中國稅權(quán)重構(gòu)的法律思考

1、中國稅權(quán)重構(gòu)的法律思考一、中央與地方稅權(quán)縱向治理的理論依據(jù)治理（英文govemanee）是當(dāng)今社會(huì)科學(xué)研究的熱門話題之一。作 為管理公共事務(wù)的模式，現(xiàn)代社會(huì)小到公司、社區(qū)，大到國家、國際 組織，若要高效有序的運(yùn)行都需要進(jìn)行良好的治理 （即善治） 。稅權(quán)， 作為一種 _ 力，是指國家的稅收管轄權(quán)，即國家在稅收領(lǐng)域所擁有 和行使的權(quán)力，是國家主權(quán) （注：按國際法律規(guī)定，國家主權(quán)包括獨(dú) 立權(quán)、平等權(quán)、自保權(quán)和管轄權(quán)。 ）在稅收領(lǐng)域中的表現(xiàn)。稅權(quán)在結(jié) 構(gòu)上可以從縱向和橫向兩個(gè)層面來劃分， 從縱向關(guān)系看， 稅權(quán)是指中 央與地方各級(jí)政府代表國家向居民或納稅單位行使的稅收管轄權(quán)。 從 橫向關(guān)系看， 稅權(quán)是指

2、不同國家機(jī)構(gòu)之間稅收的立法權(quán)、 執(zhí)法權(quán)和司 法權(quán)的配置及其相互關(guān)系。本文僅論述稅權(quán)的縱向治理問題。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，稅權(quán)治理涉及到上下級(jí)政府之間和同級(jí)政府 的不同權(quán)力部門之間稅收活動(dòng)的各個(gè)方面， 體現(xiàn)了他們彼此之間遵循 市場經(jīng)濟(jì)原則，為了公共利益和社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)上的互動(dòng)關(guān)系和合作。 良好的稅權(quán)治理機(jī)制， 有助于恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整和規(guī)范中央與地方政府之間 的事權(quán)、財(cái)權(quán)和稅權(quán)配置關(guān)系， 妥善的處理好由此產(chǎn)生的各種矛盾現(xiàn) 象，實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)。稅權(quán) _ 與地方政府之間進(jìn)行劃分是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求， 它不僅 出于政治上考慮，而且也是經(jīng)濟(jì)上的需要。從政治角度上看，合理分 權(quán)有利于提高行政效率， 體現(xiàn)民

3、主集中制的要求。 若中央政府將權(quán)力 高度集中， 不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性， 同時(shí)中央政府將全國一切 事務(wù)統(tǒng)于一身， 過高的監(jiān)督和信息成本必然導(dǎo)致效率損失。 從經(jīng)濟(jì)理 論的角度看，眾所周知，公共產(chǎn)品具有層次性，按受益范圍的大小可 以分為全國性公共產(chǎn)品或服務(wù) （ 如國防、外交、地球勘探和空間探索 等） 、跨地區(qū)公共產(chǎn)品或服務(wù) （ 如跨省高速公路和防洪工程等 ）和地方 性公共產(chǎn)品或服務(wù) （如城市公用事業(yè)、社區(qū)治安、衛(wèi)生醫(yī)療等 ） 三類。 類似地，還應(yīng)有世界性公共產(chǎn)品或服務(wù) （worldpublicgoodsandser-vices） ，如空間大氣層保護(hù)等。總之，各 級(jí)政府的職能各有側(cè)重， 不同品質(zhì)

4、的公共產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)由不同級(jí)別的 政府提供，不宜相互替代。 若中央政府包攬所有公共產(chǎn)品或服務(wù)的供 給，往往會(huì)由于信息不對(duì)稱而降低公共產(chǎn)品的提供效率。 地方政府是 地方性公共產(chǎn)品的最佳提供者， 因?yàn)橄鄬?duì)中央政府而言， 它更了解當(dāng) 地的情況， 可以根據(jù)本地的空間特征和居民的偏好， 有針對(duì)性的提供 公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量， 更有利于實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托改進(jìn)。 相應(yīng)地地方政府必須擁有較為獨(dú)立的稅收立法權(quán)。 只有這樣， 才能使 各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)， 最終保證高質(zhì)量、 高效率地履行其各 項(xiàng)職能。由此可以看出，分級(jí)財(cái)政與分級(jí)政府相伴而生，它要求各級(jí) 政府應(yīng)有與各自事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)與稅權(quán)， 從而必然

5、會(huì)引起稅收立法 權(quán) _ 與地方之間的縱向劃分。二、市場經(jīng)濟(jì)國家中央與地方稅權(quán)治理模式及啟示（ 一） 市場經(jīng)濟(jì)國家中央與地方稅權(quán)治理模式。WTO 是市場經(jīng)濟(jì)國家的俱樂部，綜觀市場經(jīng)濟(jì)國家稅權(quán)結(jié)構(gòu)可以 看出，由于受各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治經(jīng)濟(jì)體制、民族習(xí)慣、歷史 文化背景等多種因素的影響， 中央與地方政府間稅權(quán)的縱向治理模式 也不相同。即使在同一模式下， 也呈現(xiàn)出各自不同的特點(diǎn)。 大體說來， 主要有以下三種類型：地方分權(quán)型。中央和地方都擁有各自的稅收立法權(quán)和征收管理 權(quán)，分級(jí)管理， 自成體系，中央一般不干涉地方制定稅法和執(zhí)行稅收 制度。實(shí)行分權(quán)型的國家主要有美國、意大利等國。其特點(diǎn)一是地方 政府享

6、有相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán)， 對(duì)中央財(cái)政的依賴性較小。 二是保 證各級(jí)政府尤其是地方政府自主地組織和支配財(cái)源， 實(shí)現(xiàn)各自的政府 職能。一般來說， 分級(jí)財(cái)政體制與分權(quán)型行政管理體制相對(duì)應(yīng)。分權(quán) 有利于分散中央政府的財(cái)政和決策負(fù)擔(dān)， 有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極 性和增強(qiáng)其責(zé)任感。 美國是典型的分權(quán)型聯(lián)邦制國家， 政府機(jī)構(gòu)分聯(lián) 邦、州、地方三級(jí)，憲法明確規(guī)定了各級(jí)政府的事權(quán)。與其政體相適 應(yīng)，三級(jí)政府均有相對(duì)獨(dú)立的稅權(quán)，彼此各成體系，各司其職、互不 干涉，形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅制與各有千秋的州、 地方稅制并存的格局。 地方政府的立法權(quán)集中在州政府。 但是，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)不適當(dāng)課征 時(shí)，聯(lián)邦法院有權(quán)做出停征的判

7、定。另外，任何州都無權(quán)課征進(jìn)出口 關(guān)稅，這說明地方政府的稅權(quán)實(shí)際上受到上位法律的監(jiān)督和制約。中央集權(quán)型。指中央政府集中全部或主要稅種的立法權(quán)，地方 只擁有一定的稅率調(diào)整權(quán)和征管權(quán)等機(jī)動(dòng)權(quán)力。 它的特點(diǎn)在于： 一是 中央政府集中全國大部分稅收收入， 二是地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴 性較強(qiáng)。實(shí)行中央集權(quán)型的主要有英國、法國等，另外，發(fā)展中國家 大多數(shù)采用這種類型。 因?yàn)椋@些國家需要用高度集權(quán)來保證國家政 治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。 英國是最為典型的中央集權(quán)型國家， 它雖 然奉行自由市場經(jīng)濟(jì)制度， 但在政體上實(shí)行君主立憲制。 這種高度集 權(quán)的政體決定了稅權(quán)的高度集中， 中央政府集中了國家絕大部分稅種，

8、 地方政府只有財(cái)產(chǎn)稅一種稅。 法國也是集權(quán)模式的代表， 其政權(quán)分為 中央、省和市鎮(zhèn)三級(jí)，實(shí)行共和制。各級(jí)政府的職能和事權(quán)劃分比較 明確，各行其政，運(yùn)作有序。法國稅收管理體制也高度集中，無論是 中央稅還是地方稅， 其稅收立法權(quán)及主要政策均由中央政府統(tǒng)一制定， 地方僅享有一定的地方稅稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)。集權(quán)分權(quán)兼顧型。亦稱適度集中、相對(duì)分散型，指將某一部分 稅權(quán)劃歸中央，其余部分歸地方，主要是立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散。 德國、日本和發(fā)展中國家中一些人口較多、面積較大、民族關(guān)系較為 復(fù)雜的國家，大多采用這種類型。如德國基本法對(duì)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府的事權(quán)范圍做了明確的劃分，保證各級(jí)政府職責(zé)的有效實(shí)

9、施。 德國絕大部分稅種的立法權(quán)集中在聯(lián)邦， 各州在聯(lián)邦尚未行使其立法 權(quán)的范圍內(nèi)有一定的立法權(quán)， 但州以下地方政府則無稅收立法權(quán)。 除 關(guān)稅及聯(lián)邦消費(fèi)稅外的其他稅收征管權(quán)均分散由州及地方政府， 主要 由州一級(jí)政府掌管。日本是單一制國家，行政機(jī)構(gòu)分中央、都道府和 市町村三級(jí)。中央與地方政府的職責(zé)劃分和財(cái)政支出范圍比較明確， 并通過法律加以規(guī)范，不得隨意變更，具有一定的穩(wěn)定性。地方政府 事權(quán)大，財(cái)權(quán)小，稅收收入相對(duì)不足。為此，通過中央政府的再調(diào)劑 制度予以解決。日本稅制具有明顯的地方自治與中央集權(quán)相結(jié)合的特 點(diǎn)，原則上，日本的中央稅和地方稅均由國會(huì)統(tǒng)一立法，地方政府的 立法權(quán)相對(duì)較小， 經(jīng)中央政府

10、批準(zhǔn)， 僅對(duì)為數(shù)極少的普通稅享有立法 開征權(quán)。此外，中央對(duì)地方實(shí)行“課稅否決制”，在一定的程度上限 制地方政府擅自開征稅收。（ 二） 對(duì)我國的幾點(diǎn)啟示。上述市場經(jīng)濟(jì)國家中央與地方的稅權(quán)治理模式，反映了當(dāng)今世界 上稅權(quán)治理的狀況。 對(duì)他們的經(jīng)驗(yàn)加以借鑒并合理揚(yáng)棄， 對(duì)我國建立 良好的稅權(quán)治理機(jī)制大有裨益。 總之，通過對(duì)上述國家稅權(quán)治理模式 進(jìn)行比較分析，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論和啟不：強(qiáng)調(diào)中央稅權(quán)的主導(dǎo)地位，約束地方稅權(quán)是各國稅權(quán)治理的共 性。縱觀市場經(jīng)濟(jì)國家，無論是實(shí)行單一制，還是聯(lián)邦制，無論其采 用哪種治理模式， 其共同特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中央稅權(quán)的主導(dǎo)和控制地位， 約 束地方稅權(quán)， 即大都將中央稅權(quán)置于

11、地方稅權(quán)之上， 使地方稅權(quán)受到 中央稅權(quán)的制衡。 因?yàn)榈胤秸男袨榭赡軙?huì)對(duì)中央政府所實(shí)現(xiàn)的某 些目標(biāo)產(chǎn)生沖擊，也可能對(duì)其他地方的利益造成損害。故此，在制度 設(shè)計(jì)時(shí)，中央必須對(duì)地方稅權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束，即使像美國州、地方 政府都享有獨(dú)立立法權(quán)的分權(quán)型國家， 也不例外。 在稅權(quán)上仍然存在 著“雙重制約” ，即聯(lián)邦對(duì)州和地方以及州對(duì)地方在稅收權(quán)限上的制 約，聯(lián)邦有權(quán)判定州、地方政府的立法無效。日本規(guī)定的“課稅否決 制”也體現(xiàn)了中央對(duì)地方稅權(quán)的約束和控制。 我國在賦予地方相對(duì)獨(dú) 立稅權(quán)時(shí)，也應(yīng)借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方稅權(quán)進(jìn)行約束。政府級(jí)次少，各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)依法予以清楚的界 定。社會(huì)分工使政府職

12、能體現(xiàn)出層次性， 成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家政府均 分為三級(jí)，行政級(jí)次少，財(cái)政供養(yǎng)人員較少。同時(shí)，這些國家中央與 地方政府的職責(zé)范圍都十分明確， 均以法律的形式界定各級(jí)政府的事 權(quán)和財(cái)權(quán)，并賦予相應(yīng)的稅權(quán)。因?yàn)?，事?quán)劃分是財(cái)權(quán)、稅權(quán)劃分的 前提，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和稅權(quán)，這是建立完善、規(guī) 范、責(zé)權(quán)明晰的分級(jí)財(cái)政體制的核心和基礎(chǔ)。 解決中央與各級(jí)政府間 利益沖突的最有效手段是行政法制化。不同程度地賦予地方政府適度的稅權(quán)。無論是分權(quán)型國家還是 集權(quán)型國家，都不同程度的賦予地方政府適度的稅權(quán)。一般來說，一 國的集權(quán)程度高一些，地方政府稅權(quán)的配置就相對(duì)單薄，如法國，地 方政府只能按國家的稅收法律執(zhí)

13、行， 但地方稅的稅率可由地方自行決 定，并有權(quán)采取某些減免稅措施 ; 反之，一國分權(quán)程度高一些，則地 方政府稅權(quán)的配置就相對(duì)強(qiáng)大，主要體現(xiàn)在享有獨(dú)立的稅收立法權(quán)。 如美國地方政府的稅權(quán)較大， 可以設(shè)立自己的稅種、 稅率和征管辦法， 但聯(lián)邦政府的稅權(quán)仍然占主導(dǎo)地位。 總體來看， 稅權(quán)集中程度高的國 家均有適度的分權(quán) ; 稅權(quán)分權(quán)程度高的國家也有較大程度的集權(quán)。所 以，沒有絕對(duì)的集權(quán)，也沒有絕對(duì)的分權(quán)，采取那種模式取決于稅權(quán) 的劃分 _更好地滿足本國 _ 發(fā)展的需要。建立權(quán)力制衡機(jī)制，防止稅權(quán)濫用?，F(xiàn)代社會(huì)，隨著政府管理 職能范圍的擴(kuò)大，政府所掌握的 _ 力越來越大，其權(quán)力重心由議會(huì) 不斷的向行政

14、轉(zhuǎn)移， 行政權(quán)力日趨強(qiáng)化。 其不僅擁有傳統(tǒng)意義上的行 政權(quán)，而且擁有準(zhǔn)立法權(quán)，甚至準(zhǔn)司法權(quán)，反映到稅權(quán)上同樣如此。 此外，政府機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)還有較大的自由裁量權(quán)。 在這種情況下， 政府掌握的 _ 力極易被濫用。孟德斯鳩認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都 容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。“從事物的性質(zhì)來說， 要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。” （ 注：見孟德斯鳩論 法的精神，商務(wù)印書館1961版P154頁。）因此，各國為了預(yù)防政 府權(quán)力，包括稅權(quán)的濫用，紛紛建立了權(quán)力制衡機(jī)制。 通過立法機(jī)關(guān)、 行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)定之間以及上下級(jí)政府之間的“以權(quán)力制約權(quán)力” 與政府外部社會(huì)公眾 （納稅人） 的

15、“以權(quán)利制約權(quán)力” 相配合來防 止稅權(quán)的濫用。三、我國目前中央與地方稅權(quán)治理的狀況分析眾所周知，我國目前處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊體制痕 跡尚未完全消除， 市場經(jīng)濟(jì)新體制的框架僅初步建立。 新舊體制并存 一方面必然導(dǎo)致體制摩擦， 另一方面又免不了會(huì)存在體制真空。 反映 在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中也不可避免地出現(xiàn)雙軌、 多軌甚至無軌運(yùn)行的混亂 狀態(tài)，財(cái)稅領(lǐng)域也不例外。 迄今為止，中央與地方之間稅權(quán)尚未建立 規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的治理機(jī)制，存在的缺陷和不足主要有如下幾方面：政府級(jí)次多，稅權(quán)難以劃分?，F(xiàn)行分稅制與政府機(jī)構(gòu)和行政體 制改革不配套， 使得稅權(quán)在各級(jí)政府之間難以劃分。 我國實(shí)行五級(jí)政 府制度，上下

16、級(jí)政府之間一般都設(shè)有相同的對(duì)口部門， 致使政府機(jī)構(gòu) 龐大，尤其是地方政府人員比例過大，吃皇糧的人數(shù)多，用老百姓的 話說就是“廟多神仙多” ，財(cái)政不堪重負(fù)。與市場經(jīng)濟(jì)成熟國家相比， 像我國這樣實(shí)行五級(jí)政府制的國家在世界上是少有的。 一般地說， 政 府行政級(jí)次少，相應(yīng)地財(cái)政供養(yǎng)人員必然少，隊(duì)伍就精干高效，上下 級(jí)政府之間的稅權(quán)就比較容易劃分，反之亦然。此外，若政府管理層 次過多，管理半徑太長，信息和監(jiān)督成本較高也就不可避免，不利于 提高政府的行政管理效率。 改革開放以來， 我國在行政體制和政府機(jī) 構(gòu)改革方面努力甚多， 但成效不佳， 尤其是減少政府級(jí)次的改革至今 尚未觸及?？傮w上呈現(xiàn)出中央政府機(jī)構(gòu)改

17、革力度大，越往下，效率遞 減，有些地方甚至出現(xiàn)了諸如“饅頭辦”之類的機(jī)構(gòu)，吃“皇糧”人 數(shù)有增無減。 近幾年隨著國家大幅度提高公務(wù)員的工資， 縣鄉(xiāng)財(cái)政收 支矛盾十分突出， “政府貧困化”現(xiàn)象普遍，基層政府大多處于“吃 飯財(cái)政”的困境，有些西部地區(qū)甚至發(fā)展到“要飯財(cái)政”的地步。因 此，不下決心精簡政府行政級(jí)次、機(jī)構(gòu)和人員，單純地談減輕納稅人 的負(fù)擔(dān)就可能成為一個(gè)無法兌現(xiàn)的許諾。 這種治標(biāo)不治本的辦法， 到 頭來，納稅人的負(fù)擔(dān)仍然會(huì)反復(fù)。上下級(jí)政府間的事權(quán)、 財(cái)權(quán)、稅權(quán)不對(duì)稱， 導(dǎo)致其行為不規(guī)范。 劃分中央和地方政府明晰的事權(quán)范圍是社會(huì)分工在政府行政領(lǐng)域的 具體體現(xiàn)。事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)

18、為基礎(chǔ)劃分各級(jí)政府的 財(cái)權(quán)和稅權(quán)，這是建立完善的、規(guī)范的、責(zé)權(quán)明晰的分級(jí)財(cái)政體制的 核心和基礎(chǔ)。 1994 年我國進(jìn)行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制改 革，方向是正確的，但改革不 _ ，僅初步理順了中央與省級(jí)政府之 間的財(cái)政分配關(guān)系，但省以下各級(jí)政府之間的分稅制體制尚未建立， 仍然實(shí)行雙軌或多軌運(yùn)行的體制模式， 遠(yuǎn)未達(dá)到改革的目標(biāo)。 主要著 眼于分稅 （即分錢） ，而在事權(quán)的界定和稅權(quán)的合理劃分方面尚無大的 舉措。由于各級(jí)政府事權(quán)不清，尤其是省、市、縣級(jí)政府的事權(quán)側(cè)重點(diǎn)究竟是什么，沒有從理論上界定清楚，制度規(guī)定上更模糊，存在著 相互交叉和重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致各級(jí)政府的職能范圍界線不明。目前在實(shí)踐中突

19、出地表現(xiàn)為：一方面事權(quán)從中央一省一市一縣一 鄉(xiāng)向下傾斜，并且越往下事權(quán)彈性越小，剛性越強(qiáng)，有些事情非辦不 可，如 9 年制義務(wù)教育、農(nóng)村教師工資發(fā)放等。同時(shí)省以下地方政府 還要承擔(dān)一些事先沒有界定清楚的事權(quán)， 比如社會(huì)保障， 以及一些難 以預(yù)測的中央政府“請(qǐng)客”，地方政府“買單”的事權(quán)，比如公務(wù)員 漲工資等。另一方面財(cái)權(quán)從鄉(xiāng)一縣一市一省一中央向上層層相對(duì)集中。 “在實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制的國家里中央適當(dāng)集中財(cái)權(quán)是普遍的做 法。我國實(shí)行分稅制的主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過去中央財(cái)政收入占全部 財(cái)政收入比重過低的局面，然而現(xiàn)在的問題是這種趨向被盲目推 廣和延伸，在省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯”

20、（賈康、白景明， xx） 。這樣在地方稅收立法權(quán)“缺位”，財(cái)權(quán)與事權(quán)極 不對(duì)稱和科學(xué)、 規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立的情況下， 地方政 府履行其職能所需的財(cái)力明顯不足。只能是“正門不通走歪門”，靠 發(fā)揮自己的“優(yōu)勢(shì)”，在稅收之外尋求財(cái)源，導(dǎo)致不規(guī)范的“準(zhǔn)稅收 權(quán)”收費(fèi)權(quán)泛濫失控。目前，在地方政府的收入體系中，地方稅 立法權(quán)“缺位”與各種收費(fèi)、攤派、罰款“越位”同時(shí)并存，濫用收 費(fèi)權(quán)的情況比比皆是。一些名目繁多的收費(fèi)和基金項(xiàng)目， 甚至亂攤派、 亂罰款，使得企業(yè)、百姓不堪重負(fù)，企業(yè)和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到保 障，被不規(guī)范的政府行為所剝奪。不僅嚴(yán)重侵蝕了稅基，削弱了稅收 作為地方政府財(cái)政收入主要的地

21、位， 而且形成了以費(fèi)擠稅、 費(fèi)搭稅車、 費(fèi)大于稅，亂收費(fèi)的局面。使得轉(zhuǎn)型時(shí)期為數(shù)不少的政府部門行為， 偏離了公共利益的軌道。 不僅擾亂了國民收入的正常分配秩序， 而且 嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。 “導(dǎo)致這一結(jié)果的責(zé)任不全在地方，而 與中央政府的制度安排有很大的關(guān)系。 地方的行為在某種程度上正是 對(duì)中央的政策在理性預(yù)期的基礎(chǔ)上所做出的某種反映” （ 楊燦明，2000 年） 。是“上有政策，下有對(duì)策”的“民間定理”的一個(gè)佐證。應(yīng)當(dāng) 看到，由于分稅制改革不 _ ，我國地方政府自我擴(kuò)張了許多 “灰色” 權(quán)力，權(quán)力濫用的結(jié)果一方面是企業(yè)和個(gè)人利益受到侵害， 另一方面 不可避免的出現(xiàn)地方政府違法違規(guī)現(xiàn)象，

22、 而這正與稅權(quán)改革不到位有 關(guān)。所以，反思我國中央與地方之間的稅權(quán)治理改革，可以看出，二 者之間的交易費(fèi)用較之改革前并沒有降低， 也未實(shí)現(xiàn)最佳組合。 由于 “中央與地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)則缺乏憲法基礎(chǔ)， 使中央單方面改變 游 戲規(guī)則，中央具有廣泛的裁量權(quán)，如征稅權(quán)，但它缺乏一個(gè)有效的 機(jī)制來推行財(cái)稅政策 ; 地方政府具有變相的免稅權(quán)和收費(fèi)權(quán)，因而產(chǎn) 生了兩種 _。地方 _ 和中央 _ ，這都是缺乏制度制約與制度強(qiáng)制 的表現(xiàn)” （王紹光， 1998） 。稅權(quán)高度集中，地方稅收立法權(quán)“缺位”。合理劃分中央與地 方的稅收立法權(quán)是我國稅權(quán)縱向治理的一個(gè)重要內(nèi)容之一。 長期以來， 我國一直延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形

23、成的高度集中的中央統(tǒng)一立法體制。 既沒有適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求進(jìn)行調(diào)整， 也沒有因分 稅制的實(shí)施而作相應(yīng)的改革。 目前地方稅的征管權(quán)基本上已下劃到地 方，但立法權(quán)、解釋權(quán)、實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)仍高度集中于中央，地方 稅立法權(quán)有名無實(shí) （注：見中華人民 _ 憲法第五十八條、第一百 條。） ，參與地方稅收立法和政策制定的是中央立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)， 地方只是反映意見。立法中“受益人”缺席現(xiàn)象普遍，僅將屠宰稅和 筵席稅這兩個(gè)有待廢除的稅種的開征、 停征權(quán)下放給省級(jí)政府。 我國 稅權(quán)過于集中有多種原因： 從歷史角度看， 我國受封建傳統(tǒng)的中央集 權(quán)制影響根深蒂固，強(qiáng)桿弱枝是千年來的治國之道。從政體

24、上看，我 國實(shí)行單一制的國家體制， 而不是聯(lián)邦制， 中央與地方政府是一種隸 屬關(guān)系。與這種政體相適應(yīng)，中央政府習(xí)慣于大包大攬，成為無所不 能的無限政府 ; 從特殊的國情看，建國初期我國基本上是參照前蘇聯(lián) 的集權(quán)模式建立起來的國家， 集權(quán)的慣性思維方式難以消除。 從財(cái)政 體制角度看，集權(quán)有利于中央政府利用自己制定財(cái)政體制規(guī)則的權(quán)力 來增大自己的財(cái)力。 規(guī)范化的分稅制的基本特征之一， 就是將以立法 權(quán)為核心的稅權(quán) _ 與地方政府之間進(jìn)行合理的劃分，并以此確定各 自的財(cái)力范圍和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。 只分稅不分權(quán)， 沒有觸及到分稅制 的實(shí)質(zhì)，只是形式上的分稅制或處于淺層次的改革， 并非真正意義上 的分稅制

25、。誠然，中央適當(dāng)集中稅權(quán)，特別是稅收立法權(quán)是必要的， 但集中不等于壟斷。地方稅立法權(quán)的“缺位”，一方面致使地方無法 根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)及時(shí)開辟新的稅源， 使許多潛在的稅收收入 白白流失 ;另一方面，由于我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，加之地 方經(jīng)濟(jì)各有特色， 中央立法開征的某些稅種， 在某些地區(qū)未必有相應(yīng)的稅源， 或稅源太小而難以征收。 這種情況不利于地方因地制宜的調(diào) 控配置區(qū)域性資源， 影響了地方政府組織收入的積極性， 造成地方政 府，特別是西部地方政府過于依賴中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付， 無疑會(huì)妨礙 地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 同時(shí)也使中央的某些稅收立法流于形式， 如筵席稅， 這種狀況顯然違背了分稅制的初

26、衷。 因此，適度下放地方稅收立法權(quán) 已是勢(shì)在必行。四、完善我國中央與地方稅權(quán)治理機(jī)制的思路與途徑精簡政府機(jī)構(gòu)，為各級(jí)政府間稅權(quán)的合理劃分鋪平道路。政府 機(jī)構(gòu)改革是 _ 改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的重要交匯點(diǎn)。要提高政府的治 理能力和行政效率，必須轉(zhuǎn)變政府職能，“拆廟搬神”，精簡機(jī)構(gòu)， 這樣才能為各級(jí)政府間稅權(quán)的合理劃分鋪平道路。 政府機(jī)構(gòu)的“減肥”， 按照標(biāo)本兼治，治本為主的思路，具體包括三方面內(nèi)容：一是減少政 府級(jí)次，將現(xiàn)在的中央省市 （地區(qū)） 縣鄉(xiāng)五級(jí)政府制改為中央 省縣（農(nóng)村）或中央市區(qū) （大中城市 ）三級(jí)政府制，使三級(jí)政府 有相對(duì)應(yīng)的稅權(quán)。 同時(shí)撤銷地區(qū)和鄉(xiāng)政府建制， 可將其分別作為省與 縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。二是減去一些不必要的機(jī)構(gòu)。三是裁減冗員， 重點(diǎn)是省以下各級(jí)政府機(jī)關(guān)。否則，機(jī)構(gòu)不簡，人還在，權(quán)還在，今 后還會(huì)伺機(jī)變著法子向老百姓收錢。 誠然， 進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革決非易 事，因?yàn)檎鳛橐粋€(gè)龐大的組織， 部門利益、地方利益糾纏在一起， 錯(cuò)綜復(fù)雜，地方及部門的目標(biāo)函數(shù)未必與中央一致。 加入WTC后對(duì)各 個(gè)利益集團(tuán)的影響也大不相同， 尤其是改革進(jìn)入到政府要革自己的命 時(shí)，其難度可想而知。 過去當(dāng)我們對(duì)機(jī)構(gòu)改革的收益與成本的比較吃 不準(zhǔn)的時(shí)候，我們可以暫緩改革進(jìn)程，待條件成熟時(shí)再實(shí)施。加入世 貿(mào)組織后有限的過