中國稅權(quán)重構(gòu)的法律思考

1、中國稅權(quán)重構(gòu)的法律思考一、中央與地方稅權(quán)縱向治理的理論依據(jù)治理（英文govemanee）是當今社會科學研究的熱門話題之一。作 為管理公共事務(wù)的模式，現(xiàn)代社會小到公司、社區(qū)，大到國家、國際 組織，若要高效有序的運行都需要進行良好的治理 （即善治） 。稅權(quán)， 作為一種 _ 力，是指國家的稅收管轄權(quán)，即國家在稅收領(lǐng)域所擁有 和行使的權(quán)力，是國家主權(quán) （注：按國際法律規(guī)定，國家主權(quán)包括獨 立權(quán)、平等權(quán)、自保權(quán)和管轄權(quán)。 ）在稅收領(lǐng)域中的表現(xiàn)。稅權(quán)在結(jié) 構(gòu)上可以從縱向和橫向兩個層面來劃分， 從縱向關(guān)系看， 稅權(quán)是指中 央與地方各級政府代表國家向居民或納稅單位行使的稅收管轄權(quán)。 從 橫向關(guān)系看， 稅權(quán)是指

2、不同國家機構(gòu)之間稅收的立法權(quán)、 執(zhí)法權(quán)和司 法權(quán)的配置及其相互關(guān)系。本文僅論述稅權(quán)的縱向治理問題。在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，稅權(quán)治理涉及到上下級政府之間和同級政府 的不同權(quán)力部門之間稅收活動的各個方面， 體現(xiàn)了他們彼此之間遵循 市場經(jīng)濟原則，為了公共利益和社會認同基礎(chǔ)上的互動關(guān)系和合作。 良好的稅權(quán)治理機制， 有助于恰當?shù)卣{(diào)整和規(guī)范中央與地方政府之間 的事權(quán)、財權(quán)和稅權(quán)配置關(guān)系， 妥善的處理好由此產(chǎn)生的各種矛盾現(xiàn) 象，實現(xiàn)政府的各項經(jīng)濟和社會目標。稅權(quán) _ 與地方政府之間進行劃分是市場經(jīng)濟的客觀要求， 它不僅 出于政治上考慮，而且也是經(jīng)濟上的需要。從政治角度上看，合理分 權(quán)有利于提高行政效率， 體現(xiàn)民

3、主集中制的要求。 若中央政府將權(quán)力 高度集中， 不利于調(diào)動地方政府的積極性， 同時中央政府將全國一切 事務(wù)統(tǒng)于一身， 過高的監(jiān)督和信息成本必然導(dǎo)致效率損失。 從經(jīng)濟理 論的角度看，眾所周知，公共產(chǎn)品具有層次性，按受益范圍的大小可 以分為全國性公共產(chǎn)品或服務(wù) （ 如國防、外交、地球勘探和空間探索 等） 、跨地區(qū)公共產(chǎn)品或服務(wù) （ 如跨省高速公路和防洪工程等 ）和地方 性公共產(chǎn)品或服務(wù) （如城市公用事業(yè)、社區(qū)治安、衛(wèi)生醫(yī)療等 ） 三類。 類似地，還應(yīng)有世界性公共產(chǎn)品或服務(wù) （worldpublicgoodsandser-vices） ，如空間大氣層保護等。總之，各 級政府的職能各有側(cè)重， 不同品質(zhì)

4、的公共產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)由不同級別的 政府提供，不宜相互替代。 若中央政府包攬所有公共產(chǎn)品或服務(wù)的供 給，往往會由于信息不對稱而降低公共產(chǎn)品的提供效率。 地方政府是 地方性公共產(chǎn)品的最佳提供者， 因為相對中央政府而言， 它更了解當 地的情況， 可以根據(jù)本地的空間特征和居民的偏好， 有針對性的提供 公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量， 更有利于實現(xiàn)資源配置的帕累托改進。 相應(yīng)地地方政府必須擁有較為獨立的稅收立法權(quán)。 只有這樣， 才能使 各級政府的財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)， 最終保證高質(zhì)量、 高效率地履行其各 項職能。由此可以看出，分級財政與分級政府相伴而生，它要求各級 政府應(yīng)有與各自事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)與稅權(quán)， 從而必然

5、會引起稅收立法 權(quán) _ 與地方之間的縱向劃分。二、市場經(jīng)濟國家中央與地方稅權(quán)治理模式及啟示（ 一） 市場經(jīng)濟國家中央與地方稅權(quán)治理模式。WTO 是市場經(jīng)濟國家的俱樂部，綜觀市場經(jīng)濟國家稅權(quán)結(jié)構(gòu)可以 看出，由于受各自的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治經(jīng)濟體制、民族習慣、歷史 文化背景等多種因素的影響， 中央與地方政府間稅權(quán)的縱向治理模式 也不相同。即使在同一模式下， 也呈現(xiàn)出各自不同的特點。 大體說來， 主要有以下三種類型：地方分權(quán)型。中央和地方都擁有各自的稅收立法權(quán)和征收管理 權(quán)，分級管理， 自成體系，中央一般不干涉地方制定稅法和執(zhí)行稅收 制度。實行分權(quán)型的國家主要有美國、意大利等國。其特點一是地方 政府享

6、有相對獨立的稅收立法權(quán)， 對中央財政的依賴性較小。 二是保 證各級政府尤其是地方政府自主地組織和支配財源， 實現(xiàn)各自的政府 職能。一般來說， 分級財政體制與分權(quán)型行政管理體制相對應(yīng)。分權(quán) 有利于分散中央政府的財政和決策負擔， 有利于調(diào)動地方政府的積極 性和增強其責任感。 美國是典型的分權(quán)型聯(lián)邦制國家， 政府機構(gòu)分聯(lián) 邦、州、地方三級，憲法明確規(guī)定了各級政府的事權(quán)。與其政體相適 應(yīng)，三級政府均有相對獨立的稅權(quán)，彼此各成體系，各司其職、互不 干涉，形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅制與各有千秋的州、 地方稅制并存的格局。 地方政府的立法權(quán)集中在州政府。 但是，當?shù)胤秸霈F(xiàn)不適當課征 時，聯(lián)邦法院有權(quán)做出停征的判

7、定。另外，任何州都無權(quán)課征進出口 關(guān)稅，這說明地方政府的稅權(quán)實際上受到上位法律的監(jiān)督和制約。中央集權(quán)型。指中央政府集中全部或主要稅種的立法權(quán)，地方 只擁有一定的稅率調(diào)整權(quán)和征管權(quán)等機動權(quán)力。 它的特點在于： 一是 中央政府集中全國大部分稅收收入， 二是地方政府對中央財政的依賴 性較強。實行中央集權(quán)型的主要有英國、法國等，另外，發(fā)展中國家 大多數(shù)采用這種類型。 因為，這些國家需要用高度集權(quán)來保證國家政 治經(jīng)濟的穩(wěn)定和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。 英國是最為典型的中央集權(quán)型國家， 它雖 然奉行自由市場經(jīng)濟制度， 但在政體上實行君主立憲制。 這種高度集 權(quán)的政體決定了稅權(quán)的高度集中， 中央政府集中了國家絕大部分稅種，

8、 地方政府只有財產(chǎn)稅一種稅。 法國也是集權(quán)模式的代表， 其政權(quán)分為 中央、省和市鎮(zhèn)三級，實行共和制。各級政府的職能和事權(quán)劃分比較 明確，各行其政，運作有序。法國稅收管理體制也高度集中，無論是 中央稅還是地方稅， 其稅收立法權(quán)及主要政策均由中央政府統(tǒng)一制定， 地方僅享有一定的地方稅稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)。集權(quán)分權(quán)兼顧型。亦稱適度集中、相對分散型，指將某一部分 稅權(quán)劃歸中央，其余部分歸地方，主要是立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散。 德國、日本和發(fā)展中國家中一些人口較多、面積較大、民族關(guān)系較為 復(fù)雜的國家，大多采用這種類型。如德國基本法對聯(lián)邦、州、地方三級政府的事權(quán)范圍做了明確的劃分，保證各級政府職責的有效實

9、施。 德國絕大部分稅種的立法權(quán)集中在聯(lián)邦， 各州在聯(lián)邦尚未行使其立法 權(quán)的范圍內(nèi)有一定的立法權(quán)， 但州以下地方政府則無稅收立法權(quán)。 除 關(guān)稅及聯(lián)邦消費稅外的其他稅收征管權(quán)均分散由州及地方政府， 主要 由州一級政府掌管。日本是單一制國家，行政機構(gòu)分中央、都道府和 市町村三級。中央與地方政府的職責劃分和財政支出范圍比較明確， 并通過法律加以規(guī)范，不得隨意變更，具有一定的穩(wěn)定性。地方政府 事權(quán)大，財權(quán)小，稅收收入相對不足。為此，通過中央政府的再調(diào)劑 制度予以解決。日本稅制具有明顯的地方自治與中央集權(quán)相結(jié)合的特 點，原則上，日本的中央稅和地方稅均由國會統(tǒng)一立法，地方政府的 立法權(quán)相對較小， 經(jīng)中央政府

10、批準， 僅對為數(shù)極少的普通稅享有立法 開征權(quán)。此外，中央對地方實行“課稅否決制”，在一定的程度上限 制地方政府擅自開征稅收。（ 二） 對我國的幾點啟示。上述市場經(jīng)濟國家中央與地方的稅權(quán)治理模式，反映了當今世界 上稅權(quán)治理的狀況。 對他們的經(jīng)驗加以借鑒并合理揚棄， 對我國建立 良好的稅權(quán)治理機制大有裨益。 總之，通過對上述國家稅權(quán)治理模式 進行比較分析，可以得出以下幾點結(jié)論和啟不：強調(diào)中央稅權(quán)的主導(dǎo)地位，約束地方稅權(quán)是各國稅權(quán)治理的共 性。縱觀市場經(jīng)濟國家，無論是實行單一制，還是聯(lián)邦制，無論其采 用哪種治理模式， 其共同特點是強調(diào)中央稅權(quán)的主導(dǎo)和控制地位， 約 束地方稅權(quán)， 即大都將中央稅權(quán)置于

11、地方稅權(quán)之上， 使地方稅權(quán)受到 中央稅權(quán)的制衡。 因為地方政府的行為可能會對中央政府所實現(xiàn)的某 些目標產(chǎn)生沖擊，也可能對其他地方的利益造成損害。故此，在制度 設(shè)計時，中央必須對地方稅權(quán)進行適當?shù)募s束，即使像美國州、地方 政府都享有獨立立法權(quán)的分權(quán)型國家， 也不例外。 在稅權(quán)上仍然存在 著“雙重制約” ，即聯(lián)邦對州和地方以及州對地方在稅收權(quán)限上的制 約，聯(lián)邦有權(quán)判定州、地方政府的立法無效。日本規(guī)定的“課稅否決 制”也體現(xiàn)了中央對地方稅權(quán)的約束和控制。 我國在賦予地方相對獨 立稅權(quán)時，也應(yīng)借鑒他國經(jīng)驗，對地方稅權(quán)進行約束。政府級次少，各級政府的事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)依法予以清楚的界 定。社會分工使政府職

12、能體現(xiàn)出層次性， 成熟的市場經(jīng)濟國家政府均 分為三級，行政級次少，財政供養(yǎng)人員較少。同時，這些國家中央與 地方政府的職責范圍都十分明確， 均以法律的形式界定各級政府的事 權(quán)和財權(quán)，并賦予相應(yīng)的稅權(quán)。因為，事權(quán)劃分是財權(quán)、稅權(quán)劃分的 前提，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級政府的財權(quán)和稅權(quán)，這是建立完善、規(guī) 范、責權(quán)明晰的分級財政體制的核心和基礎(chǔ)。 解決中央與各級政府間 利益沖突的最有效手段是行政法制化。不同程度地賦予地方政府適度的稅權(quán)。無論是分權(quán)型國家還是 集權(quán)型國家，都不同程度的賦予地方政府適度的稅權(quán)。一般來說，一 國的集權(quán)程度高一些，地方政府稅權(quán)的配置就相對單薄，如法國，地 方政府只能按國家的稅收法律執(zhí)

13、行， 但地方稅的稅率可由地方自行決 定，并有權(quán)采取某些減免稅措施 ; 反之，一國分權(quán)程度高一些，則地 方政府稅權(quán)的配置就相對強大，主要體現(xiàn)在享有獨立的稅收立法權(quán)。 如美國地方政府的稅權(quán)較大， 可以設(shè)立自己的稅種、 稅率和征管辦法， 但聯(lián)邦政府的稅權(quán)仍然占主導(dǎo)地位。 總體來看， 稅權(quán)集中程度高的國 家均有適度的分權(quán) ; 稅權(quán)分權(quán)程度高的國家也有較大程度的集權(quán)。所 以，沒有絕對的集權(quán)，也沒有絕對的分權(quán)，采取那種模式取決于稅權(quán) 的劃分 _更好地滿足本國 _ 發(fā)展的需要。建立權(quán)力制衡機制，防止稅權(quán)濫用。現(xiàn)代社會，隨著政府管理 職能范圍的擴大，政府所掌握的 _ 力越來越大，其權(quán)力重心由議會 不斷的向行政

14、轉(zhuǎn)移， 行政權(quán)力日趨強化。 其不僅擁有傳統(tǒng)意義上的行 政權(quán)，而且擁有準立法權(quán)，甚至準司法權(quán)，反映到稅權(quán)上同樣如此。 此外，政府機關(guān)在行使職權(quán)時還有較大的自由裁量權(quán)。 在這種情況下， 政府掌握的 _ 力極易被濫用。孟德斯鳩認為，“一切有權(quán)力的人都 容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”?！皬氖挛锏男再|(zhì)來說， 要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！?（ 注：見孟德斯鳩論 法的精神，商務(wù)印書館1961版P154頁。）因此，各國為了預(yù)防政 府權(quán)力，包括稅權(quán)的濫用，紛紛建立了權(quán)力制衡機制。 通過立法機關(guān)、 行政機關(guān)和司法機定之間以及上下級政府之間的“以權(quán)力制約權(quán)力” 與政府外部社會公眾 （納稅人） 的

15、“以權(quán)利制約權(quán)力” 相配合來防 止稅權(quán)的濫用。三、我國目前中央與地方稅權(quán)治理的狀況分析眾所周知，我國目前處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，計劃經(jīng)濟舊體制痕 跡尚未完全消除， 市場經(jīng)濟新體制的框架僅初步建立。 新舊體制并存 一方面必然導(dǎo)致體制摩擦， 另一方面又免不了會存在體制真空。 反映 在經(jīng)濟運行過程中也不可避免地出現(xiàn)雙軌、 多軌甚至無軌運行的混亂 狀態(tài)，財稅領(lǐng)域也不例外。 迄今為止，中央與地方之間稅權(quán)尚未建立 規(guī)范、科學、穩(wěn)定的治理機制，存在的缺陷和不足主要有如下幾方面：政府級次多，稅權(quán)難以劃分。現(xiàn)行分稅制與政府機構(gòu)和行政體 制改革不配套， 使得稅權(quán)在各級政府之間難以劃分。 我國實行五級政 府制度，上下

16、級政府之間一般都設(shè)有相同的對口部門， 致使政府機構(gòu) 龐大，尤其是地方政府人員比例過大，吃皇糧的人數(shù)多，用老百姓的 話說就是“廟多神仙多” ，財政不堪重負。與市場經(jīng)濟成熟國家相比， 像我國這樣實行五級政府制的國家在世界上是少有的。 一般地說， 政 府行政級次少，相應(yīng)地財政供養(yǎng)人員必然少，隊伍就精干高效，上下 級政府之間的稅權(quán)就比較容易劃分，反之亦然。此外，若政府管理層 次過多，管理半徑太長，信息和監(jiān)督成本較高也就不可避免，不利于 提高政府的行政管理效率。 改革開放以來， 我國在行政體制和政府機 構(gòu)改革方面努力甚多， 但成效不佳， 尤其是減少政府級次的改革至今 尚未觸及?？傮w上呈現(xiàn)出中央政府機構(gòu)改

17、革力度大，越往下，效率遞 減，有些地方甚至出現(xiàn)了諸如“饅頭辦”之類的機構(gòu)，吃“皇糧”人 數(shù)有增無減。 近幾年隨著國家大幅度提高公務(wù)員的工資， 縣鄉(xiāng)財政收 支矛盾十分突出， “政府貧困化”現(xiàn)象普遍，基層政府大多處于“吃 飯財政”的困境，有些西部地區(qū)甚至發(fā)展到“要飯財政”的地步。因 此，不下決心精簡政府行政級次、機構(gòu)和人員，單純地談減輕納稅人 的負擔就可能成為一個無法兌現(xiàn)的許諾。 這種治標不治本的辦法， 到 頭來，納稅人的負擔仍然會反復(fù)。上下級政府間的事權(quán)、 財權(quán)、稅權(quán)不對稱， 導(dǎo)致其行為不規(guī)范。 劃分中央和地方政府明晰的事權(quán)范圍是社會分工在政府行政領(lǐng)域的 具體體現(xiàn)。事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)

18、為基礎(chǔ)劃分各級政府的 財權(quán)和稅權(quán)，這是建立完善的、規(guī)范的、責權(quán)明晰的分級財政體制的 核心和基礎(chǔ)。 1994 年我國進行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制改 革，方向是正確的，但改革不 _ ，僅初步理順了中央與省級政府之 間的財政分配關(guān)系，但省以下各級政府之間的分稅制體制尚未建立， 仍然實行雙軌或多軌運行的體制模式， 遠未達到改革的目標。 主要著 眼于分稅 （即分錢） ，而在事權(quán)的界定和稅權(quán)的合理劃分方面尚無大的 舉措。由于各級政府事權(quán)不清，尤其是省、市、縣級政府的事權(quán)側(cè)重點究竟是什么，沒有從理論上界定清楚，制度規(guī)定上更模糊，存在著 相互交叉和重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致各級政府的職能范圍界線不明。目前在實踐中突

19、出地表現(xiàn)為：一方面事權(quán)從中央一省一市一縣一 鄉(xiāng)向下傾斜，并且越往下事權(quán)彈性越小，剛性越強，有些事情非辦不 可，如 9 年制義務(wù)教育、農(nóng)村教師工資發(fā)放等。同時省以下地方政府 還要承擔一些事先沒有界定清楚的事權(quán)， 比如社會保障， 以及一些難 以預(yù)測的中央政府“請客”，地方政府“買單”的事權(quán)，比如公務(wù)員 漲工資等。另一方面財權(quán)從鄉(xiāng)一縣一市一省一中央向上層層相對集中。 “在實行分稅分級財政體制的國家里中央適當集中財權(quán)是普遍的做 法。我國實行分稅制的主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過去中央財政收入占全部 財政收入比重過低的局面，然而現(xiàn)在的問題是這種趨向被盲目推 廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯”

20、（賈康、白景明， xx） 。這樣在地方稅收立法權(quán)“缺位”，財權(quán)與事權(quán)極 不對稱和科學、 規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立的情況下， 地方政 府履行其職能所需的財力明顯不足。只能是“正門不通走歪門”，靠 發(fā)揮自己的“優(yōu)勢”，在稅收之外尋求財源，導(dǎo)致不規(guī)范的“準稅收 權(quán)”收費權(quán)泛濫失控。目前，在地方政府的收入體系中，地方稅 立法權(quán)“缺位”與各種收費、攤派、罰款“越位”同時并存，濫用收 費權(quán)的情況比比皆是。一些名目繁多的收費和基金項目， 甚至亂攤派、 亂罰款，使得企業(yè)、百姓不堪重負，企業(yè)和個人的財產(chǎn)權(quán)利得不到保 障，被不規(guī)范的政府行為所剝奪。不僅嚴重侵蝕了稅基，削弱了稅收 作為地方政府財政收入主要的地

21、位， 而且形成了以費擠稅、 費搭稅車、 費大于稅，亂收費的局面。使得轉(zhuǎn)型時期為數(shù)不少的政府部門行為， 偏離了公共利益的軌道。 不僅擾亂了國民收入的正常分配秩序， 而且 嚴重損害了黨和政府的形象。 “導(dǎo)致這一結(jié)果的責任不全在地方，而 與中央政府的制度安排有很大的關(guān)系。 地方的行為在某種程度上正是 對中央的政策在理性預(yù)期的基礎(chǔ)上所做出的某種反映” （ 楊燦明，2000 年） 。是“上有政策，下有對策”的“民間定理”的一個佐證。應(yīng)當 看到，由于分稅制改革不 _ ，我國地方政府自我擴張了許多 “灰色” 權(quán)力，權(quán)力濫用的結(jié)果一方面是企業(yè)和個人利益受到侵害， 另一方面 不可避免的出現(xiàn)地方政府違法違規(guī)現(xiàn)象，

22、 而這正與稅權(quán)改革不到位有 關(guān)。所以，反思我國中央與地方之間的稅權(quán)治理改革，可以看出，二 者之間的交易費用較之改革前并沒有降低， 也未實現(xiàn)最佳組合。 由于 “中央與地方財政關(guān)系的規(guī)則缺乏憲法基礎(chǔ)， 使中央單方面改變 游 戲規(guī)則，中央具有廣泛的裁量權(quán)，如征稅權(quán)，但它缺乏一個有效的 機制來推行財稅政策 ; 地方政府具有變相的免稅權(quán)和收費權(quán)，因而產(chǎn) 生了兩種 _。地方 _ 和中央 _ ，這都是缺乏制度制約與制度強制 的表現(xiàn)” （王紹光， 1998） 。稅權(quán)高度集中，地方稅收立法權(quán)“缺位”。合理劃分中央與地 方的稅收立法權(quán)是我國稅權(quán)縱向治理的一個重要內(nèi)容之一。 長期以來， 我國一直延續(xù)計劃經(jīng)濟時期所形

23、成的高度集中的中央統(tǒng)一立法體制。 既沒有適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求進行調(diào)整， 也沒有因分 稅制的實施而作相應(yīng)的改革。 目前地方稅的征管權(quán)基本上已下劃到地 方，但立法權(quán)、解釋權(quán)、實施細則的制定權(quán)仍高度集中于中央，地方 稅立法權(quán)有名無實 （注：見中華人民 _ 憲法第五十八條、第一百 條。） ，參與地方稅收立法和政策制定的是中央立法機關(guān)和行政機關(guān)， 地方只是反映意見。立法中“受益人”缺席現(xiàn)象普遍，僅將屠宰稅和 筵席稅這兩個有待廢除的稅種的開征、 停征權(quán)下放給省級政府。 我國 稅權(quán)過于集中有多種原因： 從歷史角度看， 我國受封建傳統(tǒng)的中央集 權(quán)制影響根深蒂固，強桿弱枝是千年來的治國之道。從政體

24、上看，我 國實行單一制的國家體制， 而不是聯(lián)邦制， 中央與地方政府是一種隸 屬關(guān)系。與這種政體相適應(yīng)，中央政府習慣于大包大攬，成為無所不 能的無限政府 ; 從特殊的國情看，建國初期我國基本上是參照前蘇聯(lián) 的集權(quán)模式建立起來的國家， 集權(quán)的慣性思維方式難以消除。 從財政 體制角度看，集權(quán)有利于中央政府利用自己制定財政體制規(guī)則的權(quán)力 來增大自己的財力。 規(guī)范化的分稅制的基本特征之一， 就是將以立法 權(quán)為核心的稅權(quán) _ 與地方政府之間進行合理的劃分，并以此確定各 自的財力范圍和承擔相應(yīng)的責任。 只分稅不分權(quán)， 沒有觸及到分稅制 的實質(zhì)，只是形式上的分稅制或處于淺層次的改革， 并非真正意義上 的分稅制

25、。誠然，中央適當集中稅權(quán)，特別是稅收立法權(quán)是必要的， 但集中不等于壟斷。地方稅立法權(quán)的“缺位”，一方面致使地方無法 根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展的特點及時開辟新的稅源， 使許多潛在的稅收收入 白白流失 ;另一方面，由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，加之地 方經(jīng)濟各有特色， 中央立法開征的某些稅種， 在某些地區(qū)未必有相應(yīng)的稅源， 或稅源太小而難以征收。 這種情況不利于地方因地制宜的調(diào) 控配置區(qū)域性資源， 影響了地方政府組織收入的積極性， 造成地方政 府，特別是西部地方政府過于依賴中央的財政轉(zhuǎn)移支付， 無疑會妨礙 地方經(jīng)濟的發(fā)展， 同時也使中央的某些稅收立法流于形式， 如筵席稅， 這種狀況顯然違背了分稅制的初

26、衷。 因此，適度下放地方稅收立法權(quán) 已是勢在必行。四、完善我國中央與地方稅權(quán)治理機制的思路與途徑精簡政府機構(gòu)，為各級政府間稅權(quán)的合理劃分鋪平道路。政府 機構(gòu)改革是 _ 改革和經(jīng)濟體制改革的重要交匯點。要提高政府的治 理能力和行政效率，必須轉(zhuǎn)變政府職能，“拆廟搬神”，精簡機構(gòu)， 這樣才能為各級政府間稅權(quán)的合理劃分鋪平道路。 政府機構(gòu)的“減肥”， 按照標本兼治，治本為主的思路，具體包括三方面內(nèi)容：一是減少政 府級次，將現(xiàn)在的中央省市 （地區(qū)） 縣鄉(xiāng)五級政府制改為中央 省縣（農(nóng)村）或中央市區(qū) （大中城市 ）三級政府制，使三級政府 有相對應(yīng)的稅權(quán)。 同時撤銷地區(qū)和鄉(xiāng)政府建制， 可將其分別作為省與 縣級政府的派出機構(gòu)。二是減去一些不必要的機構(gòu)。三是裁減冗員， 重點是省以下各級政府機關(guān)。否則，機構(gòu)不簡，人還在，權(quán)還在，今 后還會伺機變著法子向老百姓收錢。 誠然， 進行政府機構(gòu)改革決非易 事，因為政府作為一個龐大的組織， 部門利益、地方利益糾纏在一起， 錯綜復(fù)雜，地方及部門的目標函數(shù)未必與中央一致。 加入WTC后對各 個利益集團的影響也大不相同， 尤其是改革進入到政府要革自己的命 時，其難度可想而知。 過去當我們對機構(gòu)改革的收益與成本的比較吃 不準的時候，我們可以暫緩改革進程，待條件成熟時再實施。加入世 貿(mào)組織后有限的過