荷蘭國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略的評估與啟示

荷蘭國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略的評估與啟示2015-06-28摘要：荷蘭的空間規(guī)劃作為公共政策的典型，其規(guī)劃評估體系十分先進(jìn)成熟，覆蓋了規(guī)劃的編制與運(yùn)行的全過程。與此對照，我國城鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施評估剛剛起步，尚未形成連續(xù)動態(tài)的評估系統(tǒng)。本文介紹了荷蘭于2012年出臺的《國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略》的制定過程，并對其實(shí)施前后的規(guī)劃評估體系進(jìn)行了深入研究，重點(diǎn)評述了實(shí)施前評估中的預(yù)評估和戰(zhàn)略環(huán)評的內(nèi)容、方法及程序，探討了各階段評估的意義及對規(guī)劃的影響，并對我國規(guī)劃評估機(jī)制的完善提出若干建議。關(guān)鍵詞：荷蘭，基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略，預(yù)評估，戰(zhàn)略環(huán)評，監(jiān)測基金項(xiàng)目：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年科技計(jì)劃軟科學(xué)研究項(xiàng)目(2013-R2-43)遼寧省社科聯(lián)2014年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展立項(xiàng)課題(20141slktzdian-12)引言從上世紀(jì)60年代開始，西方城市規(guī)劃逐步由“規(guī)劃藍(lán)圖”走向“公共政策”[1]。荷蘭空間規(guī)劃作為公共政策的典型，要求所有空間利益相關(guān)者參與到規(guī)劃過程中，并設(shè)立了嚴(yán)格的事前和事后規(guī)劃評估及反饋機(jī)制。荷蘭空間規(guī)劃的評估體系滲透到了其規(guī)劃的編制和運(yùn)行的全過程，形成了良好的動態(tài)循環(huán)：規(guī)劃制定時(shí)進(jìn)行預(yù)評估(Ex-anteEvaluation)和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)(SEA:StrategicEnvironmentalAssessment或SEIA：StrategicEnvironmentalImpactAssessment,以下簡稱戰(zhàn)略環(huán)評)，討論規(guī)劃的可行性及對環(huán)境的影響，幫助公眾和決策者做出正確的政策選擇；規(guī)劃執(zhí)行后進(jìn)行定期的過程監(jiān)測和實(shí)施后評估，動態(tài)考察規(guī)劃的結(jié)果績效，反映實(shí)施中出現(xiàn)的問題，并及時(shí)反饋給決策者進(jìn)行必要的規(guī)劃調(diào)整。我國2007年頒布的新城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定：對省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃要進(jìn)行定期的規(guī)劃實(shí)施評估。雖然目前許多城市都開展了評估嘗試，包括空間發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施評估、總體規(guī)劃實(shí)施評估、環(huán)境影響評估、交通影響評估、項(xiàng)目選址建設(shè)評估等%，但大多集中在宏觀規(guī)劃實(shí)施后的結(jié)果評估和微觀項(xiàng)目實(shí)施前的方案評估上，尚未形成動態(tài)、連續(xù)、完整的評估系統(tǒng)。鑒于此，本文對2012年新頒布的荷蘭《國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略》(StructuurvisieInfrastructuurenRuimte，以下簡稱《戰(zhàn)略》)的規(guī)劃評估體系進(jìn)行了深入介紹和分析，希望能為我國規(guī)劃評估機(jī)制的完善提供有益的參考。由于《戰(zhàn)略》的出臺時(shí)間不長，因此本文將把實(shí)施前評估作為介紹的重點(diǎn)，這也正是目前我國空間規(guī)劃評估機(jī)制亟待加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。1荷蘭國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略的制定面對經(jīng)濟(jì)危機(jī)、氣候變化和地區(qū)差異帶來的挑戰(zhàn)，荷蘭在2008年7月通過了新的空間規(guī)劃法⑶，提出簡化程序、明確職責(zé)、權(quán)力下放、政策指引等要求［4］。在此基礎(chǔ)上，荷蘭中央政府于2009年合并了住房、空間規(guī)劃與環(huán)境部(VROM)和交通及水管理部，成立了基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部(I&M)。隨后，該部門編制了新一輪的國家空間規(guī)劃，于2011年6月頒布了《國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略草案》(以下簡稱《草案》)[5]o《草案》將更多的目光轉(zhuǎn)向?qū)е驴臻g變化的直接因素，提出了至2040年荷蘭“成為有競爭力、可達(dá)、宜居和安全之國家”的總體發(fā)展方向，制定了至2028年的相應(yīng)中期目標(biāo)，包括：(1)增強(qiáng)空間及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施以提升競爭力；⑵改善和保護(hù)移動性及其所需空間，用戶至上；⑶保障安全愉悅的生活環(huán)境，保護(hù)其中有價(jià)值和特色的自然文化遺產(chǎn)。此外，針對三個(gè)中期目標(biāo)，還出臺了一系列近期行政措施⑸。與前一輪國家空間戰(zhàn)略相比①，《草案》沿襲了“重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，減少國家干預(yù)”和“盡量放權(quán)，必要時(shí)集權(quán)”的思路[，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在信任的前提下誘導(dǎo)各方自主合作與開發(fā)；保留了前一版中的提升競爭力和保障安全的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)新增了可達(dá)性和宜居性目標(biāo)。為了精簡中央政策文件的總量，《草案》綜合替代了此前的《國家空間戰(zhàn)略》、《蘭斯塔德規(guī)劃2040》、《國家交通戰(zhàn)略與政策》等若干文本，同時(shí)取代了與軍用地、景觀、鄉(xiāng)村及三角洲規(guī)劃有關(guān)的空間發(fā)展目標(biāo)。實(shí)際上，《草案》是在兩種事前評估的輔助工具下制定成形的。首先是基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部委托荷蘭環(huán)境評估署(PBL)②進(jìn)行預(yù)評估。其作用是對擬定政策的預(yù)期效果進(jìn)行研究論證⑺，幫助規(guī)劃決策，屬于政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部評估。在預(yù)評估進(jìn)行到中期前后，基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部還要委托咨詢公司同時(shí)開展外部評估，即戰(zhàn)略環(huán)評(SEA)。其作用是遵循公眾參與的法定程序，對《草案》的環(huán)境影響、替代方案、緩解措施等征求各方意見和建議。通過動態(tài)反饋調(diào)整，《草案》、預(yù)評估報(bào)告、戰(zhàn)略環(huán)評報(bào)告（初稿）于2011年6月同時(shí)完成并公布。按照立法程序，草案及評估意見經(jīng)內(nèi)閣提交議會討論，在幾輪修正后，最終于2012年3月批準(zhǔn)通過。至此，《國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略》正式頒布。此后，以PBL為首的機(jī)構(gòu)將對《戰(zhàn)略》進(jìn)行定期監(jiān)測和評估，同時(shí)提交議會審核。2實(shí)施前評估2.1預(yù)評估2.1.1目標(biāo)導(dǎo)向的評估框架《草案》預(yù)評估的核心準(zhǔn)則是可持續(xù)發(fā)展⑻。預(yù)評估關(guān)注的內(nèi)容是規(guī)劃目標(biāo)、政策措施和實(shí)施機(jī)制。國家空間規(guī)劃需要考慮多方面的因素，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)還要兼顧基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和國家安全。在協(xié)調(diào)諸多矛盾、進(jìn)行綜合決策的過程中，規(guī)劃目標(biāo)的一致性至關(guān)重要，必須首先進(jìn)行評估與考量。其次，要分析各類規(guī)劃目標(biāo)背后的理論支撐及其在荷蘭本土的適用性與合理性。對于擬定目標(biāo)和政策，也要研究其預(yù)期效果和未來影響，并對其可行性與實(shí)效性做出判斷。最后，對實(shí)施機(jī)制是否健全、任務(wù)是否明確、責(zé)任是否落實(shí)也要進(jìn)行審查。2.1.2以評促編的評價(jià)內(nèi)容預(yù)評估結(jié)論的重點(diǎn)落在了經(jīng)濟(jì)競爭力、生活環(huán)境質(zhì)量和實(shí)施機(jī)制上（具體評估結(jié)論見表1）。PBL認(rèn)為：中央政府把提升荷蘭的國際競爭力放在了前所未有的高度上，通過下放權(quán)力和簡化法規(guī)來營造更為自由和寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并重點(diǎn)建設(shè)鹿特丹、阿姆斯特丹和埃因霍溫等獨(dú)具特色的港務(wù)運(yùn)輸、專業(yè)咨詢、高新技術(shù)區(qū)域。這種在重點(diǎn)都市區(qū)域集中發(fā)展和招商引資的策略對提升經(jīng)濟(jì)競爭力是行之有效的。與此同時(shí)，加強(qiáng)這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)，改善其可達(dá)性，也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分有利。與歐洲其他國家大城市區(qū)域相比，蘭斯塔德地區(qū)的可達(dá)性目前處于領(lǐng)先地位。但是，《草案》對于營造良好的生活與工作環(huán)境關(guān)注不足。而高品質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量，對于吸引外資公司，尤其是知識密集型產(chǎn)業(yè)尤為重要。因此《草案》應(yīng)把空間政策與其他住房、就業(yè)、教育、文化等方面的政策更好地協(xié)調(diào)起來?！恫莅浮返牧硪伙L(fēng)險(xiǎn)是中央把更多的權(quán)力與責(zé)任下放給省市級政府，期望其在規(guī)劃決策時(shí)，能自覺貫徹和維護(hù)國家利益。雖然國家層面的規(guī)劃法規(guī)對地方有較強(qiáng)的約束力，但是對于某些共同利益，比如自然景觀和生態(tài)綠地的保護(hù)是很難在分散決策模式中達(dá)成的。中央政府很可能因信息不足或滯后，導(dǎo)致監(jiān)督不利和決策干預(yù)不及時(shí)，最終使局面失控⑻。從表1可看出預(yù)評估對《草案》的評價(jià)既有正面的，也有中性和負(fù)面的，而且以后者居多。這說明預(yù)評估并非是“事后追認(rèn)”和“走形式”，而是切實(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并提出改進(jìn)辦法。從評估結(jié)論的類型上看，有論證（如B1）、預(yù)測（如E1）、建議（如A2）三大類。其中正面評價(jià)多采用理性分析與論證手段（淺灰色）；負(fù)面評價(jià)大多是以預(yù)測（中灰色）或改進(jìn)建議（深灰色）的方式給出。顯然，表1中的類型顏色較深的負(fù)面判斷，是《草案》最為薄弱的環(huán)節(jié)，需重點(diǎn)檢討和調(diào)整。在針對目標(biāo)的預(yù)評估中，有關(guān)移動性的評價(jià)較好，空間和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施居中，生活環(huán)境質(zhì)量的問題最多。在地區(qū)發(fā)展上，評估主要給出了未來變化趨勢的科學(xué)預(yù)測，相對偏重負(fù)面的預(yù)警，而且指出了變化敏感的具體地區(qū)。此外，對目標(biāo)一致性和實(shí)施機(jī)制的評價(jià)也不甚理想。實(shí)際上，表1中的ABC主要論證的是規(guī)劃的內(nèi)在有效性，即行動能否促進(jìn)目標(biāo)；DF則偏重外在有效性，即不同職能部門的平行規(guī)劃及管理職責(zé)是否協(xié)調(diào)一致［9］。評估發(fā)現(xiàn)兩種有效性都存在問題，以后者為甚?？傊A(yù)評估的主要目的還是以評估促進(jìn)編制，幫助《草案》發(fā)現(xiàn)自身問題與不足。表1荷蘭《國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略草案》預(yù)評估的主要評價(jià)結(jié)論中項(xiàng)祥非姑光肯營目材；一致雄A1移或性存空間悍敢常有直哦右仍；已斯褂配合+心空間性政綏與住酣政策的皓由有白晏化A3堂刊任奔浦S；用墀松割的可特偵!fc履LJ和就一凋E-空M與始濟(jì)屈娥仗德AL立市點(diǎn)於市區(qū)域隆忡栓竟吟聘中可有蕙崔丹障濟(jì)武爭與+B2良好的1E府歧:策和生括環(huán)境噴量H招商引KE有重耍作用O四蘭與可達(dá)性，在國際上薄分》L在地方上科樣姓O日4&麻任伸帛蠹前走抒不削01 C［竄志景卿置展的理即政髭是提點(diǎn)密可件的用女中朋常動性C2麝用了新的技術(shù)精杭S行蹤曲分相胸定改性的fit佳投費(fèi)地點(diǎn).+C3.防*T政霓可充的利用邀有蹭郵和葺51；設(shè)最大化堆郵可達(dá)性+C4卷:域如竹Pirttt：!升谷恭合乏諂中心存在不可豺續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)川理役控制區(qū).屯勺防洪S!的升雄和潛在標(biāo)浜區(qū)的斐化保存同垢規(guī)到生活環(huán)暖叫建議在防滋蚩土區(qū)［人口密地區(qū)】優(yōu)先發(fā)恨，阻制1E#坐區(qū)的城市位D3在省市命U決展模式R網(wǎng)*應(yīng)明確域布布曷與滋木安全何炳的蟀合蜂調(diào)tM^TJatariiMOfft護(hù)區(qū)穌?醐用堵.甬.@.電，網(wǎng)培母抱等，成界定區(qū)域FI?明通梆護(hù)與升發(fā)炫刑Ett^ASGetjt松件擴(kuò)大一勺51塔削地區(qū)菌握最增丈戲應(yīng)也區(qū)目岳國在生符塔葡電K內(nèi)H我市郅區(qū)利SJJWB?玨些具倬位置抑出現(xiàn)大直烤ftEJ藝斯塔德地區(qū)的彈區(qū)化叫51設(shè)齡切荷世一垣加重E4任城或新時(shí)住毛丹盅曾州的放松使陪策簡M黃勺格而憩??「肯的博愴按增F1在宣袱手殿調(diào)15K中史政府可然于佰任源蚪下故收力『一巨IB年空間利Si未IS茍市程粼鴕削時(shí)，中尖放用荷最少信息聯(lián)晉和茂時(shí)訃人的挽冊 」--H1例C）中性-ft?*不珀1~■■皿資料來源：作者自繪，評估結(jié)論來自參考文獻(xiàn)［8，10］2.1.3定性定量結(jié)合的研究方法為方便決策機(jī)構(gòu)和公眾閱讀與理解，預(yù)評估報(bào)告文本是高度濃縮和精簡的結(jié)論。這些結(jié)論雖然是目標(biāo)導(dǎo)向，以定性為主，但很多推斷都建立在堅(jiān)實(shí)的定量研究之上。PBL作為獨(dú)立的國家政策研究機(jī)構(gòu)，有很強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集和分析能力。與預(yù)評估工作相關(guān)的背景研究均被PBL匯總在了《空間任務(wù)大觀》中［11］，并在預(yù)評估報(bào)告出臺后3個(gè)月正式發(fā)布。該報(bào)告論述了荷蘭未來空間發(fā)展面臨的主要任務(wù)、政策選擇的后果及行政立法的影響，并展示了更為詳細(xì)的數(shù)據(jù)模型等量化評估方法，以及具體的理性推導(dǎo)過程，以供深入查閱和參考。實(shí)際上，《空間任務(wù)大觀》的主要依據(jù)是PBL同期發(fā)布的一系列研究報(bào)告，包括《空間展望2011》［12］和《荷蘭三角洲的氣候適應(yīng)》等［13］。其中《空間展望2011》直接關(guān)注空間的影響。其定量研究是以2008年的實(shí)際數(shù)據(jù)作為基準(zhǔn)線，應(yīng)用了WLO場景模型③中的高場景和低場景(高場景代表經(jīng)濟(jì)和人口以最高速增長的情況，低場景則相反)，分別模擬出2008—2040年家庭、移動性(圖1)、人口和就業(yè)在這兩種場景下增長或縮減的空間分布，最后將兩種場景情況進(jìn)行疊加，顯示未來可能發(fā)展的趨勢。該報(bào)告的定量研究成果是《草案》預(yù)評估的重要基礎(chǔ)。2.2戰(zhàn)略環(huán)評2.2.1背景在荷蘭，各類政府決策可分為政策(Policy)、規(guī)劃與計(jì)劃(PlanandProgram)、項(xiàng)目(Project)三個(gè)從高到低的層次。如對環(huán)境有重要影響，三種決策各自對應(yīng)的評估手段為環(huán)境測試(E-test)④、戰(zhàn)略環(huán)評(SEA)、環(huán)境影響評價(jià)(EIA：EnvironmentalImpactAssessment)o《草案》屬空間規(guī)劃層次，故啟用戰(zhàn)略環(huán)評。荷蘭是歐洲率先嘗試SEA的國家，早在1987年就通過《環(huán)境影響評估政令》⑤建立了SEA制度［14］，并在1994年修訂的《環(huán)境管理法案》(EnvironmentalManagementAct1994)中將SEA寫入成文法。在此之后，歐盟于2001年頒布了《戰(zhàn)略環(huán)評指令》(EuropeanSEADirective2001/42/EC)，要求成員國將該指令納入各國法律框架，盡早出臺SEA的相關(guān)立法。荷蘭在2006年再次修訂了《環(huán)境管理法案》，與歐盟指令進(jìn)行了融合凹。2008—2020—N『2008—2020—N『4小/■o-L*2030-2040,NJ中、圖例 ■.■購種蛾■下蝴I恒的垠區(qū) --下最不■定的最區(qū) ■兩秤場■下部ST瀛的地&-,低墻弟下,定.高場■下增任的埼氐 L"兩腳墻景下始?定的地區(qū) ~便埼景下擒?<,寡堵景下律定的瑰區(qū)2020—2030I?氐、如圖1《空間展望2011》中移動性的定量研究和預(yù)測注：移動性指單位時(shí)間內(nèi)人均旅行的公里數(shù)。預(yù)評估分別模擬出不同時(shí)期下，在高低兩種場景中移動性的變化趨勢：近期荷蘭大部分地區(qū)的移動性會持續(xù)增長，中期只有部分地區(qū)移動性增長，遠(yuǎn)期移動性的不穩(wěn)定趨勢擴(kuò)大。預(yù)評估認(rèn)為若延續(xù)上一版規(guī)劃思路，忽視移動性問題，近10年內(nèi)多數(shù)地區(qū)將會出現(xiàn)交通擁堵。對此，應(yīng)在至少15年內(nèi)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并更好利用現(xiàn)有的交通網(wǎng)絡(luò)，提高移動性。資料來源：根據(jù)參考文獻(xiàn)［12］整理繪制late占的目的一程序.內(nèi)容X草案弁翊草素背舞一與其他規(guī)鯽的關(guān)系.蔓案內(nèi)容梅要土怦估方法31總論3衛(wèi)環(huán)怦的主■政雄U*代方贏34胰?M4主窟政策釣環(huán)境怯肩41空間和鯉湘t破沒維與緘串化4工瓣■春動性的投資.創(chuàng)制和保護(hù)43生遍曜的保護(hù)44裁食景脫趾的保妒4.5結(jié)論5.者地夜呻蓮蒂世響西北區(qū).耳御勒主地鼠.站H.Bid如t和LimbuiB，東荷蘭、北荷蘭，西南三角洲?北海及沼岸6一靖諸始論.未卻戮與有點(diǎn).實(shí)施后監(jiān)督與評估.后統(tǒng)決策酣件圖2戰(zhàn)略環(huán)評的文本目錄資料來源：根據(jù)參考文獻(xiàn)［17］整理繪制2.2.2內(nèi)容《草案》環(huán)評的目的是把對環(huán)境因素的考量盡早納入到空間規(guī)劃決策中去，與所有相關(guān)利益團(tuán)體溝通擬定政策，同時(shí)對歐盟劃定的Natura2000自然保護(hù)區(qū)⑥的環(huán)境影響進(jìn)行初評。戰(zhàn)略環(huán)評的范疇和內(nèi)容是經(jīng)公眾參與的方式確定的，包括環(huán)評的主題政策、評估框架的構(gòu)建、替代方案的比較、環(huán)境影響的評價(jià)、各地區(qū)的連帶影響、后續(xù)監(jiān)督和決策等6個(gè)主要方面（圖2的文本目錄）。戰(zhàn)略環(huán)評的主題政策，分別對應(yīng)著草案的總體和中期目標(biāo)（競爭力、可達(dá)性、宜居和安全），包括4項(xiàng)：空間和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施與城市化，加強(qiáng)移動性的投資、創(chuàng)新和保護(hù)，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的保護(hù)，特色景觀價(jià)值的保護(hù)（圖2中的4.1—4.4）［17］。⑴評估方法及框架環(huán)評構(gòu)建了統(tǒng)一的評估框架，以便更為詳盡地考量和客觀地預(yù)測主題政策的具體影響。該框架含生態(tài)（地）、生活（人）、經(jīng)濟(jì)（利）三大要素，共同支撐可持續(xù)發(fā)展的終極目標(biāo)（表2）。針對每個(gè)主題政策，具體的評估步驟是（即4.1—4.4下的子目錄）：1）政策背景介紹；2）政策影響分析（替代方案的比較）；3）環(huán)境影響分析（按表3第二列的5大影響要素分別論述）；4）對Natura2000自然保護(hù)區(qū)的影響預(yù)測；5）緩解補(bǔ)償措施。（2）替代方案的比較替代方案的比較是環(huán)境評價(jià)的核心。針對每個(gè)主題政策，環(huán)評報(bào)告列舉了幾種可選方案⑦分析未來的不定因素，預(yù)測影響變化的幅度，并對各方案與預(yù)期目標(biāo)的差距進(jìn)行初步判定。新政策與以往的最大分歧是行政權(quán)力的下放，由省市政府負(fù)責(zé)細(xì)化空間政策目標(biāo)并付諸實(shí)施。而地方政府能否盡力貫徹中央的愿景是最大的未知數(shù)。因此，替代方案的比較論證，是圍繞從中央自治到地方分權(quán)而治的不同政策選擇進(jìn)行的（具體實(shí)例請見圖3）。⑶環(huán)境影響的結(jié)論為了提高經(jīng)濟(jì)競爭力，中央政府一改以往集中管理的傾向，在城市建設(shè)和生態(tài)景觀保護(hù)上給予地方政府更多的裁量權(quán)。因目前尚無具體投資計(jì)劃，且各級政府態(tài)度不明，戰(zhàn)略環(huán)評的預(yù)測甚為粗放。以蘭斯塔德為代表的主港、智港、綠港等都市區(qū)域的集聚和增長效應(yīng)將會放大。而在蘭斯塔德地區(qū)內(nèi)部，則會有郊區(qū)化的分散發(fā)展傾向；其他地區(qū)的城市化壓力會減小，但也會設(shè)法創(chuàng)造更有吸引力的生活環(huán)境。上述建設(shè)趨勢會導(dǎo)致移動性總量的增長。隨著道路交通投資力度的加大，自然景觀存在被破壞的風(fēng)險(xiǎn)；擁堵、噪音和空氣污染等風(fēng)險(xiǎn)可大可小，取決于移動性改善與增長的對沖和數(shù)控。中央和省級政府目前正對全國生態(tài)網(wǎng)絡(luò)（EHS）政策進(jìn)行修訂，并協(xié)商中央放權(quán)后各自的管轄和財(cái)政模式?？傊?，中央要確保修訂后的EHS繼續(xù)貫徹歐盟的生態(tài)目標(biāo)，要對政府協(xié)議進(jìn)行環(huán)評，要定期分析國家環(huán)境指數(shù)以監(jiān)督地方的實(shí)施效果。在特色景觀價(jià)值的保護(hù)上，省級政府的責(zé)權(quán)加大。其環(huán)保力度應(yīng)高于或維持在原《國家景觀遺產(chǎn)》政策的水平上，并通過對水、旅游、自然資源的綜合管理，更有效地保護(hù)特色景觀?！恫莅浮穼W盟Natura2000保護(hù)區(qū)地段的近期負(fù)面影響較小，遠(yuǎn)期影響取決于EHS的后續(xù)修訂和其他環(huán)保決策。除EHS后續(xù)決策外，其他主題政策對境外地區(qū)的影響不大。表2戰(zhàn)略環(huán)評的評估框架影響要素 評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（舉例）應(yīng)對氣候變化的彈性（適應(yīng)性）生態(tài)氣候CO2排放和能源轉(zhuǎn)換（削減）物種多樣性（受保護(hù)的物種）地planet多樣性 保護(hù)區(qū)的質(zhì)量（保護(hù)區(qū)）生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的空間連貫性環(huán)境質(zhì)量：土壤、水、空氣、噪音安全健淡水利用生活康的生活環(huán)抵御洪災(zāi)境抵御安全風(fēng)險(xiǎn)（外部或其他）

城市住房、重組和轉(zhuǎn)移的空間有活力門到門的綜合交通可達(dá)性人people和吸引力的基礎(chǔ)設(shè)施、綠地、水的平衡生活環(huán)境空間質(zhì)量和文化遺產(chǎn)國內(nèi)國經(jīng)濟(jì)利國內(nèi)國經(jīng)濟(jì)利際企業(yè)的良profit好環(huán)境國際樞紐的空間其他經(jīng)濟(jì)功能的空間（如農(nóng)場等）有活力和吸引力的生活環(huán)境（見上行）資料來源：參考文獻(xiàn)[17]主曜政策欠特色景現(xiàn)價(jià)值的保護(hù)政策誰悸維持政策現(xiàn)狀

國家景觀遺產(chǎn)改策雄待走勢逆轉(zhuǎn)分叔而治的保護(hù)政雄含義中央自治維護(hù)國家景觀遇產(chǎn) 政策誰悸維持政策現(xiàn)狀

國家景觀遺產(chǎn)改策雄待走勢逆轉(zhuǎn)分叔而治的保護(hù)政雄含義中央自治維護(hù)國家景觀遇產(chǎn) 變化幅度：分蟻而遇 ； r 分權(quán)而治保護(hù) : : 不保護(hù)中性壕近中性中性圖3戰(zhàn)略環(huán)評中主題策之四的替代方案比較注：以主題政策之四為例（圖2的4.4）：《草案》把景觀和文化遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任從中央下放到省級政府。以前的《國家景觀遺產(chǎn)》和《國家建設(shè)緩沖區(qū)》兩部舊法作廢。取而代之的是：通過與地方政府簽訂協(xié)議，重新劃定世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域，并新增二戰(zhàn)后重建區(qū)的都市保護(hù)地段。環(huán)評認(rèn)為：省級政府有可能在實(shí)施中放松要求，尤其是經(jīng)濟(jì)建設(shè)活躍的蘭斯塔德地區(qū)；其周邊鄉(xiāng)村的文化歷史景觀和物種多樣性可能被蠶食和破壞，導(dǎo)致生活環(huán)境吸引力下降，最終反噬經(jīng)濟(jì)競爭力。在分散管理的情況下，隨地方政府保護(hù)態(tài)度從有到無的變化，該政策的負(fù)面影響會愈加突出。資料來源：根據(jù)參考文獻(xiàn)［17］整理繪制2.2.3程序戰(zhàn)略環(huán)評一方面為《草案》的修改完善提供決策上的幫助，另一方面為《草案》的通過提供合法的渠道。因此，SEA流程的最終服務(wù)對象還是《草案》，主要包括篩選、定域、編寫報(bào)告、外部審查、決策監(jiān)督5大常規(guī)步驟（表3）。各步驟的文本均對社會公開。⑴雙重公眾參與機(jī)制荷蘭率先建立的SEA制度比歐盟指令的要求更高，主要體現(xiàn)在SEA啟動之初（定域階段），就引入了公眾參與機(jī)制：即向本國和鄰國的公民、各級政府機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、官方和私人環(huán)境機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)等發(fā)布書面說明，廣泛征詢意見，最后形成7《sea編寫指南》（表3的2a—2c）。這樣做的好處是可保證公眾在知情權(quán)和介入權(quán)上占得先機(jī)和主動，并使環(huán)評的目標(biāo)、范圍、框架與公眾意愿盡早取得一致，以免后期審查時(shí)出現(xiàn)大的偏差和異議。外部審查時(shí)，《草案》和《SEA初稿》必須捆綁發(fā)布，其公示過程與定域類似，也是通過各類報(bào)紙、電視媒體以及大量郵寄信件來完成的⑧此外，還組織了一系列不同城市召開說明會和聽證會，共收到258組書面或口頭反饋意見?；A(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部必須給所有提意見者發(fā)送收條和答復(fù)信，并逐一說明每條意見在公示文本的修改中如何應(yīng)對和調(diào)整。所有意見和答復(fù)被分類匯集成500多頁的文件，向社會公開［18］。⑵第三方機(jī)構(gòu)的審查監(jiān)督荷蘭的環(huán)境評估委員會(NCEA)作為受政府資助、自負(fù)盈虧的私人基金會，是環(huán)境法案授權(quán)的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，為各類環(huán)評提供定域階段的環(huán)評編寫指導(dǎo)和外部審查階段的環(huán)評質(zhì)量鑒定。NCEA是荷蘭極為嚴(yán)格的環(huán)評制度的歷史產(chǎn)物。歐盟指令對此類法定機(jī)構(gòu)并無要求。荷蘭在2006年為融合歐盟指令，修改了環(huán)境管理法案，簡化和放松了對戰(zhàn)略環(huán)評的要求⑨：只有當(dāng)政府規(guī)劃對各類保護(hù)區(qū)有影響時(shí)，才必須有NCEA的監(jiān)督，且僅需在外部審查階段參與；定域階段的公眾咨詢可省略［15］。但是，基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部還是在定域階段發(fā)布了《編寫指南說明》，開展公眾咨詢，并主動邀請NCEA給予指導(dǎo)建議⑩。在審查階段，NCEA的鑒定意見是：環(huán)評報(bào)告很好地論證了《草案》對生活環(huán)境質(zhì)量的副面影響，但對商業(yè)環(huán)境的改善與其他目標(biāo)結(jié)合的舉措分析不詳；在提升蘭斯塔德地區(qū)競爭力的同時(shí)，怎樣滿足歐盟關(guān)于多樣性、氣候和空氣質(zhì)量的目標(biāo)也不夠清楚等等。環(huán)評深度基本與《草案》的編制深度相匹配，建議在批準(zhǔn)《草案》之前，對說明不足之處進(jìn)行補(bǔ)充［19］。表3戰(zhàn)略環(huán)評的評估程序H餉新世la日宛呈舌毗A環(huán)境甘理法豪空時(shí)現(xiàn)劉弁新臨怯進(jìn)行SEA主蟄m虻&的啟河和4蝸與擊雨*明〉.廣活征集登2)610.L8—收*-bA,環(huán)J*H蛭，札1?團(tuán)蚱的■犯H坂怕.隋蘭相料國尋和電弦會示4.13-5.11a姑EAifi瑁拊諾塑深?NCEA2011.53碰宏環(huán)境月幡.砰野超圖'美里問識尉環(huán)件要索和可杵代方案.魅岐蔑他耀濟(jì)此A等宙咽的用圳（程序堤定4其他!&濟(jì)社會等膨苗可坪環(huán)怦分開她合持進(jìn)行）女公布點(diǎn)上A州與指藺，I&M拓耕充分靳環(huán)境略響CimJtn和R.4i>allH&akjizifiine兩家環(huán)境折詢公司20111^14帶定要事財(cái)皆估塔■日=爰噸捶立4（告利（K妄，為決簞美椀方*氐描.。草案》恩再評供根告也同時(shí)完成"審.ISEA初棒**批版|3EAIAMffi!序盡由:如不土有，回和1*改陽M公函伸案#及焰E點(diǎn)初稿:L召集顯眾兢明金和折SE會IAM30LI.S.3—1.9-15四集中入、禮嗟團(tuán)停.環(huán)境機(jī)■尚.遷椎忸御的革印甘反讖.不少F4周&獨(dú)布BSEAftfi定胤心NCEAWI.IU3Qc6Ffli^,按清折.完苻.告讓等就用對甘也行妄定財(cái)批推r事案修口取，艮measmwbI&M（下序彝定:如不忡搏，：U|SW1EIEV訂藏白ABSbA^MS提交內(nèi)閽批準(zhǔn)內(nèi)神2O12LJ菽博冉有打技上仰-卻有岸墳，中AZZ1—交議會攬座1跆5d16督和后期卅估FM符SEAfflfi中必徵理空而責(zé)fil fl瑚&廄與環(huán)境耶NCEA-荷孕環(huán)境忡PJH.—ffif'IWtiflfilf 舉制B苗資料來源：作者自繪，表格內(nèi)容來自參考文獻(xiàn)［15,17-19］3實(shí)施后評估3.1實(shí)施過程評估一直以來，荷蘭環(huán)境評估署（PBL）負(fù)責(zé)連續(xù)監(jiān)督國家空間規(guī)劃政策的實(shí)施效果，并定期發(fā)布監(jiān)測報(bào)告。其滾動周期為兩年一次，與空間規(guī)劃的修編與頒布時(shí)間無關(guān)。從2012年起，PBL將與交通政策研究所（KiM）合作，對空間規(guī)劃和移動性政策的效果進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督，共同發(fā)布雙年報(bào)告［5］?！稇?zhàn)略》出臺后的第一次評估報(bào)告是《基礎(chǔ)設(shè)施和空間戰(zhàn)略監(jiān)測報(bào)告2012》（11），發(fā)布于當(dāng)年9月。報(bào)告依托系統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、完善的指標(biāo)分析、動態(tài)的場景模擬，總結(jié)了《戰(zhàn)略》的三個(gè)中期目標(biāo)和具體措施的實(shí)施情況，對比了現(xiàn)實(shí)與目標(biāo)的差距，預(yù)測了相關(guān)影響要素的變化趨勢，為下一步的規(guī)劃決策提供了科學(xué)的技術(shù)支撐［20］。以該監(jiān)測報(bào)告為依據(jù)，內(nèi)閣政府每兩年要向議會述職，匯報(bào)上一階段的規(guī)劃實(shí)施情況和對策，并提出未來兩年內(nèi)的具體行動措施和項(xiàng)目預(yù)算，由議會審核批準(zhǔn)⑸。3.2實(shí)施結(jié)果評估因?yàn)椤稇?zhàn)略》頒布時(shí)間不長，實(shí)施結(jié)果評估尚未出現(xiàn)。根據(jù)荷蘭以往空間規(guī)劃的做法和歐盟有關(guān)監(jiān)督與評估框架的倡議，屆時(shí)有可能會出臺中期和后期評估報(bào)告。同時(shí)，還有可能針對《戰(zhàn)略》中重大工程的經(jīng)濟(jì)與社會效益，進(jìn)行若干項(xiàng)目的實(shí)施后評估。3.3其他評估機(jī)制荷蘭政府要求PBL每年編制環(huán)境平衡報(bào)告，評估國家環(huán)境政策的影響，并呈交議會進(jìn)行年度預(yù)算討論［21］。從2010年起，該報(bào)告的評估范圍擴(kuò)大，將空間發(fā)展與生態(tài)保護(hù)政策也納入其中，評估指標(biāo)也由傳統(tǒng)的環(huán)境指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性指標(biāo)，向可持續(xù)發(fā)展方向靠攏［22］?！董h(huán)境平衡2012》是《戰(zhàn)略》實(shí)施后的第一次綜合性評估，通過分析荷蘭六大社會系統(tǒng)的狀況反映相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。這六大系統(tǒng)包括：能源和氣候、糧食、鄉(xiāng)村地區(qū)和自然、水安全與管理、移動性以及城市發(fā)展［23］。其評價(jià)方法也是定性與定量相結(jié)合，以確保結(jié)論的準(zhǔn)確；其評估內(nèi)容與《戰(zhàn)略》的監(jiān)測報(bào)告存在一定的重疊，但周期更短。4對我國規(guī)劃評估的啟示4.1重視事前和事中評估與我國常見的事后規(guī)劃評估不同，荷蘭更強(qiáng)調(diào)事前和事中。兩者的差異源于對空間規(guī)劃認(rèn)識的不同。我國的規(guī)劃編制是“終極藍(lán)圖”模式。由于宏觀規(guī)劃時(shí)限長，不定因素多，單一線性的靜態(tài)規(guī)劃因缺乏彈性，無法應(yīng)對新問題和新機(jī)遇的變化期，導(dǎo)致其前瞻性失準(zhǔn)、指導(dǎo)性失效、權(quán)威性失信，故新規(guī)劃法特別規(guī)定了實(shí)施評估的環(huán)節(jié)。然而在實(shí)踐中，多數(shù)城市采用了事后“終審式”的評估25］。這依然是基于技術(shù)理性思維之上的、對規(guī)劃結(jié)果實(shí)現(xiàn)度的被動評判。與此對照，荷蘭的空間規(guī)劃早已向“公共政策”轉(zhuǎn)型，更加關(guān)注目標(biāo)的選擇和引導(dǎo)，更加包容規(guī)劃決策的不確定性，更加重視情景條件與結(jié)果績效的動態(tài)調(diào)適。荷蘭強(qiáng)調(diào)事前和事中評估的模式就好比起步即打造健康的體魄，然后定期體檢，隨時(shí)進(jìn)行動態(tài)漸進(jìn)的矯正。這樣所謂的事后評估即變成最后一次的事中評估，完全可以做到常態(tài)化，而不必興師動眾。如把主要精力放在事后評估上，就會落入“事前不健康，事中不保養(yǎng)，事后大修補(bǔ)”的怪圈。其效果顯然沒有前者更積極主動和科學(xué)高效。4.2規(guī)劃編制與評估高度結(jié)合荷蘭非常重視評估過程對規(guī)劃編制和決策的影響。并非先有規(guī)劃，后做評估，而是通過評估形成《草案》。牽頭部門按照規(guī)劃編制、預(yù)評估、戰(zhàn)略環(huán)評的順序，依次啟動各項(xiàng)工作，中間經(jīng)過多向反饋和修改，最后《草案》、《預(yù)評估報(bào)告》、《戰(zhàn)略環(huán)評報(bào)告（初稿）》同時(shí)完成并公布。預(yù)評估是從上至下的政府內(nèi)部審查，由獨(dú)立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；采用面上和重點(diǎn)問題相結(jié)合，趨勢與實(shí)效評估相結(jié)合，規(guī)劃內(nèi)在和外在有效性相結(jié)合的方法，從綜合性決策的技術(shù)角度，對擬定政策進(jìn)行自我檢討。其評估質(zhì)量很高，對《草案》的修改與深化幫助很大。這與我國編制單位在規(guī)劃前期所做的預(yù)研究，性質(zhì)完全不同。受技術(shù)與制度條件所限，我國目前還沒有對應(yīng)的規(guī)劃預(yù)評估環(huán)節(jié)。戰(zhàn)略環(huán)評是從下至上的公眾外部評價(jià)，是從公開透明和民主文化的政治角度，為公眾提供必要的知情和參政渠道。荷蘭的雙重公眾參與制度保證了民意盡早介入規(guī)劃決策的時(shí)機(jī)。其公示的方式和力度，社會反響的積極度，以及政府答復(fù)與采納的工作深度，均使得戰(zhàn)略環(huán)評在規(guī)劃政策制定中，真正發(fā)揮了重要的建設(shè)性作用。此外，其公眾的涵蓋人群也十分廣泛多樣。與此對照，我國的戰(zhàn)略環(huán)評在公眾參與的人群、時(shí)機(jī)和程序上均有走形式之嫌，與規(guī)劃編制過程基本脫離，缺少實(shí)質(zhì)性的反饋和修正。4.3向可持續(xù)發(fā)展評估轉(zhuǎn)型在規(guī)劃評估的發(fā)展歷史中，第一代評估是項(xiàng)目環(huán)評(EIA)，第二代評估是針對更宏觀層次規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(SEA)。下一代就是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會同步協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展評估［14］。此外，歐盟在2002年正式提出了預(yù)評估制度(Ex-anteImpactAssessment)，要求在新政策出臺前對其影響和效果進(jìn)行預(yù)評嘰其背后的主要推手就是《歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》(EUSustainableDevelopmentStrategy)o荷蘭的規(guī)劃評估走在世界潮流和發(fā)展趨勢的前列?！恫莅浮返念A(yù)評估文本明確表示，其核心準(zhǔn)則是可持續(xù)發(fā)展(可從表1內(nèi)容獲得印證)。戰(zhàn)略環(huán)評雖然名義上是環(huán)境評價(jià)，但從其評估框架(表2)來看，已開始向可持續(xù)發(fā)展評估體系轉(zhuǎn)型，建立了平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的綜合決策機(jī)制(H)。在戰(zhàn)略環(huán)評程序的定域階段，也可看到環(huán)評兼顧了經(jīng)濟(jì)和社會的影響(表3中2b的備注)。而我國在規(guī)劃預(yù)評估階段，主要開展的是戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、交通影響評估⑵。前兩者多是環(huán)保部門牽頭，評估重點(diǎn)還是技術(shù)本位的環(huán)境污染指數(shù)等，與經(jīng)濟(jì)和社會影響評價(jià)脫節(jié)。雖然戰(zhàn)略環(huán)評的名稱已是第二代，但評估理念還停滯在第一代上。令人欣慰的是，目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施后評估已開始嘗試更為先進(jìn)的綜合政策評估，有待將來向事前評估推廣。4.4獨(dú)立和連續(xù)的評估監(jiān)控機(jī)制在荷蘭，I&M負(fù)責(zé)編制和實(shí)施規(guī)劃，PBL負(fù)責(zé)評估和監(jiān)測規(guī)劃，NCEA負(fù)責(zé)鑒定環(huán)評質(zhì)量，議會負(fù)責(zé)審批編制及預(yù)算和監(jiān)督實(shí)施效果；各司其職，銜接合理。在我國，除規(guī)劃編制部門外，在技術(shù)和財(cái)政監(jiān)控上均有缺失。通過對比可發(fā)現(xiàn)：（1）荷蘭的規(guī)劃編制與評估機(jī)構(gòu)是分離的。PBL是獨(dú)立的環(huán)境皿與空間政策的研究評估機(jī)構(gòu)，無權(quán)編制規(guī)劃和制定政策［22］。而我國除環(huán)境影響評價(jià)之外，其他規(guī)劃評估大多由編制部門自行承擔(dān)。其自編自評的客觀性難以保證。（2）我國沒有類似PBL的高級別、綜合性政策研究中心。各級環(huán)境科學(xué)研究院雖與PBL的部分工作相近，但受專業(yè)技術(shù)背景所限，其評估和監(jiān)測范圍局限在狹義的環(huán)境污染和生態(tài)保護(hù)上，不涉及空間規(guī)劃和社會因素。⑶我國沒有獨(dú)立的環(huán)評鑒定機(jī)構(gòu)。主管審批部門與下屬的企事業(yè)評估單位之間可能形成利益粘連，難以有效監(jiān)督環(huán)評質(zhì)量。（4）在荷蘭，空間規(guī)劃要嚴(yán)格按公共預(yù)算制度執(zhí)行，控制落實(shí)政府項(xiàng)目的每筆投資。議會以定期、連續(xù)的規(guī)劃過程評估為依據(jù)，掌控著財(cái)政審批的生殺大權(quán)，有力地監(jiān)控了規(guī)劃的實(shí)施。以我國《城市總體規(guī)劃實(shí)施評估辦法（試行）》（簡稱《辦法》）為例網(wǎng)，雖然住建部要求定期做實(shí)施評估，但只需報(bào)送人大和上級審批機(jī)關(guān)備案，并無真正有效的監(jiān)督和控制手段。5對我國規(guī)劃評估的建議5.1規(guī)劃評估誰來做？遵循新城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，我國部分城市嘗試了城市規(guī)劃實(shí)施評估。從領(lǐng)會新法精神和具體實(shí)踐案例上看，地方政府多把實(shí)施評估當(dāng)作規(guī)劃修編的工具?。雖然有不少學(xué)者呼吁要提高規(guī)劃文本的編制質(zhì)量、要包容規(guī)劃的不確定性、要重視實(shí)施績效和實(shí)施機(jī)制的評價(jià)、要建設(shè)共享數(shù)據(jù)信息平臺、要加強(qiáng)監(jiān)測反饋機(jī)制等［9,24,27］，但卻回避了一個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)，即規(guī)劃評估誰來做？荷蘭只用一個(gè)機(jī)構(gòu)PBL，就簡單高效地解決了大部分問題。首先，PBL是國家級的政策研究中心，而不僅僅是規(guī)劃評估機(jī)構(gòu)；其次，PBL掌控著跨行業(yè)共享的信息數(shù)據(jù)平臺，即有長期綜合的監(jiān)測數(shù)據(jù)積累，又有強(qiáng)大的綜合政策分析能力；最后，PBL具有專業(yè)獨(dú)立性，只研究而不編制規(guī)劃政策，客觀中立。正因?yàn)镻BL有機(jī)構(gòu)級別和雄厚技術(shù)作保障，才有實(shí)力從事后評估向事前和事中評估轉(zhuǎn)型，才有條件從定性分析向定量分析拓展，才有能力做到實(shí)時(shí)監(jiān)測和動態(tài)反饋，才有方法應(yīng)對規(guī)劃的不確定性。評估機(jī)構(gòu)弱小和數(shù)據(jù)信息不足是我國目前必須跨越的門檻，否則，規(guī)劃編制和評估質(zhì)量都難以真正提升。反觀我國規(guī)劃評估的立法深度和實(shí)踐定位，恰恰與當(dāng)前的規(guī)劃技術(shù)力量和研究水平相匹配，作為評估起步期可謂妥當(dāng)。未來深化改革的方向可借鑒荷蘭經(jīng)驗(yàn)，考慮組建類似PBL的、省市政府直屬的、規(guī)?；?、專業(yè)化、獨(dú)立性強(qiáng)、綜合性高的政策研究中心，其力度和效率將大大高于行業(yè)協(xié)會、高校、研究所、咨詢公司，或上述幾類人員的臨時(shí)組合。以目前省市規(guī)劃局或環(huán)保局（及其下屬研究院）的編研中心為雛形，從各自為戰(zhàn)走向合并集中，從單一專業(yè)走向多專業(yè)綜合，從編研一體走向編研分家，從靜態(tài)技術(shù)分析走向動態(tài)政策評估。上述改進(jìn)建議只是針對城市規(guī)劃的政府內(nèi)部評價(jià)，至于公眾外部評價(jià)，因涉及民主參政議政和議會審批立法等問題，必須依托政體改革才可能有實(shí)質(zhì)性的改善，目前討論為時(shí)尚早?？上仍诔绦蛐问缴舷驀H慣例靠攏；通過加強(qiáng)政府信息的公開性及政策文本的公開深度，逐步提高外部評價(jià)的質(zhì)量。5.2規(guī)劃評估怎樣做？在評估立法上，新城鄉(xiāng)規(guī)劃法和《辦法》均未提出具體的規(guī)劃實(shí)施評估工作機(jī)制和程序，給予地方政府很大的自由度。這種做法在起步期是明智的。荷蘭國家層面的空間規(guī)劃與我國區(qū)域規(guī)劃的規(guī)模接近。我國不同地域在政策文化、經(jīng)濟(jì)社會、管理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃理念上差別很大，不應(yīng)操之過急，也不宜事無巨細(xì)地一刀切，可要求地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行探索，制定規(guī)劃實(shí)施評估的法規(guī)、規(guī)范和細(xì)則。其中必有優(yōu)勝劣汰和經(jīng)驗(yàn)反饋。據(jù)此再將條文細(xì)化，推進(jìn)新一輪國家立法和條例出臺，走循序漸進(jìn)的法制化道路。在評估內(nèi)容上，因前述評估機(jī)構(gòu)和技術(shù)的局限性，規(guī)劃評估只能停留在事后結(jié)果的回溯性評價(jià)上，有待未來向預(yù)測場景的前瞻性評價(jià)轉(zhuǎn)型［28］。目前國內(nèi)一些省市已不滿足于對實(shí)施結(jié)果是否符合規(guī)劃目標(biāo)的簡單判斷，而開始將不確定因素納入考慮，并開始嘗試對實(shí)施績效和實(shí)施機(jī)制的評估。對此實(shí)踐趨勢，學(xué)者歐陽鵬進(jìn)行了深入研究和分析［27］，并對如何完善我國規(guī)劃評估內(nèi)容與方法提出了系統(tǒng)詳盡的建議，包括規(guī)劃方案編制評估（目標(biāo)合理性、文本內(nèi)在和外在有效性、實(shí)施保障機(jī)制等），規(guī)劃實(shí)施過程評估（環(huán)境適應(yīng)性、運(yùn)作機(jī)制、政策保障、資源保障），規(guī)劃實(shí)施效果總結(jié)評估（效果達(dá)標(biāo)、效能效益、社會影響）。在評估技術(shù)上，應(yīng)順應(yīng)國際形勢，把可持續(xù)發(fā)展的框架納入到評價(jià)指標(biāo)體系中，并適當(dāng)增添價(jià)值型指標(biāo)（如：公平性、開放度、滿意度等）。同時(shí)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)與國外政策評估機(jī)構(gòu)的人員交流和人才培訓(xùn)，學(xué)習(xí)先進(jìn)的模型分析與數(shù)據(jù)處理技術(shù)。在此基礎(chǔ)上，不斷建設(shè)與完善跨行業(yè)共享的數(shù)據(jù)信息平臺和動態(tài)監(jiān)測反饋機(jī)制。在技術(shù)上與國際先行接軌相對容易操作，而后才可能帶動意識形態(tài)的認(rèn)知變化，最終實(shí)現(xiàn)從技術(shù)理性向政策理性的價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。5.3規(guī)劃評估何時(shí)做？近20年來，荷蘭每5年對國家空間規(guī)劃做一輪大調(diào)整，每2年發(fā)布一次監(jiān)測報(bào)告進(jìn)行滾動式規(guī)劃評估。此外，PBL還要向荷蘭議會提交年度評估報(bào)告，圍繞可持續(xù)發(fā)展的核心理念，來評價(jià)國家政策（含規(guī)劃）的環(huán)境影響，真正將城市規(guī)劃納入到公共政策范疇。荷蘭的規(guī)劃及評估周期之所以很短，是以強(qiáng)大技術(shù)實(shí)力為后盾，形成了常態(tài)化評估制度的良性循環(huán)。很多發(fā)達(dá)國家均采用雙年制規(guī)劃評估。因此，住建部的《辦法》也仿照國際慣例，建議評估周期為原則上2年一次。但就目前各省市的規(guī)劃評估內(nèi)容、質(zhì)量和數(shù)據(jù)分析能力來看，似乎這個(gè)周期偏短，不太現(xiàn)實(shí)。即使強(qiáng)制操作，也容易出現(xiàn)低水平重復(fù)問題。因此，《辦法》也允許地方政府靈活確定評估時(shí)間。目前我們還不具備條件做荷蘭式的年度政策影響評估；規(guī)劃實(shí)施評估可每3?5年進(jìn)行一次，保證每10年一次的規(guī)劃修編中間有2