新形勢下測量標(biāo)志管理與保護(hù)

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新形勢下測量標(biāo)志管理與保護(hù)若干問題的探討

摘要：測量標(biāo)志是地球形狀、地殼變形和為現(xiàn)代空間科學(xué)提供精確定位的基礎(chǔ)設(shè)施，是國民經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究、國防建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，是涉及國家安全的重要地理信息，是國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源，是從事各類測繪活動的基準(zhǔn)，是所有空間位置定位的基準(zhǔn)。本文在對測量標(biāo)志損毀的原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前的形勢，對測量標(biāo)志管理與保護(hù)若干問題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：測量標(biāo)志；管理；問題

中圖分類號：P258文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a文章編號：

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)測繪工作的意見》明確要求，“做好測量標(biāo)志保護(hù)和維護(hù)工作，制定測量標(biāo)志土地使用的有關(guān)規(guī)定，建立責(zé)權(quán)利相結(jié)合的管理機(jī)制”。近幾年，隨著城市化步伐的加快，大規(guī)模城建工程的不斷上馬，為城市和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)的測量標(biāo)志，正在受到越來越嚴(yán)重的毀壞。據(jù)山東省萊州市2007年對全區(qū)所有水準(zhǔn)點、gps點及三角點進(jìn)行外業(yè)普查情況來看，共普查測量標(biāo)志75座，保存完好的只有50座，完好率只有66.7%，其中三角點地上標(biāo)毀損率達(dá)66.23%、地下標(biāo)石毀損率達(dá)23.31%，水準(zhǔn)點毀損率達(dá)26.86%。為了更加有效地保護(hù)測量標(biāo)志，本文在對測量標(biāo)志損毀的原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前的形勢，對測量標(biāo)志管理與保護(hù)若干問題進(jìn)行了探討。 一、測量標(biāo)志損壞的主要原因測量標(biāo)志在一些地區(qū)遭到不同程度的毀壞，標(biāo)志完好率呈逐年下降

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趨勢。歸納起來，測量標(biāo)志損壞的原因主要有以下幾個方面：1、自然原因。測量標(biāo)志大多是20世紀(jì)五六十年代由國家測繪局、總參測繪局建造、施測的，由于時間過長，風(fēng)吹、日曬、雨淋、受地面嚴(yán)重沉降因素影響及地震等原因破壞了測量標(biāo)志。另外由于測量標(biāo)志檢查維護(hù)機(jī)制不健全，經(jīng)費不落實，使得受損壞的測量標(biāo)志無法得到及時的修復(fù)，以致失去使用價值。

2、人為原因。測量標(biāo)志是永久性設(shè)施，使用的標(biāo)材都是上好的鋼鐵或水泥墩等，標(biāo)志大多在野外，多數(shù)無人看管，很容易遭到不法分子的盜取或破壞。很多測量標(biāo)志在耕地中，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的提高，一座測量標(biāo)志的存在會給耕作帶來很多障礙，尤其是隨著土地承包人的交替變更，對測量標(biāo)志的保護(hù)意識越來越淡薄，或不了解測量標(biāo)志的重要作用，破壞了測量標(biāo)志。封建迷信、落后與愚昧思想造成標(biāo)志被毀也相當(dāng)嚴(yán)重。建造測量標(biāo)志時普法和宣傳工作力度不夠，使群眾產(chǎn)生神秘感，造成測量標(biāo)志破壞。

3、工程建設(shè)破壞測量標(biāo)志。在歷史不同時期，基于當(dāng)時需要，國家和有關(guān)部門在各地域布設(shè)的大量測量標(biāo)志，有的布設(shè)在樓頂、水塔、煙囪上，有的等級水準(zhǔn)點布設(shè)在公路旁，沒有考慮到后來經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的影響，因此，城市規(guī)劃拆遷、道路拓寬、重大工程建設(shè)等造成了相當(dāng)部分測量標(biāo)志損壞。4、測量的基礎(chǔ)設(shè)施較差。和電力設(shè)施相比，測量標(biāo)志缺乏外圍保護(hù)設(shè)施，耐用性和牢固性不強(qiáng)。不少已建成的測量標(biāo)志由于外圍保護(hù)設(shè)施設(shè)計簡單，極易

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人為或自然損壞。外圍保護(hù)設(shè)施的損壞往往直接導(dǎo)致測量標(biāo)志報廢。二、新形勢下測量標(biāo)志保護(hù)的新要求測量標(biāo)志被損壞固然有其自身不牢固，不明顯、宣傳不到位的原因，但究其深層次的原因，則主要是對測量標(biāo)志監(jiān)管不力造成，其中最根本的原因有管理模式落后，土地權(quán)屬不清、經(jīng)費不足、法律不全、管理機(jī)構(gòu)不到位以及執(zhí)法不嚴(yán)等問題。這些問題在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化及新農(nóng)村建設(shè)不斷深入的今天更甚，測量標(biāo)志面臨更大的破壞機(jī)率。隨著測繪市場的逐步開放，測繪單位已形成了以混合所有制為主的經(jīng)濟(jì)實體，以往施行的測量標(biāo)志義務(wù)保管制度已不能滿足市場經(jīng)濟(jì)體制下人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益需求。隨著我國法律體系的逐步完善，特別是《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律的出臺，測量標(biāo)志作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，要得到合法保護(hù)，就迫切需要建立明確的土地權(quán)屬制度，迫切需要建立合理合法的建設(shè)審批程序和使用流程。當(dāng)然，根據(jù)目前部分地方的實際，還需要加強(qiáng)測量標(biāo)志監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能的落實，加大測標(biāo)管理經(jīng)費的投入，如地方經(jīng)濟(jì)確有困難，可以探索建立以測標(biāo)養(yǎng)測標(biāo)的使用和維護(hù)的機(jī)制。三、現(xiàn)階段測量標(biāo)志管護(hù)的對策測量標(biāo)志管護(hù)的目的是長期保持其使用效能，保持其在國家信息化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮基礎(chǔ)性的保障作用。就當(dāng)前情況看，政府要加強(qiáng)對測量標(biāo)志的管護(hù)，必須建立政府投入與依靠自身發(fā)展相協(xié)調(diào)的測量標(biāo)志管護(hù)投入機(jī)制。在確保組織、資金到位基礎(chǔ)上，尚需建立合理的制度，設(shè)計規(guī)范的管護(hù)流程，以確保

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測量標(biāo)志管理的科學(xué)性和合法性。1、加大對測量標(biāo)志的宣傳目

前，測繪工作還沒有得到社會的普遍認(rèn)識。對全社會保護(hù)測量標(biāo)志的意義宣傳不到位，是測量標(biāo)志保護(hù)管理工作弱化的原因之一。還有一種思想認(rèn)為隨著技術(shù)的進(jìn)步，測量標(biāo)志以后都沒有用處，破壞了就算了，不值得去花大力氣保護(hù)，從而使測量標(biāo)志保護(hù)工作進(jìn)入誤區(qū)。這些情況跟對測量標(biāo)志的宣傳不力有關(guān)，要充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)站等新聞媒體，充分利用測繪法宣傳日等，在城鄉(xiāng)各地，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，廣泛宣傳測量標(biāo)志的重要作用和保護(hù)好測量標(biāo)志的重要意義。大力表彰在維護(hù)管理測量標(biāo)志工作中出現(xiàn)的先進(jìn)集體和先進(jìn)個人，激發(fā)保護(hù)人員的積極性和創(chuàng)造性。根據(jù)城市環(huán)境和財政狀況在標(biāo)志性建筑物、相對集中居民區(qū)域和旅游景點建立景觀標(biāo)志，用生動的標(biāo)志進(jìn)行宣傳。及時對毀標(biāo)案件予以曝光，增強(qiáng)人民群眾保護(hù)測量標(biāo)志的自覺性。2、提高設(shè)計和建造標(biāo)準(zhǔn)，提升測量標(biāo)志自身的穩(wěn)定性（1）提高覘標(biāo)的設(shè)計、建造和施工標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各等級點的功效、性能及使用性，提出環(huán)境要求，如考慮城市規(guī)劃、道路拓寬、信號影響、自然環(huán)境影響、交通便利、使用便捷等；原各等級控制點的穩(wěn)定性要求比較全面，從使用角度可適當(dāng)調(diào)整選埋深度；在范圍上建議增加等級高的三維點的要求；由于gps儀器的廣泛使用，原來的各級覘標(biāo)不能滿足其觀測要求，需要對各類覘標(biāo)的設(shè)計進(jìn)行改造，在使用的型材上增加耐用性和牢固性。 （2）科學(xué)合理設(shè)置測量標(biāo)志，研發(fā)新型測量標(biāo)志樣式。應(yīng)

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注重測量標(biāo)志設(shè)置的合理性，既考慮到測量標(biāo)志永久性或臨時實用性，又要想到測量標(biāo)志設(shè)置的地域的穩(wěn)定性和可靠性。要根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厥褂煤统鞘薪ㄔO(shè)規(guī)劃的實際，盡量將測量標(biāo)志設(shè)在長期相對不變動的地域內(nèi)。隨著現(xiàn)代科技的進(jìn)步，建造測量標(biāo)志的做法應(yīng)該創(chuàng)新，提高測量標(biāo)志的抗沖擊性和牢固程度。（三）完善監(jiān)管體制，強(qiáng)化測量標(biāo)志管護(hù)的政府職能1、修訂《測量標(biāo)志保護(hù)條例》，建立合法、合理、可操作的管理制度，針對當(dāng)前測量標(biāo)志管理和保護(hù)出現(xiàn)的一些新情況、新問題，修訂現(xiàn)行的《測量標(biāo)志管理條例》。

建議增加有關(guān)切實解決測量標(biāo)志占地的問題；制訂測量標(biāo)志有償使用的管理規(guī)定，明確有償使用程序、標(biāo)準(zhǔn)等；明確在測量標(biāo)志周圍不得擅自新建、擴(kuò)建和改建影響測量標(biāo)志使用的建筑物和通信設(shè)施。確需新建、擴(kuò)建或改建的，在報城建規(guī)劃管理部門審批前，應(yīng)征得測繪行政主管部門同意；新建、改建測量標(biāo)志，需要損害農(nóng)作物，砍伐樹木、竹子，或者拆遷建筑物及妨礙建筑物使用及其他設(shè)施的，測量標(biāo)志建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)依法辦理相關(guān)手續(xù)，并按照國家有關(guān)規(guī)定給予一次性補(bǔ)償?shù)取?、健全測量標(biāo)志監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加大執(zhí)法力度健全測量標(biāo)志管理的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，市、縣（區(qū)）成立的測量標(biāo)志保護(hù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)測量標(biāo)志保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)測量標(biāo)志保護(hù)的日常工作，制定定期檢查、普查、維護(hù)工作的規(guī)劃和年度計劃，開展測量標(biāo)志的檢查、普查、維護(hù)工作。在有條件的地方還可以將其納入地形圖

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更新的巡查范圍內(nèi)，也可以納入數(shù)字城管城市部件中，使測量標(biāo)志得到精細(xì)化管理。加大違反《測量標(biāo)志保護(hù)條例》的執(zhí)法力度和對損毀測量標(biāo)志案件的處罰力度，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，確保新制度的執(zhí)行。對故意破壞測量標(biāo)志的行為，要嚴(yán)格依法追究責(zé)任。出現(xiàn)一個查處一個，通報一個，讓全社會人人都遵守保護(hù)測量標(biāo)志的意識。（四）是建立“兩證”制度，明確測量標(biāo)志合法的身份和地位由于歷史原因，以前建造的測量標(biāo)志都沒有土地證，隨意設(shè)置在任何可用的地方，如房頂、煙囪、山頂、道路旁等。而這些地方往往是最容易被破壞的，特別是在當(dāng)前城鄉(xiāng)大建設(shè)時期，拆遷和開發(fā)力度大，由于缺乏身份證，測量標(biāo)志在拆遷補(bǔ)償和賠償上常常被另眼相看。同時，市場經(jīng)濟(jì)已初步發(fā)展的今天，人們的物權(quán)意識已經(jīng)萌芽，幾乎沒有人再愿意讓測量標(biāo)志無償設(shè)置在自己的土地上，導(dǎo)致已有的測量標(biāo)志被毀，新的測量標(biāo)志沒有地方建。問題的關(guān)鍵是要解決測量標(biāo)志的“兩證”問題，^廠土地證”和“建設(shè)工程許可證”問題。筆者認(rèn)為，建立測量標(biāo)志建設(shè)審批制度，是解決測量標(biāo)志兩證問題的有效方法。1、盡快完成已有測量標(biāo)志在政策允許范圍內(nèi)的土地證補(bǔ)發(fā)工作測繪行政主管部門要積極和當(dāng)?shù)貒敛块T溝通，按《國家建設(shè)征用土地條例》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干問規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合《測繪法》、《測量標(biāo)志保護(hù)條例》的要求，搞清和認(rèn)定測量標(biāo)志用地的時間、權(quán)源、面積、土地確權(quán)與證書發(fā)放類型、用地用途以及土地權(quán)利人等，嚴(yán)格按照《土

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地登記規(guī)則》進(jìn)行土地登記和發(fā)證。一般情況下發(fā)國有土地使用證，對于無法發(fā)國有土地使用證的可以發(fā)土地他項權(quán)證，發(fā)證的用地性質(zhì)為公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，發(fā)證的土地權(quán)利人為市、縣測繪行政主管部門。2、盡快建立和完善新建測量標(biāo)志的建設(shè)審批制度按照

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，都要辦理建設(shè)用地和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。因此必須對新建、改建和遷建的測量標(biāo)志實行規(guī)劃審批制度，這樣能使測量標(biāo)志的建設(shè)環(huán)節(jié)處于可控狀態(tài)，也為下一步長效管理做好事前控制。（1）新建永久性測量標(biāo)志的管理。對于新建的測量標(biāo)志，首先需要到規(guī)劃部門申請用地以及設(shè)計要點，規(guī)劃部門按要求發(fā)放用地規(guī)劃許可證及設(shè)計要點，然后到土地部門辦理土地使用證。測繪單位按照明確的用地退讓范圍、高度、材料等進(jìn)行規(guī)劃方案設(shè)計報規(guī)劃部門審批，合格后發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證即可開工建設(shè)，這種審批方式綜合考慮了測量標(biāo)志建造的合法性、設(shè)置的合理性、地域的穩(wěn)定性、使用的永久性。 （2）永久性測量標(biāo)志遷建

管理。一方面將測量標(biāo)志信息納入城市規(guī)劃、土地管理等信息系統(tǒng)，盡可能減少工程建設(shè)對測量標(biāo)志的遷建；另一方面對確實要進(jìn)行遷建的測量標(biāo)志，要按照上述新建永久性測量標(biāo)志的管理辦理有關(guān)手續(xù)，然后才能同意進(jìn)行遷建。（五）健全有效的日常保管機(jī)制1、建立測量標(biāo)志有償使用制度有償使用的原因有三個。一是測量標(biāo)志作為國家的一種重要基礎(chǔ)設(shè)施，國家投入巨資建設(shè)，是重要的國

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有資產(chǎn)，對其保管是政府行為。測量標(biāo)志不僅僅是一個固定標(biāo)識物，更重要的是每一個標(biāo)志都是一個精確的測量成果數(shù)據(jù)，因此標(biāo)志與測量成果（坐標(biāo)）是一個整體，使用測量標(biāo)志必然要使用其坐標(biāo)，根據(jù)《測繪法》第三十一條規(guī)定：測繪成果除用于國家機(jī)關(guān)決策和社會公益性事業(yè)外依法實行有償使用制度；二是“十五”前，測繪任務(wù)多為指令性計劃，測繪單位多為事業(yè)性質(zhì)，基本不交稅，但是目前測繪單位大部分已改制，不屬于公共財政投入范圍，測繪任務(wù)也市場化。所以使用測量標(biāo)志的測繪單位大多是進(jìn)入市場進(jìn)行測繪活動的單位，測繪單位利用測量標(biāo)志進(jìn)行盈利性測繪活動理應(yīng)交一定的測量標(biāo)志維護(hù)費；三是每年政府都要拿出專項資金來支付測量標(biāo)志的保管津貼和日常維護(hù)管理費用。鑒于目前各地測量標(biāo)志管理和維護(hù)費用嚴(yán)重不足的實際情況，根據(jù)?？顚Ｓ迷瓌t，可考慮將收取的費用用于彌補(bǔ)測量標(biāo)志的管理和維護(hù)費用之不足。有償使用費用的收取和使用方式，可以采用行政事業(yè)性收費，作為非稅收入繳入同級財政國庫，納入預(yù)算，實行收支兩條線管理。目前在一些地方的法規(guī)中有的已經(jīng)明確了實現(xiàn)有償使用的規(guī)定，如《江蘇省測繪條例》第三十三條規(guī)定。關(guān)于測量標(biāo)志有償使用的收費標(biāo)準(zhǔn)，目前國家還沒有具體規(guī)定。現(xiàn)行兩種測繪收費標(biāo)準(zhǔn)有《測繪生產(chǎn)成本定額》、《測繪收費標(biāo)準(zhǔn)》都與測量標(biāo)志無關(guān)。因此需要盡快制定針對測量標(biāo)志有償使用的收費標(biāo)準(zhǔn)，制定時要統(tǒng)籌考慮測量標(biāo)志使用、管理、維護(hù)等實際需要，不能是短期行為，適當(dāng)兼顧長遠(yuǎn)。目

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前有些地方采用按測繪單位承攬測繪項目總金額的3%-5%執(zhí)行，這個標(biāo)準(zhǔn)有待科學(xué)測算和論證。2、建立測量標(biāo)志有償委托保管制度現(xiàn)行的《測量標(biāo)志保護(hù)條例》第十二條明確規(guī)定對測量標(biāo)志實行義務(wù)保管制度，管是義務(wù)，不管全無責(zé)任，權(quán)、責(zé)、利不對等，管與不管全靠保管人的自覺性。這種管理制度不能反映市場經(jīng)濟(jì)體制下人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。要真正建立責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的管理機(jī)制，有必要建立分級管理和有償委托保管相結(jié)合的管理方式。分級管理測量標(biāo)志就是根據(jù)測量標(biāo)志就近及所屬地管理原則，實行逐層分片委托管理。國家委托省測繪局管理，省測繪局委托市國土局（規(guī)劃局）管理，市國土局（規(guī)劃局）委托區(qū)（縣）國土局（建設(shè)局）管理。區(qū)（縣）國土局（建設(shè)局）將測量標(biāo)志委托給測量標(biāo)志就近的個人，層層簽訂測量標(biāo)志保管責(zé)任書，實行逐級負(fù)責(zé)制度。有償保管測量標(biāo)志是指和測量標(biāo)志保管員簽訂保管協(xié)議，明確責(zé)權(quán)利，同時支付給測量標(biāo)志保管員一定的津貼。采用這種方式符合市場經(jīng)濟(jì)條件下的勞動法則，可以提高保管員的積極性和責(zé)任心，最大程度的實現(xiàn)測量標(biāo)志的保管。有償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)全國不能強(qiáng)求一致，要符合地方實際。保管費用可以是一個點一年100到300元，各地可以根據(jù)具體的財政狀況制定。測繪行政主管部門要積極和當(dāng)?shù)刎斦块T溝通爭取將本級管理、發(fā)放的永久性測量標(biāo)志保管津貼納入本級測繪行政主管部門年度部門預(yù)算，當(dāng)年新設(shè)置的永久性測量標(biāo)志，其保管津貼納入下一年度起開始計

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算。上一級測繪行政主管部門可以委托下一級測繪行政主管部門發(fā)放本級管理的永久性測量標(biāo)志保管津貼。（六）采用新技術(shù)手段輔助管理利用信息化等新技術(shù)手段進(jìn)行測量標(biāo)志的管理和維護(hù)，可以遏制測量標(biāo)志管理的混亂狀況，進(jìn)一步增強(qiáng)測量標(biāo)志管理能力。建立測量標(biāo)志管理信息系統(tǒng)。采用gis、數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開發(fā)測量標(biāo)志管理信息系統(tǒng)。錄入標(biāo)志點信息，包括點位信息、點之記、照片、保管員信息等，系統(tǒng)對測量標(biāo)志實行圖文一體化及網(wǎng)絡(luò)化管理，能夠查詢測量的詳細(xì)分布、完損情況及委托保管信息，并可以對標(biāo)志點相關(guān)信息進(jìn)行匯總、統(tǒng)計，以及打印輸出。同時設(shè)置管理部門和普通注冊用戶的分級權(quán)限管理，并且對所有用戶的重要操作進(jìn)行實時記錄，有效保護(hù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的安全。建立新建、遷建和批后辦公自動化系統(tǒng)。建立控制點數(shù)據(jù)庫，納入規(guī)劃管理及土地管理信息系統(tǒng)中，使辦案人員在建設(shè)工程審批中及早發(fā)現(xiàn)控制點的等級、保護(hù)范圍等信息，在發(fā)出建設(shè)項目規(guī)劃設(shè)計要點時要求開發(fā)商在進(jìn)行施工前