賽智時(shí)代：我國公共數(shù)據(jù)治理存在的問題與建議

賽智時(shí)代：我國公共數(shù)據(jù)治理存在的問題與建議摘要：隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段在政府行政管理中的加速運(yùn)用，政府和公共事業(yè)單位搜集、存儲(chǔ)了海量的公共數(shù)據(jù)，如何建設(shè)公共數(shù)據(jù)治理體系，擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)的規(guī)模和治理效率，成為業(yè)界探索的熱點(diǎn)。賽智時(shí)代課題組通過對(duì)我國公共數(shù)據(jù)采集、公共數(shù)據(jù)管理、公共數(shù)據(jù)共享開放和公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用等方面進(jìn)行分析，并提出公共數(shù)據(jù)治理的建議。一、公共數(shù)據(jù)治理的定義目前，我國《中華人民共和國電子商務(wù)法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》提及了公共數(shù)據(jù)，但沒有形成統(tǒng)一內(nèi)涵界定，省市層面，北京、上海、浙江、吉林等省市出臺(tái)城市公共數(shù)據(jù)管理方面的政策文件，對(duì)公共數(shù)據(jù)給出了明確的范圍，將公共數(shù)據(jù)歸納為“各級(jí)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位，在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的各類數(shù)據(jù)資源”。公共數(shù)據(jù)治理是對(duì)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理行使權(quán)力和控制的活動(dòng)集合，以數(shù)據(jù)效率、數(shù)據(jù)公平和數(shù)據(jù)安全為基本原則。

圖1公共數(shù)據(jù)治理的原則二、我國公共數(shù)據(jù)治理中存在的主要問題（一）數(shù)據(jù)采集階段：“數(shù)出多門”標(biāo)準(zhǔn)不一我國電子政務(wù)和數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)取得了顯著的成績(jī)，各省市建立了體量驚人的數(shù)據(jù)平臺(tái)，匯集了各省市內(nèi)部巨量的公共數(shù)據(jù)。但由于缺乏統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)采集規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，各部門按照部門自己的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的采集，造成了數(shù)據(jù)資源重復(fù)、多余，數(shù)據(jù)采集質(zhì)量不高。（二）數(shù)據(jù)管理階段：管理聯(lián)動(dòng)性弱我國各省市在加大推進(jìn)公共數(shù)據(jù)管理，不斷形成地方性公共數(shù)據(jù)管理制度法規(guī)，上海、浙江、吉林等省市出臺(tái)了公共數(shù)據(jù)管理的相關(guān)辦法，同時(shí)上海、天津、浙江、福建等省市出臺(tái)了公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類相關(guān)的政策、指南和標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)了當(dāng)?shù)卣矓?shù)據(jù)管理。但目前公共數(shù)據(jù)在管理上也存在缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范問題，一方面國家層面尚未出臺(tái)針對(duì)公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)的、完整的相關(guān)管理規(guī)定，另一方面地方政府內(nèi)部和事業(yè)單位內(nèi)部沒有設(shè)立公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)或?qū)T，在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)管理時(shí)大多依靠當(dāng)?shù)卮髷?shù)據(jù)局，而大數(shù)據(jù)局與各部門同屬平級(jí)，造成公共數(shù)據(jù)在管理上聯(lián)動(dòng)性弱、合力不強(qiáng)，不利于公共數(shù)據(jù)管理。（三）數(shù)據(jù)共享開放：不愿享、不敢放我國公共數(shù)據(jù)的共享開放采取“授權(quán)獲取，增量開放”共享開放模式，由政府建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享開放平臺(tái)，政府各部門確定并上傳本部門需要共享開放的信息和數(shù)據(jù)資源內(nèi)容至數(shù)據(jù)共享開放平臺(tái)。截至2020年10月，我國已有142個(gè)省級(jí)副省級(jí)和地級(jí)政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。但目前各地?cái)?shù)據(jù)共享開放進(jìn)入“沼澤區(qū)”，各級(jí)部門在數(shù)據(jù)共享開放方面存在“不愿享、不敢放”的行為，進(jìn)度開始放緩。主要存在以下原因，一是政務(wù)部門尚有較多歷史數(shù)據(jù)未完成數(shù)字化，數(shù)據(jù)質(zhì)量低、連續(xù)性差的情況普遍存在，政務(wù)部門間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)接口錯(cuò)綜復(fù)雜，增加了數(shù)據(jù)共享難度和復(fù)雜度，導(dǎo)致各部門難以共享和開放。二是數(shù)據(jù)目錄作為全市數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理的重要抓手，存在著和數(shù)據(jù)嚴(yán)重脫節(jié)、缺乏有效的更新機(jī)制、目錄內(nèi)容缺乏審核等諸多問題，難以根據(jù)目錄進(jìn)行共享開放。三是公共數(shù)據(jù)共享基本靠“催”，由于相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)各部門公共數(shù)據(jù)共享開放責(zé)權(quán)邊界界定不清，各部門在數(shù)據(jù)共享開放上缺乏主動(dòng)共享的動(dòng)力，尚未形成有效的共享開放管理閉環(huán)。四是數(shù)據(jù)開放方面沒有明確規(guī)定數(shù)據(jù)開放范圍，而當(dāng)發(fā)生數(shù)據(jù)安全事件時(shí)，數(shù)據(jù)開放部門可能承擔(dān)數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)部門在增加數(shù)據(jù)開放范圍上缺少保障。五是政務(wù)部門之間在一些核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，特別是涉及公共服務(wù)、城市管理信息共享難以實(shí)現(xiàn)，相關(guān)數(shù)據(jù)難以獲取。（四）數(shù)據(jù)開發(fā)利用：數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證公共數(shù)據(jù)共享開放極大提升政府的運(yùn)行效率，同時(shí)公共數(shù)據(jù)對(duì)公眾和企業(yè)的開放，也為企業(yè)提供業(yè)務(wù)創(chuàng)新“原材料”，各地舉辦公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新大賽、設(shè)立公共數(shù)據(jù)專區(qū)。但目前公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用上效率依舊較低，主要原因是企業(yè)在公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)目錄查找和數(shù)據(jù)接口調(diào)用時(shí)，發(fā)現(xiàn)平臺(tái)上數(shù)據(jù)目錄不易找、可讀性不高、數(shù)據(jù)顆粒度大以及數(shù)據(jù)量較少等問題，無法滿足企業(yè)對(duì)于高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)獲取的需求。三、我國公共數(shù)據(jù)治理的建議（一） 健全公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建立一定統(tǒng)一性的公共數(shù)據(jù)采集規(guī)范，數(shù)據(jù)采集是公共數(shù)據(jù)治理的起點(diǎn)，采集規(guī)范對(duì)各部門數(shù)據(jù)采集方式進(jìn)行明確，同時(shí)在數(shù)據(jù)采集能力上進(jìn)行專業(yè)化的指導(dǎo)和督促，增強(qiáng)各部門數(shù)據(jù)采集的意識(shí)、能力，減少公共數(shù)據(jù)重復(fù)采集、標(biāo)準(zhǔn)不一現(xiàn)象的發(fā)生，使公共數(shù)據(jù)在采集治理環(huán)節(jié)有據(jù)可循。建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，高效的公共數(shù)據(jù)質(zhì)量，可以有效推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的使用，建立貫穿數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)共享開放的公共數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，保障公共數(shù)據(jù)利用效率。推進(jìn)其他數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建立，在法人、空間地理、公共數(shù)據(jù)安全服務(wù)、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”等層面形成標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，進(jìn)一步健全公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在各行業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施落地。（二） 形成系統(tǒng)的公共數(shù)據(jù)管理規(guī)范規(guī)范系統(tǒng)的公共數(shù)據(jù)管理，是加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要舉措，形成公共數(shù)據(jù)治理范式的重要一環(huán)。建議各地設(shè)立專門數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)或者公共數(shù)據(jù)管理專員負(fù)責(zé)部門內(nèi)和對(duì)外的數(shù)據(jù)管理上的溝通和交流，增強(qiáng)數(shù)據(jù)管理的聯(lián)動(dòng)性。統(tǒng)籌出臺(tái)公共數(shù)據(jù)管理規(guī)定，健全公共數(shù)據(jù)管理法律制度，并加快公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度和標(biāo)準(zhǔn)推廣，對(duì)不同類別的數(shù)據(jù)分別采取不同管理方法，對(duì)不同級(jí)別的數(shù)據(jù)分別采取不同授權(quán)和責(zé)任模式，有效約束公共數(shù)據(jù)管理行為。（三） 明確數(shù)據(jù)共享的權(quán)責(zé)機(jī)制明確數(shù)據(jù)共享的權(quán)責(zé)機(jī)制，清晰劃分常態(tài)化的數(shù)據(jù)共享流動(dòng)中責(zé)權(quán)邊界，可以打消各級(jí)部門數(shù)據(jù)“不愿享”的顧慮。建議明確給予不同部門不同的控制權(quán)限，明確數(shù)據(jù)共享開放中各級(jí)部門的責(zé)任和義務(wù)，減少數(shù)據(jù)出現(xiàn)超范圍共享、安全事件發(fā)生后的責(zé)任不明晰，同時(shí)明確政府?dāng)?shù)據(jù)共享的流程，突破現(xiàn)有“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)鴻溝”，形成數(shù)字政府的業(yè)務(wù)大數(shù)據(jù)體系，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的數(shù)據(jù)共享互認(rèn)。（四） 明晰公共數(shù)據(jù)開放范圍明晰公共數(shù)據(jù)的開放范圍，可以減少各部門在數(shù)據(jù)開放上的顧慮。建議制定類似美國《透明和開放政府備忘錄》、英國《數(shù)據(jù)開放白皮書》等較為詳細(xì)的數(shù)據(jù)公開范圍標(biāo)準(zhǔn)，使各級(jí)部門在數(shù)據(jù)集開放上具有指導(dǎo)性和操作性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和操作指南，也能夠調(diào)動(dòng)各部門、各機(jī)構(gòu)開放數(shù)據(jù)的主動(dòng)性、積極性，有利于形成“自下而上”和“自上而下”向結(jié)合的數(shù)據(jù)開放機(jī)制，增強(qiáng)數(shù)據(jù)利用效率。數(shù)據(jù)開放平臺(tái)層面，進(jìn)行更加科學(xué)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)設(shè)計(jì)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)行平臺(tái)各項(xiàng)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)連通和同步更新，同時(shí)建立及時(shí)有效的平臺(tái)反饋機(jī)制，及時(shí)解決目前數(shù)據(jù)目錄不易找、可讀性不高、數(shù)據(jù)顆粒度大等突出的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。（五）建設(shè)“制度+管理+技術(shù)”公共數(shù)據(jù)安全機(jī)制公共數(shù)據(jù)安全機(jī)制是公共數(shù)據(jù)從數(shù)據(jù)采集到數(shù)據(jù)利用的全方位的安全保障。制度層面，各部門開展數(shù)據(jù)安全定級(jí)工作，制定與之配套的數(shù)據(jù)安全防護(hù)措施。管理層面，各地方可推出公共數(shù)據(jù)安全管理規(guī)范，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)安全工作的檢查與監(jiān)管，對(duì)數(shù)據(jù)人員和應(yīng)用的安全管理，保障數(shù)據(jù)使用安全。加強(qiáng)在數(shù)據(jù)管理創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，尤其是要積極探索應(yīng)用區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)，努力破解政府?dāng)?shù)據(jù)孤島、信息壁壘等問題，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)管理工作持續(xù)健康發(fā)展。技術(shù)層面，圍繞公共數(shù)據(jù)采集到數(shù)據(jù)開發(fā)利用的數(shù)據(jù)生命全周期，建立以人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)