淺析鼓勵生育政策的國際經(jīng)驗和效果

淺析鼓勵生育政策的國際經(jīng)驗和效果2021年7月20日，新華社公布《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》?！稕Q定》指出：“當(dāng)前，進一步適應(yīng)人口形勢新變化和推動高質(zhì)量發(fā)展新要求，實施三孩生育政策及配套支持措施，具有重大意義?！熬徒M織實施好三孩生育政策，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，加強政策調(diào)整有序銜接，強化組織實施保障，《決定》分別具體提出了包括取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、保障孕產(chǎn)婦和兒童健康、大力發(fā)展多種形式的普惠托育服務(wù)、完善生育休假與生育保險制度、建立健全計劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度等在內(nèi)的二十二項具體舉措。隨后，7月29日，國家衛(wèi)生健康委發(fā)出通知，就貫徹落實《決定》提出包括提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、促進普惠托育服務(wù)發(fā)展、保障計劃生育家庭權(quán)益在內(nèi)的六項重點任務(wù)。實施三孩生育政策及其配套措施，是我國自十八大以來，繼"單獨兩孩"和"全面兩孩”政策之后實施的又一重大生育政策調(diào)整。其背景是，上世紀(jì)末以來，我國（大陸地區(qū)，下同）總和生育率（育齡女性平均生育子女?dāng)?shù)）一直遠低于更替水平（大于2.1），同時老齡化程度進一步加劇。2010年的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國當(dāng)年的總和生育率為1.18，遠低于世代更替水平。在國際上，總和生育率低于1.5即被稱為“很低生育率“，我國已進入此階段。據(jù)此，我國先后與2014年和2016年實施"單獨兩孩”和"全面兩孩”政策，試圖緩解新生人口不斷減少同時老齡化加劇的趨勢，之后生育率一度有所回升，但后來再度回落。2020年的第七次全國人口普查顯示，我國當(dāng)年總和生育率為1.3,當(dāng)年新出生人口也降至1200萬人的新低。這意味著我國人口發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國已進入全球生育率最低國家和地區(qū)行列，掉入“低生育陷阱“，即將進入人口零增長進而負(fù)增長的階段。因此，除了放寬生育限制，大力推行鼓勵生育的政策也勢在必行。這方面，國際上已經(jīng)有半個世紀(jì)以上的實踐，其中具體做法值得臚列，教訓(xùn)值得汲取。一、生育率走低是一個全球性現(xiàn)象為詳細區(qū)分不同的低生育水平，聯(lián)合國的一些報告中一般把低于更替水平的生育率稱為低生育率(1.owferti1.ity),當(dāng)總和生育率低于1.5時稱為"很低生育率“(very1.owferti1.ity),低于1.3時稱為“極低生育率"(1.owestT.owferti1.ity)。在過去幾十年里，幾乎所有國家和地區(qū)都經(jīng)歷了明顯的生育率下降。上世紀(jì)五十年代，全球的平均總和生育率大約為5,至2015年下降到2.5o據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，到2030年，世界大約三分之二的人口將生活在總和生育率低于2.1的國家?；仡櫴澜绺鞯貐^(qū)生育率下降的歷程，低生育率現(xiàn)象大體上呈現(xiàn)出高收入國家和地區(qū)向中等收入國家和地區(qū)擴散的趨勢。從世界銀行的數(shù)據(jù)來看，高收入國家和地區(qū)大規(guī)模進入低生育水平大約始于1975年，1960年，這些國家和地區(qū)的平均總和生育率在3.0左右;此后不斷下降，1975年往后，低于更替水平；2017年，生育率不到1.7o中等收入國家整體的生育率經(jīng)歷了更為急劇的下降，從1960年的5.6下降到了2017年的2.3。中低收入國家由5.9下降到2.8o中高收入國家由5.4下降到1.8,在1995年往后，低于更替水平。全球整體的生育水平在1965年后明顯下降，在1990年前后開始穩(wěn)定在總和生育率為2.5左右的水平。全球最早出現(xiàn)生育率下降的是歐洲和北美洲。1960年后，歐洲和北美洲生育率都明顯下降，在1970至1975年間開始低于更替水平，并且至今仍處于生育率低于2.1的狀態(tài)，是全球生育率最低的兩個大洲。北美洲的生育率在1990年后有明顯回升，歐洲的生育率在2000年后有輕微上升。隨后，生育率明顯下降的是大洋洲、拉美和加勒比地區(qū)。其中拉美及加勒比海地區(qū)的生育水平變化波動最大，從接近平均每個婦女生6個孩子的高生育水平降到2.1附近。相比之下，大洋洲生育水平的下降趨勢比較平緩。亞洲地區(qū)的生育在1970年后出現(xiàn)了劇烈下降。生育水平下降最晚的是非洲。1975年后，非洲開始輕微下降，直到1990年后才有明顯的下降；目前，雖然下降速度較為緩慢，但仍處于較高生育水平的狀態(tài)。總和生育率低于更替水平國家和地區(qū)主要位于歐洲、北美洲、東亞地區(qū)、拉美和加勒比地區(qū)。其中處于極低生育水平（低于1.3）的國家和地區(qū)主要位于東亞。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《世界人口展望（2017年修訂版）》，從2010至2015的平均總和生育率來看，低于更替水平國家和地區(qū)中，共有19個屬于很低生育水平。其中1個位于非洲，即毛里求斯（1.49）；兩個位于亞洲，分別是日本（1.41）和塞浦路斯（1.38）；其余全部位于歐洲。全球處于極低生育水平的國家和地區(qū)共有7個。其中5個位于亞洲，分別是中國香港（1.20）、中國澳門（1.19）、中國臺灣地區(qū)（1.11），以及韓國（1.23）和新加坡（1.23）;兩個位于歐洲，分別是摩爾多瓦（1.27）和葡萄牙（1.28）。二、歐美發(fā)達國家鼓勵生育政策的推行及效果隨著低生育率水平在世界范圍內(nèi)的擴散，世界上出臺鼓勵生育政策的國家和地區(qū)也在增多。1976年，僅有8.7%的國家和地區(qū)出臺了提高生育率的政策；2007年后，超過20%的國家和地區(qū)實行提高生育率的政策；2015年，通過政策鼓勵生育的國家和地區(qū)增加到了27.9%。歐美發(fā)達國家，如德國、法國、瑞典、丹麥等，是最早出現(xiàn)人口“低出生、低死亡、低自然增長“趨勢的國家，也是最早實施激勵生育政策的國家。上世紀(jì)八十年代后，一些歐美國家相繼進入人口總和生育率不足1.3的行列。為規(guī)避“低生育率陷阱“，不少國家開始采取鼓勵生育政策?；谧约旱膰楹臀幕砟睿瑲W美國家大都實行間接性干預(yù)的激勵生育政策，其中法國自1918年就開始實施鼓勵性生育政策。到上世紀(jì)六十年代，鼓勵生育政策在歐美國家成為主流?；诮?jīng)濟社會和文化均非常發(fā)達，歐美國家的生育激勵政策以間接性一系列現(xiàn)金補貼、稅收減免、延長產(chǎn)假等政策為主導(dǎo)來促進人口生育。到上世紀(jì)九十年代，大多歐美國家已經(jīng)形成了一個比較完善的、旨在鼓勵生育的家庭福利政策體系，主要包括三大類：以育兒補貼為核心的現(xiàn)金補貼與稅收減免政策；以延長孕婦產(chǎn)假為內(nèi)核的育兒休假制度；以幼兒照料為主的社會公共服務(wù)體系?，F(xiàn)金補貼是歐美國家生育激勵政策的亮點。以德國為例，其補貼政策規(guī)定以家庭子女?dāng)?shù)量為基礎(chǔ)，按照子女?dāng)?shù)量進行育兒補貼，每個家庭每個孩子每月100歐元；丹麥、瑞典等國則對新生兒家庭給予相當(dāng)于人民幣2000至6000元不等的一次性母親獎勵；法國構(gòu)建了包括嬰兒津貼、定額津貼、家庭收入補充津貼等內(nèi)容相對完整的津貼體系。在稅收減免政策方面，美國1997年開始實施每個孩子可以減免400美元的稅額，西班牙自2003年起實施階梯性稅收優(yōu)惠激勵政策，對一個家庭的一孩、二孩、三孩、四孩的免稅額度分別為1400>1500、2200、2300歐元。在產(chǎn)假制度方面，除了保障孕婦產(chǎn)假制度，歐美國家還特別注重父親休假制度。瑞典以獎金激勵父母“平等"休假，家庭父親、母親在法定可供選擇的育兒假期里，如父母雙方每人休假240天，則可領(lǐng)取135000克朗的最高獎金，休假越多獎金越高。法國2014年調(diào)整家庭育兒假期制度，以確保父母雙方育兒責(zé)任分擔(dān)，其具體規(guī)制為：一孩家長的休假時間延長到一年，條件是后半年的假期必須由此前未休假的孩子家長享有；從第二個孩子開始，育兒假三年不變，但條件是其中要有六個月是另一位未休假的家長享有，否則假期將縮短到兩年半，形成了父親參與幼兒照料、家務(wù)平等分擔(dān)的“家庭友好模式”。歐美國家也非常重視幼托服務(wù)。大多數(shù)國家已形成以政府公共財政負(fù)擔(dān)為主的多元社會主體參與的幼托服務(wù)體系，如瑞典政府以公共財政支出承擔(dān)了育兒家庭80%的幼托費用，積極組建公立育兒機構(gòu)，號召企業(yè)建立“企業(yè)托兒所“，各大社會組織機構(gòu)也創(chuàng)建"協(xié)會托兒所“；同時，還成立了“臨時托兒所"等機構(gòu)用以滿足家庭靈活的幼托需求。此外，歐美國家也尤為重視個性化家庭育兒需求。法國政府除提供基礎(chǔ)的保育所外，還提供更多細致的保育公共政策和基礎(chǔ)性公共服務(wù)產(chǎn)品，如母親助手、住家保姆等，為家庭解決育兒問題。從實踐來看，歐美國家的激勵生育政策效果是明顯的。2016年法國生育率1.92，是當(dāng)年全歐范圍內(nèi)生育率最高的國家，瑞典生育率為1.85，丹麥生育率為1.75，德國生育率也從1992年起持續(xù)走高，到2016年上升至1.59o三、亞洲發(fā)達國家生育激勵政策的特點與效果以新加坡、日本、韓國為代表的亞洲發(fā)達國家在上世紀(jì)六十年代都曾實施過限制性的生育干預(yù)政策，以降低總和生育率，出現(xiàn)低生育危機比歐美國家晚。直到八十年代初，新加坡的總和生育率降至1.6,日本的總和生育率降至1.57時，政府才開始實施鼓勵生育政策。韓國則在總和生育率跌破1.6時仍實施中立性生育干預(yù)政策，直至2005年總和生育率跌至1.12時，政府才開始重視低生育率問題，出臺《應(yīng)對低生育綜合對策》，向少子化、老齡化宣戰(zhàn)。亞洲發(fā)達國家激勵生育政策較為全面，具有明顯的直接干預(yù)和間接干預(yù)融合的特點。實施初期多借鑒歐洲發(fā)達國家的生育津貼、兒童津貼、減免稅收等經(jīng)濟性間接干預(yù)經(jīng)驗，如新加坡政府給予每個小孩的育兒津貼折合人民幣約每月2000元；日本政府根據(jù)不同家庭收入等級，對3歲以上和3歲以下15歲以下的兒童實行每月折合人民幣600元到912元的差異補貼；韓國政府對5歲以下嬰幼兒提供每月約人民幣1200元的幼兒園保育費或家庭養(yǎng)育津貼；新加坡提供生育家庭的現(xiàn)金補貼約每月2000元人民幣。除經(jīng)濟激勵外，在生育保障和社會公共服務(wù)上也做了相應(yīng)的政策制度安排。如日本政府高度重視幼托服務(wù)，逐步完善育嬰室、嬰幼兒生活支援設(shè)施、保育所、兒童課后服務(wù)和短期照料支持服務(wù)和支援設(shè)施；新加坡政府成立社會和家庭發(fā)展部幼兒培育署，統(tǒng)籌監(jiān)管兒童幼托服務(wù)工作。同時，也制訂了一些直接干預(yù)的政策。比如，圍繞預(yù)期的生育率目標(biāo)，通過直接干預(yù)的手段保護女性權(quán)益，進而提升婦女生活保障水平，是這類國家普遍實施的鼓勵生育政策之一。如韓國政府出臺《職業(yè)中斷女性再就業(yè)促進法》為因生育而“職業(yè)中斷女性"的職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)提供了強有力的保障?？傮w來看，亞洲發(fā)達國家在應(yīng)對低生育率導(dǎo)致的少子化問題時，大多存在應(yīng)對政策相對滯后和緩慢的問題，且鼓勵生育政策中生育津貼、育兒津貼等經(jīng)濟補償缺乏激勵性，幼托保障、產(chǎn)假制度以及女性權(quán)益的保障體系仍舊不夠完善，結(jié)果是政府難以在短時間內(nèi)消除曾經(jīng)實施的限制性生育政策的慣性，未能如期實現(xiàn)人口生育率達到更替水平的目標(biāo)。至2018年，日本總和生育率呈現(xiàn)緩慢上升的趨勢，但仍處于1.4左右的很低生育率區(qū)間。韓國2016年的總和生育率為1.17，仍處于極低生育率水平，未能實現(xiàn)《應(yīng)對低生育綜合對策》中2010年達到1.6的目標(biāo)。2021年，這一數(shù)字甚至低至1.1,連續(xù)兩年在198個國家和地區(qū)中排名倒數(shù)第一。新加坡鼓勵生育政策實施以來，很長一段時間內(nèi)總和生育率維持在1.2和1.3左右。這些數(shù)據(jù)表明，日本、韓國、新加坡這些亞洲發(fā)達國家鼓勵生育政策的實施效果仍不明顯。四、路線圖已有，需要強有力執(zhí)行上述中共中央和國務(wù)院《決定》圍繞優(yōu)化生育政策和促進人口長期均衡發(fā)展所設(shè)定的主要目標(biāo)是：到2025年，積極生育支持政策體系基本建立，服務(wù)管理制度基本完備，優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平明顯提高，普惠托育服務(wù)體系加快建設(shè)，生育、養(yǎng)育、教育成本顯著降低，生育水平適當(dāng)提高，出生人口性別比趨于正常，人口結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化,人口素質(zhì)進一步提升。到2035年，促進