不干預的。與碳交易中靈活的碳價不同，碳稅是對二氧化碳賦予一個價格，這個價格具有剛性。實 際上，碳稅最大的問題即在于，很難確定最合理的稅率，稅率太低不會帶來實質性減排，稅 率太高會對整個實體經(jīng)濟造成影響。但是相對于碳交易制度，碳稅的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，覆蓋范圍廣泛； 第二，不需要額外建立監(jiān)督管理機制；第三，價格穩(wěn)定，從而使得企業(yè)能夠更好作出如何減 少排放的決策；第四，更容易適應排放絕對增長的國家

15、。通常認為，碳交易制度在固定的大型排放設施的排放控制上更為適宜，而碳稅在小型、 分散的排放設施上更加適用。而更重要的是，基于碳交易制度發(fā)展形成的碳金融市場，可能 帶給節(jié)能減排一個巨大的市場激勵價值，碳可以發(fā)展成類貨幣的職能，這點是碳稅遠不能及 的。從制度層面來看，碳交易可以作為根本性的低碳制度安排。在某種程度上，對于中國節(jié) 能減排的成敗而言，碳交易制度會占據(jù)更高的戰(zhàn)略地位。由于我國主要的碳稅研究專家主張將碳稅的征收放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一切涉及化石能源生產(chǎn) 和使用的排放都可以征收碳稅。這樣容易導致一個結果，即碳稅和碳交易兩種制度的覆蓋范 圍有高度重疊的可能性。以燃煤電廠為例，作為大型、集中的排放源，燃

16、煤電廠通常是優(yōu)先考慮納入碳排放總量 控制與交易體系的重點對象（我國將于2013年1月1日啟動的區(qū)域碳交易試點亦是如此）； 而燃煤電廠也是主要的高碳化石能源一煤的使用大戶，如果也對其碳排放量征收碳稅，那 么無疑是對燃煤電廠的碳排放進行了重復計算、雙重管控。對于大型排放設施，在實踐中鮮見同時征收碳稅又實行碳排放總量控制與交易的。即使 先采取碳稅制度然后再逐漸過渡到碳交易制度的，參考英國和澳大利亞的模式，也會發(fā)現(xiàn)另 一個問題：這樣會導致對新增設施的配額實行有償分配，對我國這樣正處于經(jīng)濟快速發(fā)展和 企業(yè)急劇擴張階段的國情來說，企業(yè)考慮到未來新增設施的需要，會普遍發(fā)生配額的過度儲 存行為，這樣將來即使過渡到碳交易，也會喪失碳市場的流動性，以致制度的經(jīng)濟效率受損。 這種政策錯配和交叉導致的政策創(chuàng)新失靈現(xiàn)象，在最初的二氧化硫排污權交易試點中已有苗 頭。另外，比如碳稅的稅率設置問題。有關學者提出了各種設想：有的認為稅率應從每噸二 氧化碳當量10元征收，也有提議從20元/噸二氧化碳當量起征。如果孤立地從碳稅的角度 來看，可能會覺得10元/噸二氧化碳當量是一個可以