《公共管理學(xué)（第二版）》第8章人力資源管理

公共管理學(xué)

（第二版）第8章人力資源管理第8章人力資源管理

8.1人力資源管理的新觀念8.2國家公務(wù)員制度8.3公共部門人力資源的開發(fā)8.1人力資源管理的新觀念

8.1.1從人事管理到人力資源管理8.1.2公共部門人力資源管理新潮8.1.3人力資源管理模式在我國公共部門的推廣8.1.1從人事管理到人力資源管理傳統(tǒng)的人事管理理論及模式的形成開始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的工業(yè)主義和科學(xué)管理時(shí)代。早期的管理理論及實(shí)踐強(qiáng)調(diào)用科學(xué)、定量的方法來提高操作效率，其代表是泰勒的科學(xué)管理的原理及模式(即“泰勒制”)20世紀(jì)中期(20年代至60年代)，傳統(tǒng)的人事管理理論及模式逐步發(fā)展成熟。70年代末80年代初人力資源管理新潮興起，人事管理在90年代進(jìn)入后企業(yè)家階段，已把人力資源管理作為人事管理的標(biāo)準(zhǔn)載體了；90年代初期經(jīng)歷了重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，80年代盛行的個(gè)人主義和無節(jié)制的貪婪讓位于協(xié)同精神和合作價(jià)值。人力資源管理與傳統(tǒng)的人事管理的區(qū)別：第一，人力資源管理將員工視為組織的最重要的資源，強(qiáng)調(diào)人事管理與組織發(fā)展戰(zhàn)略之間的相互作用。第二，人力資源管理著眼于未來，注重人力資源的預(yù)測(cè)、規(guī)劃和開發(fā)。第三，人力資源管理的范圍更加廣泛，管理的內(nèi)容更加豐富。第四，人力資源管理的體制及方式更加靈活，特別重視培養(yǎng)職業(yè)的認(rèn)同感和責(zé)任感及自我管理能力。8.1.2公共部門人力資源管理新潮1．傳統(tǒng)的政府人事管理理論及模式的局限性第一，視事為中心。管理過程強(qiáng)調(diào)事而忽視人，把人降格為“執(zhí)行指令的機(jī)器”。第二，管理活動(dòng)局限于給人找個(gè)位置，為事找人，人才的發(fā)現(xiàn)和利用相當(dāng)薄弱。第三，視人為集體財(cái)產(chǎn)，只重?fù)碛卸恢厥褂茫劜簧祥_發(fā)。人才閑置、人才壓制、人才浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，既進(jìn)不來，也流不出。第四，人事管理過程受政治影響較大，強(qiáng)調(diào)個(gè)人“服從安排，聽從調(diào)遣”“哪里需要到哪里去”，而否定個(gè)人的需要與個(gè)性。第五，不重視人事管理的地位與作用，把其看作管理的次要部分，既看不到它直接影響的效益，也不重視對(duì)人事管理本身的研究和改進(jìn)。存在管理觀念陳舊，管理手段和方法簡單、粗糙，管理過程常被人為中斷，管理制度落后等現(xiàn)象。而且由于管理者與決策者之間的鴻溝，人事管理失去其主動(dòng)性、創(chuàng)造性，而長期處于被動(dòng)執(zhí)行、上行下效的地位。我國體制弊端其一，高度集中的單一管理模式，使各部門、各行業(yè)不能根據(jù)業(yè)務(wù)工作性質(zhì)、難易程度等特點(diǎn)，分門別類、靈活有效、有針對(duì)性地管理干部，從而造成責(zé)權(quán)分離，管人與管事相脫節(jié)，進(jìn)而導(dǎo)致人與事的脫節(jié)、人事矛盾的激化。其二，管理權(quán)限過分集中的結(jié)果，是強(qiáng)化了“人治”，而忽視了法治。其三，高度集中單一的管理體制，阻礙了競爭機(jī)制發(fā)生作用。其四，陳舊單一的管理模式，不利于優(yōu)秀人才的脫穎而出，嚴(yán)重阻礙各類人才的成長?？傊瑐鹘y(tǒng)政府人事管理離開了對(duì)人這一因素的研究和科學(xué)管理，忽視了人作為第一資源的特殊性與重要性，從而嚴(yán)重浪費(fèi)了社會(huì)資源，扼殺了人的積極性與創(chuàng)造性，極大束縛了生產(chǎn)力。2．公共部門人力資源管理理論及模式的興起背景：20世紀(jì)80年代末以來，隨著全球化、信息化、市場化和科技迅猛發(fā)展趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的種種新問題及壓力，西方各國政府普遍進(jìn)行了政府改革以及公務(wù)員制度改革，轉(zhuǎn)變?nèi)耸鹿芾淼姆绞?。正是由于公共部門人力資源所具有的特殊性和重要性，對(duì)公共部門人力資源的有效開發(fā)與管理成為必要。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)政府的工作水平、工作效率，在國內(nèi)人民心中的地位和威信，在國際競爭中的實(shí)力和地位，在很大程度上取決于該國公共部門人力資源——公務(wù)員和公務(wù)員制度，取決于公共部門人力資源管理的效益和效率。3．公共部門人力資源管理的特征公共部門人力資源管理與傳統(tǒng)的人事管理的差別（1）在關(guān)于人的假定上，傳統(tǒng)人事管理視人為成本，把人事管理工作看作行政工作，屬日常人事行政事務(wù)；而人力資源管理則把人看作資源，“第一資源”、最寶貴的資源，把對(duì)人的管理置于重要位置。（2）在管理原則上，傳統(tǒng)人事管理注重以事為中心，恪守“進(jìn)、管、出”管理模式，陷于“調(diào)出調(diào)入天天找，工資考勤統(tǒng)計(jì)表，實(shí)習(xí)培訓(xùn)探親假，生老病死辦勞?！钡鸟骄剩欢肆Y源管理則奉行以人為中心，人的因素是第一位的，重視采用各種激勵(lì)手段調(diào)動(dòng)人的積極性。（3）在管理方法上，傳統(tǒng)人事管理靠紀(jì)律和監(jiān)督，是強(qiáng)制性、被動(dòng)型的“管家式”管理；而人力資源管理實(shí)行主動(dòng)開發(fā)型、有預(yù)見性的方式，既注重科學(xué)性，也注重藝術(shù)性，強(qiáng)調(diào)定性與定量結(jié)合，心測(cè)與量化并重。（4）在管理內(nèi)容上，傳統(tǒng)人事管理的主要任務(wù)是為本組織招募新人，填補(bǔ)空缺，監(jiān)督執(zhí)行“進(jìn)、管、出”各個(gè)環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定；而人力資源管理視野廣闊，內(nèi)容豐富，不只局限于本組織、注意“進(jìn)、管、出”，而且注重全社會(huì)人力資源的開發(fā)利用，著眼于地區(qū)、國家，甚至國際上人力資源的規(guī)劃與生產(chǎn)，重視人與事、人與環(huán)境的協(xié)調(diào)配合。（5）在管理部門的地位上，傳統(tǒng)人事管理把人事部門視作非生產(chǎn)、非效益部門，地位較低，且從事管理的人員進(jìn)不了決策層；而現(xiàn)代人力資源管理部門已經(jīng)成長為除了落實(shí)具體人事事務(wù)之外，還協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)、提供決策預(yù)案的咨詢專業(yè)技術(shù)的中樞性機(jī)構(gòu)，且人力資源管理者不僅進(jìn)入組織高層，還可以成為其核心成員之一。（6）在對(duì)國家公務(wù)人員的管理上，人力資源管理一改傳統(tǒng)人事管理將其與其他行業(yè)人員一樣對(duì)待，采用同一管理模式，運(yùn)用同樣管理手段的做法，而致力于公共部門人力資源的開發(fā)利用，重視現(xiàn)代國家公務(wù)員制度的建立與完善，把加強(qiáng)公務(wù)人員的預(yù)測(cè)與規(guī)劃、培訓(xùn)與教育、選拔與使用、配置與管理看作開發(fā)公共部門人力資源的重要措施；立足于吸引優(yōu)秀人才，樹立良好的政府形象和高效、精干、優(yōu)化的政府工作系統(tǒng)，從而給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和國家富強(qiáng)帶來巨大的效益。8.1.3人力資源管理模式在我國公共部門的推廣首先，人力資源管理的觀念和模式的引入有助于我國人事管理體制的創(chuàng)新，推動(dòng)我國傳統(tǒng)的高度集中統(tǒng)一的人事管理體制向現(xiàn)代化的靈活高效的新體制轉(zhuǎn)變。其次，人力資源管理觀念和模式的引入可以加快我國人事管理方式的更新，盡快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)單一、陳舊、落后的管理方式向現(xiàn)代化的科學(xué)、靈活和多樣的管理方式的轉(zhuǎn)變。最后，人力資源管理觀念和模式的引入將促進(jìn)我國公共部門人力資源的有效開發(fā)和利用，提高國家公務(wù)員的能力及素質(zhì)，并進(jìn)而改善政府的工作效率。由此可見，人力資源管理的引入，將極大地促進(jìn)我國傳統(tǒng)人事管理體制及模式的變革。我國人事制度從傳統(tǒng)的人事管理到當(dāng)代的公共部門人力資源管理的轉(zhuǎn)變將呈現(xiàn)出以下幾大發(fā)展趨勢(shì)：（1）人事職位體系由大一統(tǒng)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸愋汀＃?）人事管理模式由單一型轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。?）人事權(quán)力形態(tài)由集中型轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿停?）人事管理行為由封閉型轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型，由經(jīng)驗(yàn)型、依靠政策型轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠晒芾淼目茖W(xué)型、現(xiàn)代化管理型。（5）人力資源配置方式由計(jì)劃型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂汀＃?）政府管理行為由微觀型轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^型。8.2國家公務(wù)員制度8.2.1西方文官制度的形成與特點(diǎn)8.2.2我國公務(wù)員制度的建立8.2.3我國公務(wù)員制度的完善8.2.1西方文官制度的形成與特點(diǎn)文官制度的時(shí)間不同，制度本身也各有一些特點(diǎn)（1）文官制度的法律化。對(duì)公務(wù)員的分類、考試、錄用等問題都以法律形式予以規(guī)定，并依法進(jìn)行管理。（2）嚴(yán)格區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官。政務(wù)官通過選舉產(chǎn)生，有任期，隨選舉勝負(fù)而進(jìn)退；事務(wù)官通過公開考試，擇優(yōu)錄用，實(shí)行“無過失不受免職處分”的職務(wù)常任制。（3）強(qiáng)調(diào)“政治中立”。規(guī)定公務(wù)員不得以公職身份參加某些政治活動(dòng)，如不得任議員，不得參加競選，不得參加政黨或工會(huì)，不準(zhǔn)罷工，不得接受政治捐款等，目的是避免公務(wù)員受到黨派政治斗爭的影響及“與內(nèi)閣共進(jìn)退”。（4）以公開、平等為原則，以考試為核心的任用制度。公開考試、擇優(yōu)錄用是西方文官制度最重要的原則之一，也是現(xiàn)代公務(wù)員制度最根本的標(biāo)志之一。（5）實(shí)行功績晉升制，即“重表現(xiàn)看才能”“論功行賞”，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致、獎(jiǎng)懲結(jié)合、公平對(duì)待。（6）嚴(yán)格的培訓(xùn)制度，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的知識(shí)化、專業(yè)化。通過培訓(xùn)，提高公務(wù)員個(gè)體與整體素質(zhì)，以盡快適應(yīng)現(xiàn)代政府管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化、高效化。（7）科學(xué)的管理體系。這體現(xiàn)在對(duì)公務(wù)員的分類、建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)及采用科學(xué)的管理手段上。（8）強(qiáng)調(diào)官紀(jì)官風(fēng)和職業(yè)道德，重視公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔。（9）合理優(yōu)厚的公務(wù)員福利保障制度。8.2.2我國公務(wù)員制度的建立1993年8月14日《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的正式建立。《中國首部公務(wù)員法出臺(tái)》，載《人民日?qǐng)?bào)》（海外版），20050428。它將新時(shí)期我國干部人事管理的行之有效做法和成熟的改革經(jīng)驗(yàn)上升為法律，確定為制度，這是我國公務(wù)員管理制度建設(shè)的一個(gè)重大發(fā)展，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度開始走向成熟。我國公務(wù)員制度具有與西方國家文官制度相同的某些特點(diǎn)。但二者也有著某些原則性區(qū)別。第一，動(dòng)因不同。第二，基本原則不同第三，管理方式不同第四，服務(wù)宗旨和利益關(guān)系不同8.2.3我國公務(wù)員制度的完善自1993年10月1日實(shí)施以來，取得了十分顯著的成效。其一，行政機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力得到了明顯增強(qiáng)。公務(wù)員制度的建立，為政府機(jī)構(gòu)造就高素質(zhì)執(zhí)行公務(wù)的隊(duì)伍提供了可能，從而有力促進(jìn)了行政管理的科學(xué)化、民主化、法制化。其二，促進(jìn)了勤政廉政建設(shè)?？茖W(xué)、嚴(yán)格的考核制度和獎(jiǎng)懲制度等，有力地增強(qiáng)了公務(wù)員的工作責(zé)任心和提高了公務(wù)員的工作積極性，在一定程度上保證了政府管理的高效能。其三，初步建立了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和新陳代謝機(jī)制，使公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)得到提高、結(jié)構(gòu)得到調(diào)整。其四，促進(jìn)了社會(huì)資源特別是人力資源的優(yōu)化配置。目前我國國家公務(wù)員制度建設(shè)中存在的主要問題或制約因素有：（1）傳統(tǒng)的封建主義政治文化的影響。（2）組織人事制度整體改革滯后。（3）配套改革不到位。（4）相關(guān)制度發(fā)育不成熟如何完善我國公務(wù)員制度:1．營造良好的社會(huì)生態(tài)環(huán)境2．推進(jìn)公務(wù)員制度建設(shè)3．建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍8.3公共部門人力資源的開發(fā)8.3.1什么是公共部門人力資源開發(fā)8.3.2公共部門人力資源開發(fā)的主要內(nèi)容8.3.3我國的人才發(fā)展戰(zhàn)略8.3.1什么是公共部門人力資源開發(fā)可以從以下幾方面來把握這一概念：第一，“充分、科學(xué)、合理、有效”是指人員配置恰當(dāng)，避免不合理的公共部門人力資源閑置與浪費(fèi)；對(duì)公共部門人力資源的使用要合理，注重長期效益；有效地利用開發(fā)結(jié)果，并把其落到實(shí)處。第二，要發(fā)揮公共部門人力資源在公共管理中的積極作用，進(jìn)行正向開發(fā)。第三，要把公共部門人力資源配置到合適的崗位上，使得“能者在其位，賢者在其職”。第四，通過教育與培訓(xùn)等手段，全面提高公共部門人力資源的各方面素質(zhì)，并通過合理配置、流動(dòng)和激勵(lì)等手段，使公共部門人力資源達(dá)到最大限度的職位匹配、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。第五，根據(jù)公共部門人力資源開發(fā)理論和有關(guān)政策，評(píng)價(jià)公共部門人力資源開發(fā)狀況，預(yù)測(cè)和平衡公共部門人力資源的供求關(guān)系，以較少的投入產(chǎn)生較大的效益。公共部門人力資源開發(fā)除了具有其他資源開發(fā)的共性外，還具有如下特點(diǎn)：（1）戰(zhàn)略性（2）系統(tǒng)性（3）社會(huì)性（4）預(yù)見性（5）動(dòng)態(tài)性8.3.2公共部門人力資源開發(fā)的主要內(nèi)容1．預(yù)測(cè)與規(guī)劃（1